新《國家安全法》應(yīng)以民為本（載香港《鳳凰周刊》2015年第4期）劉躍進一多年前，我發(fā)表了一篇《國家安全法的名與實》的論文，指出當(dāng)時的《國家安全法》名不副實，因而一方面需要根據(jù)那部舊《國家安全法》的內(nèi)容，修訂出臺《反間諜法》；另一方面需要根據(jù)“國家安全”概念在當(dāng)代的含義，制定一部名副其實的新《國家安全法》。2013年中共十八屆三中全會上，習(xí)近平總書記在說明設(shè)立國家安全委員會問題時，首次把“推進國家安全法治建設(shè)”的問題了出來，并明確指出這是國家安全委員會主要職責(zé)之一，這就使我國的國家安全法治建設(shè)，首先使國家安全類法律的制定，走上了快車道。2014年《反間諜法》的頒布實施，新《國家安全法》草案提交全國人大常委會審議，就是很好的明證。與前次審議《反間諜法草案》時把草案全文公布征求意見不同，這次審議新《國家安全法草案》時，全國人大沒有公布草案全文，我們只是通過相關(guān)報道才能了解草案的一些基本情況，例如草案對“國家安全”概念的界定。但無論草案內(nèi)容如何，我們都認(rèn)為新《國家安全法》的制定，應(yīng)把總體國家安全觀作為基本的指導(dǎo)思想?？傮w國家安全觀是對當(dāng)代中國國家安全問題作了全面論述，同時又重點突出“以人民安全為宗旨”這一核心理念的非傳統(tǒng)國家安全觀。把這種全面系統(tǒng)地反映當(dāng)代中國國家安全現(xiàn)實的總體國家安全觀作為國家安全立法的指導(dǎo)思想，能夠使所制定的法律更全面、更貼切地與當(dāng)代國家安全現(xiàn)實相對接。因此，新《國家安全法》應(yīng)該像總體國家安全觀那樣，突出以人民安全為宗旨的核心理念，全方位反映和規(guī)范當(dāng)代中國國家安全現(xiàn)實，從而成為一部以民為本的總體國家安全法。二以總體國家安全觀為指導(dǎo)，新《國家安全法》首先要貫徹落實“以人民安全為宗旨”“重視國民安全”的民本安全思想和民主安全思想，不僅要納入人民安全和國民安全的內(nèi)容，而且要把人民安全、國民安全放在首位，把保障人民安全、國民安全及公民基本權(quán)益作為國家安全法的首要規(guī)范。在闡述總體國家安全觀時，習(xí)近平總書記強調(diào)：“必須堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托，走出一條中國特色國家安全道路?！蓖瑫r他又指出：“既重視國土安全，又重視國民安全，堅持以民為本、以人為本，堅持國家安全一切為了人民、一切依靠人民，真正夯實國家安全的群眾基礎(chǔ)”。在這兩段論述中，第一段不僅把“人民安全”放在了第一位，而且明確要“以人民安全為宗旨”，第二段則通過強調(diào)國民安全，特別是強調(diào)“以民為本、以人為本”“國家安全一切為了人民、一切依靠人民”，體現(xiàn)了一種民本國家安全觀和民主國家安全觀，同時說明只有在民本安全觀和民主安全觀指導(dǎo)下的國家安全工作，才能“真正夯實國家安全的群眾基礎(chǔ)”。由此可見，總體國家安全觀追求的是一種民本的國家安全、民主的國家安全、文明的國家安全、時代的國家安全。如此重要的觀點和思想，必須貫徹落實到新《國家安全法》中。只有這樣，《國家安全法》才可能成為一部符合時代精神、體現(xiàn)文明進步、彰顯民本民主的全“新”的《國家安全法》，不僅“時間上新”，而且“內(nèi)容上新”，不至于成為“新瓶舊酒”。為此，新《國家安全法》不僅需要納入“人民安全”“國民安全”的內(nèi)容，而且需要真正把“以人民安全為宗旨”貫徹到整部法律中，落實到具體法律條款上。這也就是說，既要在整部法律中體現(xiàn)“以人民安全為宗旨”“重視國民安全”的民本精神、民主精神，還要有專門條款來闡述和規(guī)范人民安全、國民安全問題，特別是要在“國家安全”概念界定中體現(xiàn)“以人民安全這宗旨”的核心理念。只有這樣，才能進一步把“以人民安全為宗旨”落實到國家安全各項工作和其他相應(yīng)工作中。據(jù)媒體報道，新《國家安全法》草案把“國家安全”界定為“指國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展和其他重大利益相對處于沒有危險和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障這種可持續(xù)安全狀態(tài)的能力?！憋@然，這一界定把“人民福祉”放在“國家安全”定義中，是一種重大進步，也在一定程度上體現(xiàn)了人民安全、國民安全的重要性。但是我們認(rèn)為，僅僅這樣體現(xiàn)人民安全、國民安全還不夠，因為這還沒有突出“以人民安全為宗旨”，沒有把人民安全、國民安全放在宗旨位置、核心位置和首要位置上。要體現(xiàn)“以人民安全為宗旨”的核心理念，必須在“國家安全”概念中首先體現(xiàn)人民安全、國民安全問題。為此，新《國家安全法》可以給出這樣的一個定義：“國家安全是指國民安康、國土完整、國家統(tǒng)一、主權(quán)獨立，以及政治、軍事、經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等處于沒有危險和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)?！边@樣既以“國民安康”的前置突出了“以人民安全為宗旨”的核心理念，又包括了當(dāng)代國家安全的主要內(nèi)容，同時還以“等”字表明了當(dāng)代國家安全的廣泛性。事實上，草案關(guān)于“國家安全”的界定，還有許多需要深入研究的學(xué)理性、現(xiàn)實性問題。例如，“相對處于沒有危險和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)”中的“相對”一詞，就沒有必要。再如，把“保障這種可持續(xù)安全狀態(tài)的能力”放在“國家安全”概念中，也不恰當(dāng)，因為這是“保障安全的能力”，并不是“安全”本身，而是另外一個問題。這樣的學(xué)理性問題，非常復(fù)雜，需要進一步深入研究和探討。國民安全在國家安全中的宗旨性、核心性地位，不僅要落實到“國家安全”概念的界定上，而且要落實到《國家安全法》每一個重要環(huán)節(jié)上，要在整個法律中處理好國民安康特別是公民權(quán)利與國家安全其他方面的關(guān)系。為此，新《國家安全法》可以對“國民安全”給予專條闡述和規(guī)范，使國民安全獲得更加嚴(yán)肅和具體的法律地位和法律支持。同時，在其他所有條款中，一旦有可能與國民安全、國民利益、國民權(quán)利發(fā)生沖突，都要給國民安全、利益和權(quán)利讓路，都要首先考慮國民安全、利益和權(quán)利的保障問題，都要以不同形式把國民安全、利益和權(quán)利作為大前提予以前置。只有這樣，“以人民安全為宗旨”才不會僅僅是一項空洞的法律聲明，而成為實實在在的法律規(guī)范。三以總體國家安全觀為指導(dǎo)，新《國家安全法》要體現(xiàn)總體性、系統(tǒng)性的觀念和思維，要用不同方法、以不同形式、在不同程度上把當(dāng)代國家安全的方方面面納入其中，并給它們以相應(yīng)的法律定位。在前述的民本性、民主性之外，總體國家安全觀還有一個重要特征，就是總體性、系統(tǒng)性?？傮w國家安全觀在強調(diào)“以人民安全為宗旨”的同時，還要求“以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依托”，“既重視外部安全又重視內(nèi)部安全、既重視國土安全又重視國民安全、既重視傳統(tǒng)安全又重視非傳統(tǒng)安全、既重視發(fā)展問題又重視安全問題、既重視自身安全又重視共同安全”，特別提出要“構(gòu)建集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系”。這些論述，包括了當(dāng)代國家安全方方面面的內(nèi)容，反映了當(dāng)代國家安全現(xiàn)實內(nèi)容的豐富性、復(fù)雜性、多樣性、系統(tǒng)性。這就要求新《國家安全法》最大限度地全面反映已經(jīng)變化了的當(dāng)代國家安全現(xiàn)實，把當(dāng)代國家安全涉及的方方面面的內(nèi)容，無論是核心要素，還是邊緣問題，都以不同形式、不同條款、不同篇幅加以反映。如果說《反間諜法》是一部國家安全領(lǐng)域的部門法、專門法的話，那么新《國家安全法》則應(yīng)是一部統(tǒng)轄當(dāng)今國家安全各個方面、各個領(lǐng)域的綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的基本法律。這樣一部新《國家安全法》，內(nèi)容不僅不應(yīng)像舊《國家安全法》那樣只涉及國家安全的某一領(lǐng)域和某一部門，而且也不應(yīng)該只涉及國家安全的幾個領(lǐng)域和幾個部門，甚至不應(yīng)該像美國1947年《國家安全法》那樣只涉及傳統(tǒng)的國家安全領(lǐng)域和傳統(tǒng)的國家安全部門，而應(yīng)廣泛涉及與當(dāng)代國家安全相關(guān)的所有領(lǐng)域和所有部門，包括各種非傳統(tǒng)的國家安全領(lǐng)域和各種非專職國家安全的政府部門，如網(wǎng)絡(luò)信息安全領(lǐng)域和網(wǎng)絡(luò)信息管理部門，甚至那些在平時根本看不出與國家安全有什么直接關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域和部門，如教科文衛(wèi)體領(lǐng)域及其相關(guān)部門。只有這樣一部內(nèi)容廣泛的《國家安全法》,才能夠成為與當(dāng)代國家安全現(xiàn)實相適應(yīng)、相匹配的綜合性、全而性、基礎(chǔ)性、綱領(lǐng)性的法律，才能對當(dāng)代內(nèi)容日益廣泛、問題日益復(fù)雜的國家安全實踐起到法律層次的指導(dǎo)作用和規(guī)范作用。這是因為，當(dāng)代國家安全問題已經(jīng)超越傳統(tǒng)的安全領(lǐng)域，而進入到許多非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，因而一部與時代發(fā)展相符的真正的國家安全法，必須以不同形式、在不同程度上把這些非傳統(tǒng)的國家安全領(lǐng)域和部門都包納進去。這也就是說，新《國家安全法》既規(guī)范傳統(tǒng)安全問題，也要規(guī)范各種非傳統(tǒng)安全問題。例如，對于傳統(tǒng)的國家安全機構(gòu)設(shè)置和整體國家安全體制機制問題，包括作為國家機構(gòu)的總體性的國家安全委員會，以及軍事國防機構(gòu)、情報反諜機構(gòu)、保密保衛(wèi)機構(gòu)、國內(nèi)安全機構(gòu)、外交外事機構(gòu)等，以及它們各自的國家安全職責(zé)和相互關(guān)系等等，