土地利用總體規劃專題研究項目設定方案

土地使用總體規劃是指根據特定地區的社會經濟可持續發展需求以及當地自然、經濟和社會條件，以及在空間和時間上保護的土地開發、使用和管理的一般安排和配置，是國家實施土地用途控制的基礎。按照國土資發222號的要求,在編制規劃大綱和規劃方案之前需要進行專題研究。并且規定了“在調查工作的基礎上,有針對性地組織專題研究,如經濟發展與土地利用、城鎮化與土地利用、耕地保護、土地集約利用、土地利用環境影響評價、實施規劃的制度創新研究等,為規劃編制提供依據。”雖然文件對于規劃專題進行了基本的規定,但是針對擬定專題的基本原則、專題項目的研究內容、專題之間的邏輯關系等諸多問題在理論上尚需要進行更深入的研究。否則,研究專題設定不合理,最終將會難以支持規劃文本;也會造成項目委托的困難。不僅浪費資金,同時也可能延長規劃的時間,影響到規劃的科學性。1標年標準從大連市來看,改革開放以來曾經做過兩次比較系統的土地利用總體規劃。上一次是在1997年完成(目標年為2010年)。雖然規劃基期年距今不足10年,但由于規劃是在單純分解用地指標、忽視用地需求,規劃強調數量結構控制、忽視空間結構定位,規劃考慮指標考慮剛性有余、缺乏彈性指標控制的多項不足,現行的土地利用總體規劃已經基本上不能有效指導目前的土地利用實際工作,必須做出全面調整和修編。1.1用地指標調整難度加大在1997年完成第二輪土地利用總體規劃之后,各地社會經濟發展迅速,尤其沿海地區招商引資進程的加快,1997年規劃用地指標已經從總量上告急,從某些具體的區域看來,缺口更大。由此造成某些地區招商項目落地困難,土地利用總體規劃被迫頻繁調整。調整的結果不但使原有規劃逐漸失去應當具有的約束性,而且造成規劃缺乏嚴肅性1。從大連的實際情況看來,土地利用總體規劃的調整必須結合東北老工業基地振興過程中“大大連”的新定位,著重解決大連市的建設用地與農用地保護之間的矛盾。1.2功能園區用地指標緊張、土地閑置本次規劃修編的一個主要原因就是中央政府提出嚴格控制各類功能園區的規模。土地利用總體規劃必須要與各類功能園區的用地控制結合起來成為規劃重點之一。從大連市的情況看來2,大連市的各類功能園區有經濟技術開發區、高新技術產業園區、出口加工區、保稅區、旅游度假區、農業開發區、工業開發區等類型。截止2002年底各類工業園區共75個,總規劃面積306.73km2,實際用地面積123.03km2,入駐各類企業2,649家。目前存在的主要問題包括:一些園區用地指標緊張與部分園區規劃面積超過實際需要,造成土地閑置的現象同時存在;對開發區用地控制不嚴造成為了吸引外資在各地競相減免土地出讓金帶來的惡性循環,造成了土地國有資產的嚴重流失。1.3沿海地區農業用地的經濟條件雖然國家有嚴格的基本農田保護制度,但占用農用地,尤其是違法占用基本農田的現象仍不斷發生。耕地保護直接關系到糧食的穩定供給。但是在沿海地區,特別是在大連地區,陸上耕地資源較少,相對的周邊海域、灘涂面積較多;較好的地貌和氣候條件,溫帶水果為主的園地面積較大;此外作為東北經濟發展最快的地區,建設用地需求量較大,建設用地的綜合經濟效益明顯高于土地的農業用途,等等。面對這些情況,如何處理有效的替代品——肉、乳、禽、蛋和種植物之間的用地以及現代工廠化農業、生態農業發展對于保持耕地“占補平衡”提出新的要求。1.4進行環境影響評價生態安全是區域社會經濟可持續發展的關鍵因素。從2003年9月1日起施行的《中華人民共和國環境影響評價法》第二章第七條規定:“國務院的有關部門、設區的市級以上地方人民政府及有關部門,對其組織編制的土地利用有關規劃,區域、流域、海域的建設開發利用規劃,應當在規劃編制過程中組織進行環境影響評價,編寫該規劃有關環境影響的篇章或說明”。實施規劃環境評價的宗旨和目的是“為了實施可持續發展戰略,預防因規劃和建設項目實施后對環境造成不良影響,促進經濟、社會和環境的協調發展”。1.5dem數據庫的建立隨著遙感和GIS技術的不斷成熟,GIS工作環境成本應該逐漸降低。更重要的是經過幾年來土地管理系統工作人員的不懈努力,已經積累了一定規模的數字化土地利用總體規劃基礎數據庫。從大連的實際看來。經過了1990年以來的國土系統信息化發展,雖然沒有完善的基礎數據平臺,但是也已經具有了一定基礎的地理信息系統數據。1.5.11∶1萬AutoCAD格式分幅矢量化基礎地形圖。地圖含有豐富的地形和地上建筑物和構筑物信息,是建立DEM數據庫的參照基礎。1.5.2各區市縣為單位在1988—1990年土地利用詳查數據標準基礎上建立的1∶1萬MapInfo地籍數據庫,以及基于原有土地利用類型劃分的屬性數據庫。作為標明地籍圖斑的基礎數據,缺乏必要的地形信息和地上構筑物、建筑物信息。地籍數據庫由于建成的年代不同,有些縣區經過變更補充,而有的縣區沒有進行變更,數據的時效性、統一性較差。1.5.32003年版經過校正處理按照高斯投影分幅的1∶10000比例尺,2.5M分辨率的SPOT衛星影像圖。圖像是地籍圖變更調整的基本依據,同時也是DEM模型紋理的基本素材。以上已經具備的基礎地圖資源是在1996—1997年規劃修編過程中是不具備的,雖然在地圖投影、精度、時效性等方面存在一定問題,但是為基于統一的GIS基礎地圖數據庫基礎上的土地利用總體規劃提供了基本資源。2土地利用總體規劃研究是為公共規劃的實踐提供支撐、融合在各個環節。首先從整個工作的程序看,新一輪土地利用總體規劃具體包括土地利用總體規劃工作方案制定、土地利用總體規劃大綱編寫、土地利用總體規劃方案設計、土地利用總體規劃文本、說明與圖件的整理等幾個關鍵的技術環節(見圖1)。其中:土地利用總體規劃工作方案是工作開端,需要專門對規劃進行創新研究,并對上一次規劃的實施效果作出評價等基本內容完成后才能夠完成規劃工作方案的制定工作。土地利用總體規劃大綱編寫是工作的關鍵。規劃的編制單位以土地利用總體規劃大綱作為基本媒介在政府的橫向各部門之間、在上級和下級主管機構之間、在土地利用總體規劃與其他相關規劃之間進行有效的協調依據。規劃方案設計是土地利用總體規劃的目的。規劃方案的設計依據“通過的”規劃大綱和專題研究的基本成果。土地利用總體規劃文本、說明與圖件是對土地利用總體規劃最終成果的高度概括,是具有法律效力的、可以最終實施的規劃方案的表達形式。不難看出,規劃專題的研究是規劃過程中的重要任務,規劃專題研究的結論滲透在各個環節中,是規劃的理論和實踐依據的載體。考慮專題研究在整個規劃過程中的關鍵作用,專題擬定必須堅持以下原則:2.1建設用地控制指標土地利用總體規劃需要完成的關鍵指標主要有:耕地保有量與“占補平衡”指標、基本農田保護指標、建設用地控制指標、城鎮建設用地數量與空間范圍控制指標。規劃專題的設定必須針對關鍵的指標進行設計(圖2的專題四、專題五、專題六、專題八)。2.2第一,需滿足充分利用各大趨勢和總體要求的原則專題研究的結論是規劃大綱和規劃文本的編制基礎,專題設定必須考慮到這一點。專題的設定和研究內容必須全面滿足規劃大綱和規劃文本對于基本數據和規劃思想的要求。以免由于專題研究設定題目的缺陷,使得規劃文本編寫過程中缺乏有說服力的數據和思想。2.3根據研究的范圍和內容要求,確定研究的專題數量,并將研究考察納入的專題雖然專題研究在規劃過程中占有重要的地位,但是規劃的專題數量也不宜過多,在能夠反映以上兩個基本原則的基礎上,盡可能的減少專題研究項目的數量,以節約研究的經費和結論的沖突。2.4土地利用規劃專項研究除一般性專題研究之外,還要考慮規劃地區的土地利用特點和存在問題,設定必要的地區性專題。如考慮大連市的情況,設定“區域專題”七:海岸帶與海島研究。3土地利用規劃研究根據以上基本原則,設計11項研究專題(見圖2)。各專題的研究重點設定:專題一:上輪規劃的實施效果評價。通過對上輪土地利用總體規劃的實施所發揮積極作用和存在主要問題的認真總結和反思,分析全市現狀土地利用、建設用地指標分配、建設用地布局和規劃管理中的突出矛盾;評估土地利用潛力,并在此基礎上對本次土地利用總體規劃修編的基本思路、重點內容、技術要求和編制方法等提出具體建議。專題二:土地規劃信息系統研究。按照國家有關的技術文件要求,科學地設計土地利用總體規劃管理信息系統的系統功能、結構、開發環境、網絡運行環境;設計并建成大連市1∶10000土地利用總體規劃GIS數據庫;開發針對大連市土地利用總體規劃管理實踐的“土地利用總體規劃管理信息系統”。專題三:規劃的理論方法創新研究。通過國內外土地利用總體規劃編制和實施的比較研究,分析以往規劃存在的理論限制、方法缺陷、制度制約和政策瓶頸,揭示問題產生的主要原因,提出大連市本輪土地利用規劃理論與實施管理制度創新的具體建議。專題四:農用地與耕地保護研究。通過地區條件分析,確定規劃期末耕地保有量和基本農田保護率、保護量、保護地塊。探討基本農田保護的“替換”必要性、可行性以及對應方案。專題五:經濟發展與土地利用研究。通過全市產業未來發展定位與預測研究,以及對各類建設用地的綜合評價,科學地測算和規劃社會經濟發展對于各類建設用地(非農建設用地)的需求量、需求結構和空間分布趨勢。專題六:開發、復墾與整理研究。通過對于全市各類用地條件的綜合分析以及對于未來趨勢的判斷,在盡可能保證區內“占補平衡”的前提下,研究開發、復墾、整理的數量、區域和對應項目等基本問題。專題七:海岸帶、海島土地利用研究。通過調查海岸帶、海島土地資源數量和空間位置、評價土地利用適宜性,進行海岸帶、海島生態環境功能區劃和土地開發利用的生態影響評價,進行合理的海岸帶資源利用、特殊生態和生境保護、海岸帶生態相關關系研究,以及探討海域保護與基本農田保護的替代關系。專題八:城鎮建設用地(除了大連市中心城區以外的城鎮建設用地)研究。研究城市經濟發展、產業布局、空間形態和人口分布的關系,對大連市城鎮體系發展對土地利用的影響進行客觀評價,在此基礎上,建立合理的大連市社會經濟、人口發展與土地利用關系模型,重點對未來大連市城市建設用地規模與用地空間結構進行定量與定性預測,為本輪規劃修編合理安排各類用地提供科學依據。專題九:不同地域空間土地利用模式研究。研究確定城市建成區、城鄉結合部、鄉村農業區的劃分理論、原則和方法;針對大連市的實際情況對于大連市的城鄉結合部進行科學的界定;在進行城市建成區、鄉村農業區等不同區域對比研究的基礎上,重點研究城鄉結合部的土地利用結構模式、特點及開發利用措施,完成城鄉結合部的土地利用分區規劃和用途管制辦法。專題十:土地利用的環境影響評價研究。全面分析大連市土地利用規劃與環境質量的關系,確立土