基于身份證管理模式的控制性詳細規劃更新體系研究

0控規調整訴求20世紀80年代末，國外的《分區法》在中國被引入，并逐漸發展為中國的詳細控制計劃（以下簡稱“控制計劃”）。由于其高度管理和可操作性的特點，它在全國迅速普及，成為中國制定和管理的唯一法律“集合”。2008年《城鄉規劃法》確立了“先規劃后建設”的基本原則,進一步提升了控規的法律地位,并直接推動了國內各城市控規“全覆蓋”的進程。但近年來,在各地新一輪控規“全覆蓋”后,相繼出現了大量“自上而下”與“自下而上”的控規調整訴求。控規成果的維護與更新便顯得尤為重要,成為各地研究的重點。1地位和調整程序的問題《城鄉規劃法》在一定程度上解決了控規的法律地位和調整程序的問題,但新的問題也隨之而來,如控規與上位規劃的銜接問題、控規指標制定的科學性問題和控規調整的隨意性問題等。1.1簡化城鄉編制體系,推動總體規劃與控規銜接長期以來,我國城市規劃編制體系包括總體規劃和詳細規劃兩個階段,進一步可細分為總體規劃、分區規劃、控規和修建性詳細規劃四個層次。《城鄉規劃法》將城鄉規劃編制體系確定為城鎮體系規劃、城市和鎮規劃、鄉和村規劃,并將城市和鎮規劃簡化為總體規劃和詳細規劃兩個階段,而作為銜接總體規劃與控規的分區規劃并未提及。這一方面拉近了總體規劃與控規的“距離”,減少了中間環節,有利于總體規劃指導控規快速落地;另一方面,由于缺少中觀層面規劃的支撐,總體規劃的發展目標無法“自上而下”地得到逐步分解落實,大量的控規修編和調整也無法反饋回總體規劃,從而引發了總體規劃與控規上下銜接的新困境。1.2控規編制的“動態時序性”和“熱”《城鄉規劃法》明確了控規是設定土地出讓條件的前提,這使得控規成為規劃管理的直接法定依據。為滿足依法審批的需要,各地加速了控規“全覆蓋”的進程,縮短了控規編制的周期。然而,“求快、求全”的思想直接導致了編制成果質量的下降,同時也打破了控規編制的“動態時序性”(1)。原先發展時序靠后的地區倉促地“被規劃”,而發展時序靠前的重點地區則因研究深度不足而留下許多詬病。當控規“全覆蓋”熱逐漸退去,規劃理性再次占據上風時,人們才發現控規“全覆蓋”其實只是一場“理想與現實的賽跑”。為了符合新法的要求,避免違法審批,“現實”占據了上風,滿足審批需要成為壓倒一切的任務。當“現實”得到滿足,“理想”逐漸占據上風時,各種遺留的問題開始凸顯。政府意識到“被規劃”地區不具有可操作性,而重點建設地區遺留的問題仍然突出,相鄰控規間的接邊、交叉和錯位問題未得到有效整合,由此引發了新一輪“自上而下”的控規修編和整合工作。1.3控規執行難度由于控規是制訂土地出讓條件和規劃設計要點的直接法定依據,因此在土地和建設兩個市場上,調整土地出讓條件和規劃設計要點成為開發企業為牟取經濟利益而爭相追求的目標,再加上控規的自身技術缺陷,引發了大量“自下而上”的控規調整訴求。《城鄉規劃法》在一定程上提高了控規的法律地位,明確了嚴格的“雙循環”規劃修改程序,但由于缺少相應的執行細則,各地普遍認為執行難度較大。一方面是法律嚴格而復雜的控規修改程序,另一方面是控規快速調整的現實需要,兩者之間的矛盾造成了控規控制與調整的新困境。2圖控制與更新系統的構建2.1控規編制體系分層分類《城鄉規劃法》并未提及分區規劃,這從法律上弱化了中觀層面規劃的地位。而中觀層面規劃是銜接城市總體規劃與控規的關鍵層次,具有不可替代性。我國部分城市對此進行了積極的探索,目前基本形成了三種思路:一是將中觀層面規劃并入總體規劃之中,與城市總體規劃同步編制,向下逐層分解,如廣州的發展單元規劃;二是將中觀層面規劃的內容并入控規中,通過“分層”規劃的方式,強化控規編制單元層面的規劃;三是采用次區域規劃和片區規劃等方式彌補分區規劃的缺失,如南京的片區規劃。不管采用何種方式,國內規劃編制和管理的實踐都證明了中觀層面規劃存在的必要性,需要進一步強化而不是弱化。在控規編制體系上,國內普遍采用“分層分類”的方法。所謂“分層”主要是從空間上將控規分為“單元”和“地塊”兩個層次來編制(表1),分別對應控規的法定性內容和技術性內容。所謂“分類”主要是從內容上按剛性與彈性重新劃分,分成“法定圖則”和“管理圖則”(表2)。雖然各城市控規“分層分類”的名稱不同,但本質上都是為了將控規成果的法定內容和技術性內容分開,便于控規管理與更新,提高控規管理的靈活性。2.2加快“一張圖”管理平臺建設隨著信息技術在規劃管理中的廣泛運用,規劃成果的標準化和數字化程度越來越高,為實現規劃動態更新管理奠定了堅實的基礎。在控規管理上,目前國內普遍采用“一張圖”的管理模式。控規“一張圖”是指依托統一信息平臺,以控規成果為核心內容,通過將控規成果整合、拼接、轉化為規劃管理的直接依據,形成標準統一、無縫銜接的“一張圖”管理共享平臺。技術上主要利用GIS技術對控規成果進行數字化處理,將全部控規納入“一張圖”系統。從作用上看,通過“一張圖”管理,可有效收集和整理控規更新的信息,始終保持控規數據的一致性、及時性和完整性。采用“一張圖”管理,有利于解決三方面的問題:一是有利于解決多規協調的問題;二是有利于解決審批依據多頭的問題;三是有利于解決成果動態更新的問題。按數據庫建設情況,控規“一張圖”的建設階段可劃分為基礎建設階段、集中更新階段和動態更新階段。對控規覆蓋率較低的地區,應當重點加強基礎標準、平臺和制度的建設,特別要重視控規成果的規范化和數據的標準化。對控規基本實現“全覆蓋”的地區,應當重點加強控規成果的整合、歸檔和集中更新工作,加快控規“一張圖”管理平臺的建設。對控規覆蓋率高、成果質量較好的地區,應重點加強控規動態更新體系的建設。2.3地區經濟利益最大化從驅動力上看,控規更新可以分為“自上而下”和“自下而上”兩個方向。“自上而下”的控規更新驅動力主要包括經濟社會變化、上位規劃調整和重點建設需要等;“自下而上”的控規更新驅動力主要包括公共利益保障、經濟利益最大化和地區建設資金平衡等。雖然國內城市控規更新的類型各不相同(表3),但基本都是按更新深度的不同進行劃分,總體上可分為控規修編、調整和優化三個層次(表4)。控規修編主要指因規劃期臨近而導致控規的有效性減弱,或因社會經濟發展和上層次規劃發生重大改變而引發規劃的不適應性,而由政府主動推動的控規內容修訂。控規調整主要指在規劃實施過程中,因平衡政府、公眾或開發個體利益的需要,而對控規局部地塊的用地性質、形狀和建設指標等進行調整的工作。控規優化主要指因控規編制方法的科學性、數據的準確性和成果的完整性等方面存在明顯的瑕疵而進行必要的資料補充、錯誤更正和成果完善等優化工作。3南京的實踐與創新3.1控規績準統一管理近年來,南京以建設統一、規范的控規“一張圖”成果庫為核心,開展了控規“一張圖”管理體系建設(圖1)。通過建設控規檔案庫,實現了規劃成果的統一管理,保證了審批依據的一致性;通過標準規范建設,建立了控規編制、管理、驗收和入庫的標準化流程,實現了控規成果的統一標準;通過規劃信息系統和控規“一張圖”GIS庫建設,實現了控規編制與實施管理的一體化和控規更新的動態化(圖2)。3.2控規編制與指導2005年南京開展了控規基礎標準體系和相關配套制度的制定工作,建立了一系列技術標準與規范,并直接指導了全市控規的編制工作。2012年南京啟動了新一輪控規管理體系更新工作(表5),從控規的基礎標準、管理制度、系統工具及管理數據四個方面進行了更新和完善,為實現控規“一張圖”更新奠定了堅實的基礎。3.3“條塊結合”的規劃編制思路南京建立了以城市總體規劃、次區域規劃(片區規劃)、控規和修建性詳細規劃為主,專項規劃、城市設計貫穿其中的規劃編制體系框架(圖3),形成了“條塊結合”的規劃編制思路。一方面,南京在城市總體規劃修編后,隨即開展了以副城總體規劃、區縣總體規劃為主的一系列次區域規劃的編制工作,向上銜接城市總體規劃,向下指導控規編制,實現了戰略性規劃與實施性規劃的有效銜接(圖4);另一方面,南京以總體規劃各專項研究為基礎,開展了各類專項規劃編制工作,對重要公共設施、市政基礎設施的專項規劃基本做到了控地的深度,“六線”規劃更是做到了工程設計的深度,實現了與控規的有效銜接。3.4明確規劃控制在城市快速發展變化階段,控規的關鍵是控制好城市最需要關注和把握的重點內容,加強市場經濟體制下政府對城市空間的有效調控。為此,南京進行了積極的探索,提出“6211”的規劃核心內容。“6”指六線控制,包括道路紅線、綠地綠線、文物保護紫線和城市紫線、河道保護藍線、高壓走廊黑線、軌道交通橙線;“2”指公共設施用地控制和基礎設施用地控制;“1”指建筑高度規劃控制;另一個“1”指特色意圖區規劃控制。“6211”重點落實了兩個方面的內容:一是保證城市健康發展必須由政府控制的內容,包括六線控制和公用設施、基礎設施用地控制;二是塑造城市特色的內容,包括高度控制和特色意圖區控制引導。3.5法定性文件的內容、執行準則和技術圖在控規成果表達上,南京按規劃內容的剛性與彈性進行分類表達,分為總則、執行細則和附件三部分。總則從總體調控的角度著重規定保證城市基本功能、健康持續發展的內容,是城市規劃管理的法定性文件;執行細則從規劃管理需要的角度制定詳細技術圖則,是規劃管理人員進行具體項目審批管理的技術依據。總則是對規劃范圍內控規內容的總述和對重要的、需要特別予以強制性控制的內容的規定;執行細則是指導具體規劃管理的技術圖則,包括圖則單元和地塊控制引導的要求。3.6控規審核流程再造2012年南京啟動全市控規“一張圖”整理建庫工作。在全市控規“一張圖”檔案庫基礎上,開展了成果數據標準化、用地分類轉換和GIS庫建設。在數據標準化階段,制定了嚴格的數據處理和審核流程,包括控規成果完整性檢查、標準化處理、指標關聯、指標核查、用地分類轉換、分局核對和入庫前檢查七道工序(圖5),實現了控規數據的標準化,并滿足了GIS建庫的需要。在用地分類轉換階段,建立了新舊用地分類間的對應關系,采用軟件自動轉換與人工轉換相結合的方式,成功實現了全市控規用地分類的新舊轉換。目前,南京已完成900km2控規土地利用規劃圖的數據標準化(圖6),開展了新一輪控規成果的動態更新和現狀數據標準化工作,后續還將陸續開展控規“6211”成果的標準化和建庫工作。4控規更新與規劃管理的現狀在我國經濟社會全面轉型、城市化水平快速提升的時期,城市規劃管理中的問題和矛盾日益復雜化。作為規劃管理的直接法定依據,控規的編制和管理將面臨前所未有的挑戰,特別是在控規實現“全覆蓋”后,規劃更新問題成為國內各城市規劃編制和管理中需要面對的核心問題,也是規劃行業長期面臨的一項難題。面對新的挑戰,傳統的規劃管理手段將難以應對,需要規劃管理工作進一步改變觀念、開拓思路和創新手段。國內各城市在控規更新方面進行了大量的探索和實踐,在控規