全國土地總體規劃修改耕地保護與土地利用規劃的變革

1土地總規規劃編制試點自1997年以來，中國制定了第二個土地利用規劃，該規劃一直持續到2010年。進入21世紀后，它對經濟發展提出了一般要求。2002年底,國土資源部確定了14個全國地(市)級土地利用總體規劃(以下簡稱“土地總規”)修編試點城市,揭開了新一輪規劃修編的序幕。與新一輪規劃試點相伴隨的,是國家宏觀調控和土地市場治理整頓取得重要進展,《土地管理法》的重新修訂和《土地規劃法》即將出臺,這些舉措無不預示著國家新的土地管理政策即將發生重要變革,新的規劃體系亟需完善。2全國耕地總量動態平衡情況第二輪土地總規吸取了首輪規劃未能獲得有效實施的經驗教訓(1),建立了以耕地保護為主、指標加分區為特點的規劃模式,實施成效明顯:1997-2002年全國實際占用耕地控制在約1646萬畝,年均占用耕地274萬畝,與1991-1996年間的年均440萬畝相比下降了37%;全國實現耕地總量動態平衡的省市區由1997年的17個增加到2000年的29個。但規劃本身的問題較多,可操作性差。2.1量突破2010年的指標這是各省市乃至全國普遍出現的問題,體現在:耕地流失嚴重,截止到2002年,有20多個省耕地保有量突破2010年的指標;違法用地大量出現,2002年全國共發現各類土地違法行為超過14萬起,涉及土地面積314.6km2,其中耕地148.7km2。2003年土地市場治理整頓之初對10個省市的統計,在3000多平方公里園區實際用地中,未經依法批準的用地就有約2100km2,占68.7%。2.2工作時間跨度基礎數據多以各地區土地詳查數據、歷年用地情況統計、土地后備資源調查數據等為基礎,工作時間跨度大,某些城市甚至在兩三年時間內仍無法完成;工作手段粗放,存在大量不符合實際的情況,進而影響規劃指標分解和用地分區的準確性(2)。2.3城市建設用地布局不合理對城市發展方向的判斷存在明顯偏差,造成非建設用地與城市發展的矛盾顯著,許多地方已經到了只要有項目,就要調整規劃的地步。2.4破上上級規劃指標規劃指標分解不合理,上下級規劃脫節,在逐級分解規劃指標的過程中,有的供求缺口偏大,有的突破了上級規劃指標,實施中拆東墻補西墻的情況普遍。規劃本身過分強調剛性,指標一次性安排到位,但又沒有明確規劃修改和調整的基本原則、使用范圍和工作程序,保障措施不能及時跟進,由于某些規劃的項目因故無法實施,有些項目又不能選址在規劃區域以內,造成指標浪費,增加了執行難度。2.5獨立場地的規劃不到位能源、旅游、采礦等項目分布不集中,規模難以預測,規劃對其重視不夠,安排不到位,調整頻繁。2.6存在一些用地規劃執行難度大的問題縣級以上土地總規確定的各類用地指標,最終要通過鄉級土地總規落實到具體地塊,但以農村居民點等為主的一些用地規劃執行難度大,用地范圍不落實和違法占用土地的情況時有發生;對土地開發復墾整理難作充分調查研究,定位落實效果不理想。從現有情況上看,由于新一輪土地總規在編制方法上與上輪規劃保持了較強延續性,因此以上問題很可能仍會普遍存在于新一輪土地總規的實施過程之中。3新土地使用計劃的特點3.1劃的合理性比選部分城市委托專業科研事業單位編制土地總規,增強了規劃的合理性;規劃本身由多個部門的多個專題支撐,尤其是國土資源部在審批過程中強調了“城市空間發展戰略專題”作為審批所需的必備材料,體現了多學科參與的開放性。3.2多部門協調編制過程中各地方政府大多予以高度重視,充分征求各部門意見,與以往相比體現了更高的協調性。3.3工業園區用地高效利用的主要措施規劃編制大多強調對經驗的總結和上輪規劃的檢討,重視生態保護,強調工業園區建設與城鎮建設統一安排,優化用地布局結構,對土地的高效利用提出了一些新的嘗試,在國家加強耕地保護政策和宏觀調控的形勢背景下,更加強調節地原則并在措施中予以深化。4兩規同步性之爭由于現實中土地總規和城市總規的編制大多不同步,兩個規劃的矛盾大多通過編制周期、分類標準等方面的差異得到了掩蓋與回避,但在兩規同步修編、互為依據的前提下,以下問題集中暴露出來:4.1當前數據很難協調兩個規劃對于現狀的調查方法不盡相同,造成了現狀認知上的差異,進而影響規劃布局的協調。4.2算法的制約:主要受制大城市規劃最終的審批都由國家或省級相關部門組織完成,因此指標預測受到了較為嚴格的制約。由于城市規劃和土地規劃對于人均建設用地指標的認識存在較大分歧,造成了兩個規劃的預測指標難以統一(3)。4.3規劃區域進一步擴大適用范圍一方面,在土地開發復墾激勵機制要求下,在城市周邊需要預留一定的機動指標用于安排建設置換區和補償用地,客觀上要求城市規劃適當擴大覆蓋范圍,增大規劃建成區;另一方面,兩個規劃對城市建設用地的認定標準存在一定的差異,如城市外圍占有相當用地比例的公共綠地和防護綠地就較少被土地規劃計入建成區(4)。4.4強制性國家標準和指導登記城市規劃用地分類采用的是1991年開始施行的《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GBJ137-90)和1994年施行的《村鎮規劃標準》(GB50188-93),二者均為強制性國家標準,具有權威性和法律效力。土地利用規劃目前采用的《土地分類》于2002年開始試行至今(5),是非國家標準,與城市規劃標準存在明顯差異,造成了兩規協調銜接上的巨大困難,實質上也是規劃指標和用地范圍無法統一的重要原因。5關于制定土地總規則的建議和建議5.1“堅持土地價值”的觀點,樹立正確的土地評價標準一方面,我國是一個人多地少的國家,人均耕地1.43畝,僅占世界平均水平的40%,其中優質耕地僅占1/3,國家糧食安全戰略決定了必須將耕地的嚴格保護作為極其重要的基本國策之一;另一方面,越來越多的認識表明,城市發展是國家和區域發展的主動力,城市化是解決三農問題的根本出路,而城市建設用地正是社會、經濟發展不可或缺的載體(6)。某種程度上說,在平均占地水平不變的情況下,城市發展越快,保護的耕地就越多,單位土地的產出效率就越高。沒有城市的集約發展,資源的保護既無保障也無動力(7)。“保”與“占”是相互依存又相互矛盾的兩極,需要理性認識,不應片面強調一方面的重要性。目前的土地總規則是以耕地保護為主要約束條件的單一目標規劃體系,規劃的實用性和可操作性大打折扣,不可能做到最優化的土地利用。應從提高土地利用價值的角度出發,建立多約束多目標的優化利用體系,既要“統籌合理安排建設用地”,也要“統籌合理保護耕地”。現實表明,再不通過正確的方法引導城市的發展,土地的侵占就會失去控制。當前土地總規不能妥善解決“占”、“保”矛盾的直接體現在于:(1)缺乏指標評價上的合理性。當前的規劃管理體制下,即使再高明的發展戰略,其實施終將落實到規劃的用地指標上來。目前的指標配置是一個主觀性較強、技術含量較低的評判體系,以“供給制約和引導需求”為主要指導思想,通過自上而下的編制方法,將規劃指標逐級向下分解,尚不能從宏觀需求和人地關系的角度提高規劃的合理性,加之現狀評估不準確,導致脫離實際的情況屢有發生,規劃的脆弱性暴露無疑。(2)沒有體現區位條件的差異性。不可否認,我國的城市建設中存在大量的圈地現象,但如果把單位固定資產投資占用耕地的面積以及單位面積承載人口數作為評價用地效率的指標,可以發現,我國城市化水平高的地區用地效率也高,城市化水平低的地區往往用地效率也低。根據實踐經驗判斷,在經濟發達地區和首位度高的大城市周邊,由于發展速度快、用地指標控制緊,閑置率相對較低,實際建設提早突破規劃用地規模是一個比較普遍的現象;處于中等發展水平地區的中小城市,用地發展速度與規劃估測大體相當(8);經濟落后地區實際建設量往往小于規劃預期。采用相同的指標配置模式,就存在著發展條件好的地區用地突破、建設失控,而發展條件差的地區用地指標過大、開發水平低的狀況,這樣就不可能真正高效率地配置資源。(3)不能正視規模控制的導向性。我國目前土地管制較為嚴格的地區是城市地區,越大的城市用地控制越是嚴格,小城鎮和村莊的管理相對薄弱。現實情況是,城鎮規模越小,土地的使用效率就越低,村鎮的人均用地普遍超出了特大城市1倍以上,即使是在東部發達地區,村鎮土地的浪費也達到了驚人的程度(9)。此外,小城鎮和村莊的數量巨大,規模大多不經濟,致使城鎮功能弱小,社會服務和市政基礎設施配套性差,發展緩慢,大量圈而未用的土地,很大程度上也是分散在村鎮土地上的開發區造成的。即使不再向這部分地區配置新增用地,現有的存量盤活也足夠用上20年。如果不對村鎮土地的無序蔓延加以限制,所謂保護耕地、集約利用土地將成為舍本逐末的一紙空談。因此,土地總規建設用地指標的確定要突出國家應對不同發展條件下,對全國土地進行分區、分類使用的原則,做好經濟、人口發展對規模的影響預測,并通過人均用地水平、城鎮規模和區位條件等制約因子的引入增強規劃合理性。5.2現行發展原則的背離在城市發展的中觀層面,如果說上一輪土地總規重點強調了用地的分區和指標的分解,新一輪的規劃應當更加重視土地利用與空間發展戰略的結合。規劃一定程度上意味著上級對下級政府“發展權”的調控,單純的指標分配,容易在不同城際政府間的博弈中走向均衡,這與社會經濟高效發展的“非均衡”原則背離,其結果必然是指標均等分散、開發多方出擊、建設四面開花,用地緊缺和資源浪費現象并存。建設用地規模在規劃期內不翻倍的原則或許在宏觀層面大體是合理的,但在某些微觀區域卻未必符合發展的規律,尤其是在發達地區城市的主要發展方向上,可能存在著從無到有、從慢到快的突變,如果仍以常規的原則考量,以等同于以往的管理方式對待,勢必造成建設的無序(10)。在兩規同步修編過程中,土地總規常常在一些根本問題上影響著城市總規布局,土地利用與城市空間發展戰略的結合程度,意味著在未來的空間規劃格局中,城市規劃究竟能夠發揮多大的作用,意味著城市規劃究竟有多少話語權。新一輪土地總規雖然強調了城市空間發展戰略研究的必要性,但其應當并可以在多大程度上影響規劃的實質內容,依然是懸而未決的問題。5.3應然:我國自然形態的轉變和環境發展的需要不少學者認為,我國的土地利用規劃是一個徹底的防守型規劃,多年來始終沒有改變難于適應現實發展的被動局面。我國擁有著當今世界上最多、最嚴格的土地政策,而現今的土地總規本身也強調了近乎完全的剛性,但嚴格的政策為何沒有帶來嚴格的管理和預期的目標?剛性的規劃為何沒有帶來剛性的保護?誠然,對于體現糧食、能源、生態安全等影響要素的原則性問題需要一定的剛性要求作保障,但缺少了必要的彈性,就意味著出現的是絕對化的終極藍圖和近乎完全的自上而下視角,意味著否定了認識和需求變化對發展的推動作用,意味著杜絕了通過利益機制引導空間優化的可能性。這就不難理解基本農田劃死、用地指標難定、土地利用失控、規劃被動調整的背景原因。我國正處在計劃經濟向社會主義市場經濟過渡的轉型時期,面臨的是政府職能的轉變,是發展主體與利益主體的多元化,是城鄉功能與產業結構的成長、調整和轉移,是經濟發展目標與社會、文化、環境發展目標的沖突。當前土地利用總體規劃的編制仍然欠缺應對和適應市場經濟所需要的方法和手段,在城市化快速發展時期和土地管理政策即將變革的背景之下,規劃將有可能面臨前所未有的沖擊。5.4存在的問題及原因分析一方面,土地管理的中央事權與地方事權劃分過分集中和簡單化,尤其是政府對經濟社會事務的管理責權和手段還缺乏足夠的定位,引發了土地規劃本身編制難搞、審批困難;另一方面,當前的土地政策尚不能充分利用經濟杠桿和利益機制引導城鄉發展,加之受制于某些地方行政的管理缺位,使得規劃實施效果不理想。同時也應看到,我國的各級土地利用總體規劃開始編制至今還不足20年時間,雖然積累了不少有益的經驗,但規劃過程中投入不夠、技術含量不足的現象仍然普遍存在,編制方法不夠成熟。正因如此,在全國新一輪空間規劃修編熱