農村基層民主治理：成就、問題與對策

目錄ClicktoaddtitleinhereClicktoaddtitleinhereClicktoaddtitleinhere413一、相關概念界定二、農村基層民主治理的開展歷程三、農村基層民主治理的成就四、現階段農村基層民主治理存在的問題五、現階段農村基層民主治理問題出現的原因六、解決農村基層民主治理問題的對策建議一、相關概念界定基層“社會的基層分子〞，指生活痛苦不堪的農民、工人、士兵和下層公教人員。----毛澤東，中共七大報告

每一個工廠、礦山或者其他企業,每一個鄉和民族鄉,每一個鎮,每一個農業生產合作社,每一個機關、學校和街道,人民解放軍中的每一個連隊和其他基層單位,但凡有正式黨員三人以上的,都應當成立黨的基層組織。----中共八大，黨章一、相關概念界定基層

國家允許非農業的個體勞動者在城鎮或者農村的基層組織統一安排和管理下，從事法律許可范圍內的，不剝削他人的個體勞動。同時，引導他們逐步走上社會主義集體化的道路。----1978年憲法

城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。

----1982年憲法一、相關概念界定基層“基層〞的概念首先出現在黨的組織體系建設之中,它是以中國共產黨成為全國性政黨為前提的。因而,這種“基層〞是相對與全國性政黨的整個體系而言的,是以全國體系或中央為視角劃出來的層級。隨著黨領導人民進行國家政權建設的不斷深入,“基層〞這個概念也就從黨的系統漸漸延伸到國家政權體系之中，最后延伸到城市和農村的最底層。

一、相關概念界定治理

“治理〞(governance)與“統治〞(government)的區別

統治的主體一定是官方的公共機構，而治理的主體既可以是官方機構，也可以是民間機構，還可以是官方機構和民間機構的合作。

政府統治的權力運行方向總是自上而下的，它運用政府的政治權威，通過發號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務實行單一向度的管理。治理那么是一個上下左右互動的管理過程，它主要通過合作、協商、確立認同等方式實施對公共事務的管理。一、相關概念界定基層民主

基層民主就是存在于基層政權與基層社會的民主制度和民主生活,主要包括基層政權的民主選舉與民主管理、城市的居民自治、農村的村民自治和企事業單位的民主管理制度。

----復旦大學

林尚立

基層民主是人民群眾在基層政治、經濟、文化和社會生活領域直接行使民主權利,參與管理公共事務和公益事業的制度和實踐。----華中師范大學徐勇一、相關概念界定基層民主與草根民主草根民主：草根民主是以基層為本，實行地方分權與直接民主制，將權力盡量賦予基層政權，讓基層民眾得以自行管理自己的社區和參與決策的政治模式。根據基層化原那么，政治權力將賦予到最低級的地方組織，基層擁有最高的優先權，基層分權組織擁有完全獨立的自治權。實行草根民主的國家，它的一切政務和社區管理會盡量由地方政府全權決定，只有在地方政府向上呈請協助時，中央政府才可協助地方政府完成工作。

一、相關概念界定基層民主與草根民主

基層民主是中國自身民主實踐所形成的概念。草根民主那么是直接來自西方政治學的概念。

草根民主成長的邏輯起點是民眾的民主需求。而基層民主成長的邏輯起點那么是國家和民眾共同的民主需求。

一、相關概念界定農村治理

農村治理，就是農村公共權威管理農村社區，增進農村社區公共利益的過程。

公共權威既可以是官方的，也可以是民間的，或官方與民間機構的合作。一、相關概念界定農村基層民主治理

農村基層民主治理是指農村人民和其他利益主體在憲法和法律的范圍內通過直接行使民主權利參與農村公共事務和公益事業的決策和管理，從而實現自我管理、自我教育和自我效勞的民主制度和民主實踐。二、農村基層民主治理的開展歷程封建專制時期

皇權不下縣，行政不下鄉。

國權不下縣，縣下皆自治。

事實上,中華帝國正式的皇權統轄權只施行于都市地區和次都市地區。出了城墻之外,中央權威的有效性便大大地減弱乃至消失。-----馬克思韋伯二、農村基層民主治理的開展歷程封建專制時期

一方面是自上而下的皇權，另一方面是自下而上的紳權和族權，二者平行運作，互相作用，形成了‘皇帝無為而天下治’的鄉村治理模式，塑造出一個形象而又獨特的描述傳統中國政治運作邏輯的‘雙軌政治’模型。國家行政在鄉下是“懸空了的權力〞。-----鄉土中國，費孝通二、農村基層民主治理的開展歷程封建專制時期1.秦漢時期令民為什伍，而相收司連坐。----司馬遷?史記?亭長持三尺板以劾盜，索繩以收執盜。----應劭?漢官儀?亭有亭長，以禁盜賊。亭長主求捕盜賊，承望都尉。----司馬彪?續漢書?百官志?大率十里一亭，亭有長；十亭一鄉，皆秦制也。----班固?漢書?百官公卿表?二、農村基層民主治理的開展歷程封建專制時期2.唐宋時期百戶為里，五里為鄉。四家為鄰，五家為保。在邑居者為坊，在田野者為村。村坊鄰里，迭相督察。--------?舊唐書?食貨志?按比戶口，課植農桑，檢察非違，催驅賦役。--------?大唐令?唐代里正的四項職責縣令對鄉村一一審定，務須得實。仍令太守仔細案覆，本道使察訪，如有不當者，本里正、村正先決一百，配入軍團。--------唐玄宗?安養百姓及諸改革制?二、農村基層民主治理的開展歷程封建專制時期2.唐宋時期?唐六典?記有唐代官府六種公文格式，制、敕、冊、令、教、符。尚書省下于州，州下于縣，縣下于鄉，皆曰符。----?唐六典?國家設巡檢、縣尉，所以佐郡邑，制奸盜也。朕每念其勤勞。而俸入未優，何以責其盡力乎。自今巡檢、縣尉月俸，并特給見錢，更不折支。----宋仁宗?巡檢縣尉俸給見錢詔?縣尉但主草市以里，其鄉村盜賊悉委巡檢。----司馬光二、農村基層民主治理的開展歷程封建專制時期3.明清時期農業者不出一里之間，朝出暮入。作息之道，互相知曉。-----明太祖朱元璋

一切臣民，朝出暮入，務必沉著驗丁。百姓外出有路引，凡百里之外，無官府發放之路引者概可擒拿送官，揭發、擒拿者有獎，縱容者問罪。-----明?續編?二、農村基層民主治理的開展歷程封建專制時期3.清朝末年清政府在光緒三十四年(1908年)十二月二十七日公布?城鎮鄉地方自治章程?和?城鎮鄉地方自治選舉章程?。章程規定，各城鎮設“議事會〞和“董事會〞，各鄉設“議事會〞和“鄉董〞，作為地方自治的權威機構。“議事會〞、“董事會〞和“鄉董〞的成員均由本地居民投票選舉產生。章程中明確規定，“地方自治以專辦地方公益事宜、輔佐官治為主〞。二、農村基層民主治理的開展歷程封建專制時期小結秦始皇到清朝末年一直選擇官僚制統治的方式,主要是在于通過官僚制可以將中央政權的意志滲透到所管轄的每個縣，甚至可以通過比縣行政級別更低的亭長、里長、巡檢等到達鄉村，所以傳統國家的行政治理其實已經滲透到鄉土社會。但是由于這些官員主要職責是抓捕盜賊、收稅等工作，農村其他的日常生產和生活還需要通過借助推舉出來的鄉紳和族長等農村精英人士進行管理和指導。鄉土社會在某種程度上來說仍然是自然共同體，不同地方的村落各自存在,自我治理,這為后來的農村基層民主自治奠定了根底。而清朝末年推動的農村治理改革拉開了近代農村基層民主治理的序幕。二、農村基層民主治理的開展歷程中華民國時期

1914年，北京政府內務部公布?地方自治試行條例?及?施行細那么?，袁世凱下令辦理京兆“自治模范區〞，要求京兆“仿西國都市之政，東鄰町村〔根底的地方公共團體〕之規，心摹力追，日就完備〞。1915年，直隸省定縣(今河北省定州市)翟城村自治。“擁有高度的自治權〞，“政府始終沒有干預其具體自治事務〞。翟城村實驗成功后鄉村自治制度在山西省和全國范圍內得到了推廣。

二、農村基層民主治理的開展歷程中華民國時期

1927年南京國民政府成立后，從孫中山三民主義的建國原那么出發，把地方自治作為訓政時期政治建設的中心，在全國范圍內加以推廣，但效果并不理想。為取得鄉村治理改革的經驗，1932年以后，國民政府加強了自治實驗縣的建設。抗日戰爭爆發后，國統區實行新縣制，政府加強對基層的控制，鄉村自治制度的根本精神發生扭曲。民國時期的鄉村治理改革在大局部地區流于形式，并無實效，但在一些推行較好的地方，對于穩定鄉村社會、促進經濟開展、提高村民素質等確實曾起了積極的作用，產生了廣泛的影響。二、農村基層民主治理的開展歷程中華民國時期小結民國時期的鄉村治理是一種典型的官-民二元結構，除了政府和民間組織外，政黨只在宏觀層面對國家治理起作用，在基層的鄉村治理中，作為執政黨的國民黨組織幾乎沒有什么影響力，黨治在地方層級幾乎處于虛擬狀態。----王奇生：“黨政關系：國民黨黨治在地方層級的運作(1927-1937)〞二、農村基層民主治理的開展歷程新中國時期1.建國初期到改革開放之前1950年代國家非常重視開展基層民主,提出“農村辦合作社,要擴大民主,實行民主辦社〞。在農村人民公社的管理中,結合實踐經驗制定了?農村人民公社工作條例?,要求民主辦社、民主興社。但是農村基層民主的實踐探索時間不長,就受到嚴重挫折。

二、農村基層民主治理的開展歷程新中國時期2.改革開放至今1982年底,在總結地方各級黨委和政府經驗的根底上，全國人大通過的?中華人民共和國憲法?將農村村民委員會定位為基層群眾自治組織，并且規定了村委會作為農村基層群眾自治組織的法律地位，拉開了農村基層民主自治的序幕。

二、農村基層民主治理的開展歷程新中國時期2.改革開放至今1987年4月,第六屆全國人大原那么上通過了?中華人民共和國村民委員會組織法(草案)?，該法律對農村村委會的性質、工作職能、產生方法和任期時限等一系列相關問題作了詳細規定,使農村基層民主自治逐漸走上健康開展的軌道。1987年11月,全國人大常委會審議并通過了?中華人民共和國村民委員會組織法(試行)?，標志著我國第一部明確標準農村村民自治制度的法律正式公布。

二、農村基層民主治理的開展歷程新中國時期2.改革開放至今1992年10月中共十四大報告中指出要“加強基層民主建設，切實發揮職工代表大會、居民委員會和村民委員會的作用〞，并將村委會作為中國基層民主的三大組成局部之一。1998年全國人大正式通過了?村民委員會組織法?，這部法律的公布標志著農村基層民主自治形成了制度化的運作模式。二、農村基層民主治理的開展歷程新中國時期2.改革開放至今1998年正式公布的?村委會組織法)?增加了規定基層黨組織在農村基層民主建設中的地位和作用條款,“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。〞補充了規定村民委員會“實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督〞的條文。并增加了村民委員會實行村務公開制度、設置村民代表會議制度等條文,在村委會選舉程序、罷免村民委員會成員程序等程序上進行了補充和完善。這些重要補充和對制度的完善,是在充分吸收全國各地農民群眾自治的經驗上總結出來的。二、農村基層民主治理的開展歷程新中國時期2.改革開放至今2021年10月，十一屆全國人大常委會第十七次會議審議通過了新修訂的?村民委員會組織法?，進一步標準了村民委員會成員的選舉和罷免程序，完善了選民登記的相關規定；進一步標準了民主議事制度，完善了村民代表會議的組成和議事程序，增加了村民小組會議制度；進一步標準了民主管理和民主監督制度，完善了村務監督、離任審計等制度。此外新法還對加強基層黨組織對村民自治的領導、村民委員會職責、村委會開展工作和辦理村公益事業的經費保障等作了完善。二、農村基層民主治理的開展歷程新中國時期小結首先，政權機關直接推動了包括村民自治在內的農村治理改革。第二，政權機關從根本上標準、制約和引導農村治理結構、職能和方向。第三，政權機關根本上控制著農村的治理精英。第四，官員直接駐村參加村級治理。第五，政權機關提供鄉村治理的經費補助。二、農村基層民主治理的開展歷程新中國時期

小結改革開放以來，中國農村的治理逐漸形成一種三元權威結構，即中國共產黨的基層組織、政府和村民組織。中國共產黨的基層組織和政府在農村治理中發揮著較為重要的作用，村民組織隨著農村經濟社會開展在農村公共事務中逐漸起著越來越重要的作用。三、農村基層民主治理的成就1.村民的民主權利意識和法制意識得到明顯提高。30多年的農村基層民主建設喚醒了廣闊村民的民主意識和權利意識，大局部農村地區的村民都能夠在憲法和法律的標準下依法行使自治權利進行民主管理、民主決策和民主監督。農民多層面、多渠道表達和實現個人權利和要求逐步得到滿足。三、農村基層民主治理取得的成就2.厘清了政府與社會關系，改進了農村基層治理的模式。人民公社體制到村民自治體制的轉變從本質上厘清了基層政府和農村社會的關系和邊界，化解政權或權威對農村社會生存開展空間的限制，充分賦權和還權于社會，改善和提升農村社會的治理能力，由原來高本錢、低效率的行政治理模式轉變為低本錢、高效率的農村基層社會自治模式。三、農村基層民主治理的成就3.降低國家管理農村本錢，減少了基層政府與村民的矛盾。4.提高了農村的活力和效率。四、現階段農村基層民主治理存在的問題1.法律制度體系不健全，不能適應農村基層民主開展

在整體設計上，新修訂的?村民委員會組織法?和其他相關的法律條文仍然存在些許缺乏和缺失。在法律具體執行層面，大局部的原那么性內容都沒有具體的可操作性規定配套，村委會的自由裁量權過大。在責任追究方面，違反農村基層民主治理相關規定的違法和侵權事件時有發生，執法部門也未能及時發現并依法處理，權益受到損害的村民無法申訴和處理。四、現階段農村基層民主治理存在的問題2.村民自治組織與基層政府關系紊亂。

對于鄉鎮和農村之間關系,?村民委員會組織法?有明確的規定,即基層政府與村委會之間是指導與被指導的關系。但實踐中有學者發現,由于政府的力量強力介入鄉村社會,從而導致實踐中出現鄉村關系“行政化〞或“準行政化〞。因此，農村改革后的鄉村治理的現實情況并不是簡單的村民自治,而是一種由鄉鎮政府行政介入與村民自治相結合的混合體。四、現階段農村基層民主治理存在的問題3.民主參與程度較低，民主建設缺乏持續動力

由于農村經濟開展相對滯后、農民知識文化水平較低、農民民主意識依然薄弱等條件，在一定程度上限制了農民對基層民主的有序參與，農村基層民主建設缺乏持續動力。我國農村中大局部青壯年農民長期在外務工,無法對本村的公共事務正常行使民主參與權利。許多地方村民選舉參與的意識并不高,投票率較低，這些地區為了提高農村選舉投票率,給予參加選舉的村民補償費用。雖然短時間內這種方法確實提高村民的參與熱情,但也是也造成了村民選舉過程中的隨意性和功利性，這嚴重影響了選舉的實際效果。五、現階段農村基層民主治理問題出現的原因1.非法經濟利益的驅使在社會生活中,人們之所以從事政治活動,其根本動因在于人們實現自己利益的要求。村委會選舉中出現的賄選行為,其動機都是對中選后豐厚的非法利益的追求。隨著村民自治的推行,村委會委員特別是村委會主任具有了越來越多的實權。不可否認,黨支部這一政治核心在一定程度上可能會抵消這種實權的行使,甚至一些地方還有民主理財、村務公開等各種監督形式,但總的看來,村委會主任的實權是很誘人的,在相當多的地方這種權力表現為可以隨意支配、使用以及處置集體資產。五、現階段農村基層民主治理問題出現的原因2.封建剩余是產生宗族意識的思想根源中國歷經封建社會兩千多年,其封建剩余依然影響著中國的民主政治。族權和宗族勢力在歷史上長期成為鄉村社會的主要統治力量。宗法制度在中國存在了幾千年,宗法觀念已深入人們的骨髓之中,封建剩余觀念不可能在短時間內消除。封建剩余在我國的社會生活中或多或少還在發生作用。傳統儒家文化倫理本位、家族本位思想在現代因素最為薄弱,傳統、保守力量最為強大的農村地區根底最深最牢。這些表達在選民思想中那么為朝中有人好辦事,自家人“當官〞總比別家人好。五、現階段農村基層民主治理問題出現的原因3.中國現行的戶籍制度的影響新中國的戶籍制度是城鄉二元體制下的產物,具有典型的時代特征,其確立的依據是1958年公布的?中華人民共和國戶口登記條例?。客觀地說,傳統戶籍制度對于方案經濟背景下的社會穩定和確保農業的根底地位等,確實起到了“鐵籬笆〞似的重要作用。然而,隨著市場經濟的開展,方案經濟的傳統戶籍制度已明顯適應不了時代的需要。農村選民應按戶口所在地選區參加選舉。因此,中國現行戶籍制度就造成了流動人口選舉權這一問題。六、解決農村基層民主治理問題的對策建議在中國農村社會,開展基層民主的意味著要深化基層民主，使基層民主制度能夠有效運轉,承載起歷史所賦予的使命。從國家與社會對農村基層民主的期待來看,中國基層民主開展要將群眾性、有序性、自治性與參與性有機的統一結合起來，這樣才能實現農村基層民主在農村的政治合法性。所以,基層民主的開展就必須從這四個方面著手,并將其整合為推動基層民主開展的動力。農村基層民主建設應該從多個方面進行努力和完善。六、解決農村基層民主治理問題的對策建議

1.注重制度建設和能力建設的并行開展鼓勵各地在農村基層民主制度建設方面進行的大膽的創新和實驗，創造出適合基層民主開展的標準化、可操作化的制度，并進行總結和推廣。將制度創新和機制創新內化成為村委會成員和村民的一種生活習慣和生活方式，提高村民自我管理、自我教育和自我效勞的能力。溫嶺模式、青縣模式、中牟模式、蕉嶺模式、鄧州模式六、解決農村基層民主治理問題的對策建議浙江溫嶺模式：民主懇談會

1999年6月，浙江省開展全省“農業農村現代化教育〞活動，溫嶺市主動放棄“宣傳發動，教育農民〞的傳統教育方式，而采用了“農業農村現代化教育論壇〞形式，變“干部對群眾的說教〞為“干部與群眾的對話〞，對一些熱點、難點問題二者共同商討、共同解決。論壇的具體形式為：鎮里提前五天在每一個村以及鎮里的鬧市區等處張貼公告，告知群眾何時、何地召開何種主題的論壇，請群眾自愿參加。論壇召開時，鎮里的主要黨政領導、職能部門如財稅、工商等負責人坐在臺上，群眾坐在臺下，就他們關心的一些問題提出意見，干部解答。最終形成了“干群對話，解決群眾的實際問題〞的民主懇談會。六、解決農村基層民主治理問題的對策建議河北青縣模式：“村代會〞制度所謂的“青縣模式〞可以被表述為在借鑒各地村代會實踐經驗的根底上，提出的一種完善農村村級治理結構的理念。按照青縣縣委書記趙超英的總結可以概括為四個方面：①調整村治結構；②加強黨的領導；③充分發揚民主；④依法標準管理村務。具體來說，青縣通過做實村民代表會議(以下簡稱“村代會〞)制度，把村代會塑造成行政村的議決機關，而原來的權力機關村委會那么成為具體的執行機構。村莊的重大事項由村代會商議決定后，交由村委會實施。這樣村代表不僅成了聯系村集體和村民的紐帶，而且也是村民參政議政的代理人。同時，青縣鼓勵和支持村支部書記競選村代會主席，并積極開展非黨員的村民代表參加共產黨，在村莊一級穩固了共產黨的權力根底、增強了執政能力，并在消解“兩委〞矛盾等方面顯示出明顯的效果。六、解決農村基層民主治理問題的對策建議河南中牟模式：三會制度河南省中牟縣白沙鎮在全鎮實行以家庭聯戶代表制度為根底，以建立村民組委會、村民監督委員會、聯戶代表大會為主要內容的“三會〞制度，實現了農村基層民主建設“無斷層〞村治模式。村民組委會制度：每個農戶家庭推舉一名18歲以上法人代表〔簡稱家庭代表〕作為家庭代表對內的管理者，社會活動的代言人和參與人。聯戶代表大會制度：行政村全體聯戶代表組成村聯戶代表大會，每月定期召開一次會議，主要聽取村黨支部和村委會月度工作報告，審議表決村內重大事項，接受代表質詢。村民監督委員會制度：按照聯戶代表10：1的比例，民主推選村務監督員，組成村民監督委員會〔以下簡稱監委會〕。監委會一般由3—9人組成，任期3年。監委會作為聯戶代表大會的常設機構，對村兩委工作進行日常監督，全面監督村組財務收支情況。六、解決農村基層民主治理問題的對策建議廣東蕉嶺模式：“村務監事會〞制度和召集組制度2007年，廣東省梅州市蕉嶺縣率先在該縣芳心村試點村務監事會制度，通過復活鄉村紳士的力量，來監督村委的舉動。芳心村的監事會有5名監事，所有監事都通過村民代表會議民主推薦產生，與該村的5個自然村相對應。這5名監事都是村里的“三老〞〔老干部、老模范和老黨員〕，都是在村里有一定威信的人，讓他們來擔任監事會成員，一方面他們有威信，村民信任他們，而他們對監督村干