社區自治背景下貴陽市社區體制改革研究--以貴陽市遵義社區為例

摘要社區自治管理是我國新時期探索實現基層公共管理和培育社區自治能力的一種新型治理模式。在社區自治的背景下，如何實施我國城市基層管理體制改革，這是一個很復雜的問題。本文將從社區與社區治理概念本身入手，通過對我國基層體制改革的論述，結合貴陽市遵義社區為案例研究，力求能對當今我國城市基層社區體制改革提出一些建設性的意見。關鍵詞：社區自治；基層；體制改革；遵義社區

一．引言近年來，隨著我國經濟體制改革和政治體制改革的進行，社會生活的各個領域發生了翻天覆地的變化，舊有的一些社會組織、管理體制已經不能適應現代社會的發展了。社區問題正是在這種情況下得到越來越多的重視。從80年代中期開始，社區的概念重新在我國城市的社會生活中被得到運用。城市社區體制改革指明要按著自治的道路發展，將城市社區的管理權回歸城市社區居民，在城市的基層建立群眾性的自治組織，使居民自己管理自己。實際上，我國城市的社區建設是在初始條件的限制下漸進地展開的，基本的事實是，政府對社區的宏觀管理不到位，以及社區居委會過多的行政事務與社區自治的矛盾并未得到根本的緩解，長期以來居委會人員“街聘民選”或“民選街聘”的模式在新的實踐中，不僅在理論層面上無法自圓其說，實際運行中的弊端也已逐漸顯露。這些都是帶有普遍性的問題。要從根本上解決這些問題，還必須從體制入手，通過進一步深化社區體制改革，建立起一個符合社區實際和民主自治需要的現實的制度安排，讓社區找到位置，準確站位，這是當前進一步推進社區建設的一個突破口。

二．相關概念及基本理論（一）相關概念介紹1、社區的概念“社區”一詞其實是一個舶來品，它最早起源于德國社會學家滕尼斯在1887年發表的《社區與社會》一書中，滕尼斯認為，社區應該是指那些有著共同價值取向同質人口組成的，關系密切、守望相助、疾病相撫、富有人情味的社會團體。相對于社區而言，“社會”則是由很多不同價值取向的異質人口組成的，由社會分工和契約聯系起來的、缺乏感情和關系疏遠的組織和團體。人們在社區里與同伙一起，從出生之時起，就休戚與共，同甘共苦。人們在社區中得到最初的訓練，為順利走向社會奠定了一個堅實的基礎。人們從社區向社會發展的過程，也就是從同質社會向異質性社會發展的變遷過程。在滕尼斯提出社區理論后，社區和社區發展就成為了社會學理論研究和實踐的基本概念，也是社會學經常討論的課題之一。在社區的定義方面，20世紀30年代美國芝加哥學派代表羅伯特·派克和他的學生邁坎齊認為“社區是社會團體中個人以及社會制度的地理分布，每個社區都是一個社會，但是每個社會并非都是一個社區”，戴維斯（E·Davis）認為“社區”是最小的人群的地域單位，它包括了人類生活的各個方面“，在這里，戴維斯強調了地理社會因素在社區中占有相當重要的地位；而麥克維（Robert.M.Maclver）則認為，“任何共同生活的國家和地區都可以稱之為社區；美國學者派克給社區下了一個這樣的定義：所謂社區，即是由一定數量的，按地域組成的擁有相互依賴的關系且不同程度地扎根于所生息的一片土地上的人口總稱。以上這些西方學者都是基于不同的視角和不同的研究方向得出的各種結論，所以不能評判其對錯，只是界定標準很難統一而已。2、社區治理的概念治理就其本質而言具有地方性，因為在地方，治理活動是最貼近公民生活的。地方治理可以直接向公民提供公共服務。對公民而言，參與治理最恰當的領域應是與他們生活息息相關的領域，只有當個人有機會直接參與到同自己生活相關的決策中，他才算是真正掌控了自己日常生活的全過程。“可以合理地認為，社會生活中直接影響到政府的方面，就是人們在其他的生活領域中獲得的關于權威的經歷，尤其是那些塑造人們的人格的領域和那些人們通常奉獻了他們大部分生命的領域。對于城市中的公民而言，這類領域主要指社區。較具體的社區概念(community)是由美國芝加哥大學的社會學家帕克提出的。他于1936年指出，社區是“占據在一塊被或多或少明確地限定了的地域上的人群匯集”，“一個社區不僅僅是人的匯集，也是組織制度的匯集一，其中所指的組織制度包括生態體制、經濟組織和文化政治體制。帕克把社區分成三類：（1）生態體系，即人口和組織的地理分布；（2）經濟組織，即社區中的企業組織及其所構成的經濟結構；（3）文化和政治體制，即約束社區成員、組織的規范體系。我國社會學者鄭杭生教授認為“社區是進行一定的社會活動，具有某種互動關系和共同文化維系力的人類群體及其活動區域。”可見社區不僅代表了一個固定性的社會生活群落，還意味著一種與之相聯系的社區成員的心理認同感和情感歸宿地。鑒于社區的重要性，將治理理念引入社區管理過程，形成社區治理，這已成為各國政府解決繁瑣的公共事務問題的有效手段之一。社區治理是一種基于市場原則、公共利益和社區認同，協調合作，有效供給社區公共物品，滿足社區秩序的過程和機制。它體現為在社區范圍內不同的主體依托自身資源而進行的相互作用模式。社區治理的特點可概括為以下四點：(1)社區權力主體的多元化。參與社區治理的主體不僅僅局限于政府，還包括許多社會性、社區性組織及社區居民。主體的多元化，使權力中心變得多元化。其中哪幾方處于主導就決定了該社區的治理類型。(2)社區治理手段的多樣化。主體和權力的多元化，使得不同的主體在參與手段上也變得多樣。政府依靠行政命令和財政調節，社會組織通過經濟驅動，社區居民通過表達意愿，參與或影響具體政策的制定與執行來協作推動社區治理活動。(3)社區治理強調參與性。社區治理的主體以不同身份參與到社區治理活動中，并分別擔任不同的角色，承擔了安排者、生產者、監督者等不同的職能。(4)社區治理的網絡化。社區治理過程中，需要主體間的協調、溝通與合作，需要信息的共享和分工合作，因此建立合作的網絡化，實現社區治理的組織性和自主性是極為重要的。（二）基本理論介紹1、2、這里主要介紹你的論文研究過程中所用到的一些基本理論。如解釋了相關概念與基本理論為后續論文的撰寫做好鋪墊。

三．社區自治背景下貴陽市基層體制改革概述（一）社區自治背景下基層體制改革的必要性隨著市場經濟體制改革的不斷深入,我國的社會轉型正從經濟領域向社會領域拓展與延伸。計劃經濟變成了市場經濟，單位人變成了社會人，作為社會管理體制改革的重要組成部分之一的城市基層管理體制改革———城市社區建設,在經歷了“20世紀80年代后期的萌發,90年代的培育,21世紀之初的推廣”之后,進入了一個新的發展時期,這就是社區自治。城市社區自治是社會經濟發展的必然產物，是在社會發展進程中，為實現城市社區品質的提升而采取的居民自我治理的方式。作為現代國家多層次治理的重要方式，城市社區自治是現代國家制度的重要組成部分，并成為我國基層民主政治建設的一個重要的實際舉措。社區自治的健康發展,對化解我國在經濟體制改革進程中所產生和積累的社會矛盾,降低政治體制改革的綜合社會成本,促進政治文明建設,構建和諧社會,具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。經過多年的探索與實踐，我國城市社區自治取得了較大的成效，但同時也面臨著一系列的困境和問題。（二）基層體制改革的內容如果對正在眾多城市進行的這一改革作深入分析，不難發現，它主要表現為三個基本趨勢：弱化社區管理的行政色彩；擴大以社區自治為基本前提和主要內涵的基層民主；加強社區黨的建設。這三個互相依存、互相支持的方面作為一個統一的整體，深刻反映了當前社區管理體制改革的基本內容和發展方向。1.弱化社區管理的行政色彩市場經濟要求的是“小政府，大社會”，與之相匹配的應該是行政化色彩相對較弱的社區管理模式。社區從很長時間以來在我國就一直是政府的延伸。居委會雖然在名義上是自治組織，但在本質上一直是作為政府的基層辦事機構而存在和發揮作用的。在隨著經濟體制改革和社會發展的不斷深化，這種城市基層管理框架越來越不適應城市社區發展的需要。在這樣的情況下，弱化社區管理的行政色彩，自然就成了我們今天改革社區管理體制，推進城市現代化管理和社區建設的一個正確而明智的選擇。2.擴大以社區自治為基本前提和主要內涵的基層民主弱化社區管理的行政色彩，從另一個角度來說也就是增加社區管理的民主色彩。這主要表現在擴大以社區自治為基礎的城市社區基層民主，實現從“為民作主”向“由民作主”轉變，使社區真正成為區域社會成員的利益共同體和區域社會自治管理載體上。鑒于我國城市社區的現有民主發展程度，要達此目的，必須經歷三個階段實現兩次飛躍：“從政府管理為主——到半行政半自治——再逐步走向自治”。從某種程度上講，這意味著以往居民對社區工作無所作為的狀況將隨著時間的推移不斷有所改變，更多的社區成員對社區工作將擁有發言權，并自覺不自覺地參與到社區的各項事務中來。3.加強社區黨的建設弱化社區管理的行政色彩，實現社區自治，沒有黨的領導是根本不可想象的。擴大以社區自治為基本前提和主要內容的城市基層民主，這決不意味著要放棄對社區的管理，擺脫黨的領導。從一定意義上講，這只是表明社區管理方式、黨對社區的領導方式以及黨的建設，要進行一次適應時代發展和社會發展需要的大的改進。加強社區黨的建設同前兩者一樣，也是社區管理體制改革的一個重要發展趨勢。加強黨對社區自治的領導意味著必須改進黨的領導方式，加強黨的建設。社區本身的特殊性決定了黨對社區、社區自治的領導，必須逐步放棄過去慣用的單純通過政府的行政性管理來實現的舊有方式，轉變為更多地采用非行政性（如法律的、經濟的、民主的等）手段，通過黨組織對群眾自治組織的領導（以政治領導為主）來實現。這既是社區建設對黨的建設和領導方式改進提出的新課題，也是黨在新形勢下更好地當好“三個代表”的具體體現。四．案例研究：貴陽市遵義社區（在這一章，最好能收集一些關于遵義社區的相關數據或資料來支撐本案例的研究）（一）遵義社區介紹貴陽市南明區遵義社區服務中心，地處貴陽市西南面，管轄面積1.83平方公里，屬中心城區。遵義轄區有常住居民25422戶，共52324人，流動人口21228人，人多地窄，居民密集，是貴陽市人流量最大的區域之一。遵義社區下轄11個居委會，均屬雜居型社區，轄區有貴州省展覽館、成都鐵路局貴陽火車站、貴陽市圖書館、貴陽市第四人民醫院、貴州省體育彩票管理中心、貴州省足球管理中心、貴陽市第十四中學、解放橋小學等69家公共戶單位。（二）遵義社區體制改革成效遵義社區加強基層群眾自治制度建設取得初步成效，主要成果體現在以下幾個方面：建立起以“社區制”為制度載體，探索多元合作城市基層治理機制。黨的十七大提出“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制”的要求，這標志著我國城市基層管理工作進入了新的階段。遵義基層體制改革試點工作撤銷街道辦事處，設立社區服務中心的舉措，能夠做到政府職能的下沉和為居民提供全方位的服務，真正觸及到了社會體制改革從“管理”到“治理”的本質，思路更加符合當前中央的導向，對探索我國建立高效規范的城市基層管理體制意義深遠，這也是城市基層管理體制改革的本質和核2.強化黨在城市基層社區的領導核心作用。貴陽市城市基層體制改革試點區域在社區層面成立“大黨委”，對社區工作負全面責任，黨委書記實行“公推直選”等措施，符合中央關于“建立區域化黨建新格局”、“創新黨組織設置”的具體要求，在改革工作中發揮駐區單位黨組織、住社區黨員的模范作用，為改革試點及其他中心工作帶好頭。3.科學劃定社區規模和范圍。社區是指聚集在一定區域范圍內,有共同利益組成的社會生活共同體。在社區的劃分上，貴陽市把社區定位在街道與居委會之間這個范圍非常合適。在社區規模上，試點區根據服務半徑，結合人緣、地緣等因素，立足于“10分鐘的服務半徑”，結合資源配置和居民的認同感、歸屬感等社區構成的基本要素，對社區規模進行合理劃分，可以很好地實現社區“共同管理、共同服務”的要求。一方面，對社區進行合理的資源配備和資源整合，比較居委會，社區能夠更好地實現“三有一化”和“三強一創”；比較街道辦事處，試點社區更加貼近群眾，更加便民利民。另一方面，按照居民的認同感、歸屬感來劃分社區，有利于社區公共空間的建設，營造守望相助的和諧人際關系，改變現代城市社區居民間的陌生感、疏離感和孤獨感，為共駐共建提供良好的群眾基礎。（三）遵義社區體制改革存在的問題遵義社區的體制改革雖然取得了不少的成效，但是也出現了不少的問題：

1.社區居委會行政化問題嚴重。社區居委會作為社區居民的自治組織，并不是一級行政組織。實際上社區居委會的直接管理者是街道，管理模式基本沿用機關自上而下的行政方式。社區的人財物支配權在街道，使社區工作自主性受到限制。

在資金管理方面，大部分街道并未落實“居財街管、管用分開”的管理制度，社區居委會花多少錢、花什么錢基本由街道決定，社區經費普遍存在和街道經費捆綁使用的情況，有的地方甚至出現改變用途和挪用現象。

在人員管理方面，社區工作者的使用、去留全部由街道負責，導致社區工作者眼睛只盯著上面，在與居民的聯系、溝通、服務方面下的功夫不夠。由于體制機制等方面的問題，造成社區居委會行政化趨勢日益嚴重，社區居委會工作內容嚴重“膨脹”，負擔不斷加重。社區組織的自治功能弱化，特別是為居民服務的功能得不到充分發揮。2.管理部門職能交叉。城市基層管理主要體現為社區的管理服務，這無疑也成為街道的主要職責，但是基層民政部門又是指導和管理社區建設的政府職能部門，社區工作服務站的建立，將原來街道承擔的政府公共服務的內容劃撥出去，這種矛盾更加突出。街道辦事處與社區居委會在社會管理領域職能、功能雷同，機構重疊，街道辦事處成為了“二傳手”，這樣不僅增加了社會管理成本，降低了政府機關的辦事效率，也造成了社區居委會行政化嚴重的問題。

3.資源難以整合。各級民政部門按照職能在社區建設工作中承擔著組織、協調、統籌的作用，但實際上民政部門在社區建設的管理和服務中沒有相應的財權和人權，因而缺乏有效的協調、管理和組織手段，難以參與到社區的管理中發揮對社區發展的總體統籌和協調作用。各部門在工作重點下沉社區的過程中，都從自身工作的角度出發，各自為政，各行其是，難以形成統一的合力，難以實現資源共享，不利于社區的規范化建設。如社區居民基本信息庫建設，公安、計生等部門使用的是不同軟件，社區居委會為此做了許多重復性的工作，造成很大的浪費，也加大了基層的負擔。

4.社區建設經費投入不足。經費保障是社區居委會正常運轉的基礎。近幾年來，各級財政對社區建設的投入逐年增加，但仍滯后于社區建設的快速發展，主要表現在社區居委會基礎設施和辦公經費以及人員待遇上。截至2010年底，我區社區居委會辦公和活動用房面積達到300平米的也僅有48%，租賃和無房的還有250個，占總數的12%。按照2008年自治區黨委、政府的要求，2000戶以下的社區居委會辦公經費每年2萬元，2000戶以上的社區每年3萬元的標準，全區僅有929個社區達標，占總數的44%。而有的地區社區居委會每年僅有5000元的經費，甚至連取暖費、水電費都無力支付，特別是隨著社區辦公和活動用房面積的不斷增加，各項開支的加大，社區維護運轉經費將更加困難。社區工作人員待遇普遍偏低，有的甚至低于當地最低工資水平。這些在一定程度上影響了社區工作的開展和社區工作隊伍的穩定性。

城鎮化管理缺失。近年來，根據全國農村稅費改革試點會議精神和配套推進鄉鎮機構改革的要求，各地開展了鄉鎮合并，進一步優化了布局，對鄉鎮的職能進行了重新定位，將工作重點轉向社會管理和公共服務，尤其是強化服務職能。但也出現了新的問題，面積增大，人口增多，服務半徑延長，管轄的行政村也在增加，鄉鎮政府的管理和服務任務加重，特別是中心鎮規模擴大，城鎮管理職能強化，鄉鎮政府難以應對，有的地方被迫在旗縣政府所在地的鎮建立街道辦事處，管理城鎮工作，這不僅沒有精簡政府機構，反而增加了政府機構的層級，影響了工作的效果。五．對策與建議有效加強城市基層社會管理,推動城市社區建設,養成社會自治能力,是這些年來從中央到地方各級政府和理論界密切關注且全方位多角度投入,試圖探索解決的問題。但我們也要清醒地看到，和諧社區建設才剛剛起步，還存在一些亟待解決的問題。

當前，貴陽市遵義社區的基層體制改革給我們以很好的啟示。筆者認為，我國社區管理體制改革主要應從以下幾個方面著手:（一）敢于創新理念將先進的社區管理和建設理念應用到社區改革過程中，突破傳統理念，在組織設置上進行大膽的創新。（二）重新確立街道政府職能定位街道的職能定位應該是社會管理和公共服務，街道機構設置的指導原則應該是“自下而上”的社區需求導向。為了更方便聯系社區群眾，建議將現有的街道職能進行調整：審批職能歸位到區政府和區職能部門，街道相關職能部門人員分流下派到各社區面向服務對象現場辦公服務，構建“大社區”，充實社區服務工作人員，有利于完善社區管理功能，整合社區資源，促進社區建設。并可精簡機構和人員，理順條塊關系，節約行政成本，提高運轉效率。（三）重新確立社區職能定位關于社區的定位，目前全國有三種做法：一是定位在居委會，以原有居委會所轄區域作為社區；二是定位在街道辦事處，以街道辦事處所轄區域作為社區；三是定位在街道辦事處與規模調整前的居委會之間。第三種做法吸取了前兩者的優點，避免了前兩者的缺點。社區建設的主體是社區成員，社區成員參與和自我管理、自我教育、自我服務，是社區建設的生命力所在。只有定位在這個層面上，才能便于社區成員的民主權利發揮，把社區成員建設社區的積極性最大限度地激發出來。（四）建立和完善相關的法律制度法律制度不健全、不完善是導致目前社區建設和改革中諸多問題出現的關鍵。必須加快制定相關的法律法規，對社區的性質、作用和職能，社區管理機構的產生和設置及各自的職責權限劃分，社區管理的方式及運作機制，社區與居民、政府和其他社會組織的關系等，作出明確的規定，以規范社區的建設與管理，規范相關各方的行為，為社區的健康發展提供制度上、法律上的保證。（五）啟動社區工作者專業化工程，建立一套社區建設的評估體系社區體制的優越性，不是自然而然體現出來的，需要通過社區工作者富有成效的工作來體現。社區建設是社會工作，是有規律可循的，工作要有成效，光有熱情不夠，還需要掌握必要的專業知識，需要啟動社區工作者專業化工程，即開展培訓工作，包括社會學、社會心理學、社會調查方法、社區工作實務等。另外，還要建立一套社區評估體系，在評估體系中，居民和社區單位的參與應作為一個重要指標。

六．結語我國目前正處在社會轉型期間，社區管理體制改革已經成為現代城市發展的必然要求，有助于建立一個有著廣泛公民意識的公民社會，對我國的民主政治實現，也有著重要的意義。盡管我國現在的城市基層社區管理體制改革探索呈現出了百花齊放的局面，但同時也不能脫離了政府的引導，特別針對我國的國情，就更不能拋開政府去談社區組織自治，只有通過政府的自覺引導和居民的自覺參與，我國社區才能成為“自我管理、自我教育、自我服務”的基層群眾性組織，我國社會也才能形成“小政府、大社會”的社會主義理想公民社會。

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