建立制度體系，實(shí)現(xiàn)利益相對(duì)均衡配置2013.11.2909:24來源：中國環(huán)境報(bào)作者：王道勇●從利益分配視角來看，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《決定》強(qiáng)調(diào)建設(shè)生態(tài)文明制度體系，實(shí)際上就是通過制度的系統(tǒng)化和完整化，進(jìn)行一次利益的再次配置?！袷藢萌腥珪?huì)的《決定》在生態(tài)文明制度體系建設(shè)方面的最大亮點(diǎn)和制度創(chuàng)新的焦點(diǎn)在于通過制度建設(shè)，改變一些地區(qū)和群體成果分配過多而生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配過少的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)成果與風(fēng)險(xiǎn)的相對(duì)均衡存在?！裎磥淼纳鷳B(tài)文明制度體系的“系統(tǒng)完整”既要表現(xiàn)在形式上，制度不留真空、清晰到位，更要表明在制度的實(shí)際執(zhí)行過程中，要準(zhǔn)確有力。要不為所動(dòng)，攻堅(jiān)克難、開拓進(jìn)取、摸索創(chuàng)新，把《決定》有關(guān)新精神新制度不折不扣地執(zhí)行下去?！裰贫冉ㄔO(shè)的核心在于形成一套完善的效果評(píng)估制度，要通過引入中立的第三方等方法來保證評(píng)估主體的公正性；要通過引入專家系統(tǒng)來保證評(píng)估過程的科學(xué)性；要通過與組織人事、司法等部門的聯(lián)動(dòng)來保證評(píng)估結(jié)果的威懾性。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革的若干重要問題的決定》（以下簡稱《決定》），強(qiáng)調(diào)要建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，并且指出了一些制度建設(shè)的重點(diǎn)，如劃定生態(tài)紅線、探索編制自然資源負(fù)債表和建立環(huán)境終身追責(zé)制等。制度建設(shè)必然會(huì)帶來利益格局的調(diào)整和利益的再配置，因此，可以從利益分配角度來認(rèn)識(shí)“建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”這一新精神的基本內(nèi)涵。馬克思曾經(jīng)說過：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！爆F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)利益日益多元化、利益群體不斷涌現(xiàn)的時(shí)代，因此任何一項(xiàng)制度的制定和執(zhí)行都是一次利益的再次配置過程。利益分配實(shí)際上是對(duì)兩種不同性質(zhì)事物的配置：一種是發(fā)展帶來的好處和成果的分配，如GDP的分配；另一種是發(fā)展帶來的壞處和成本的分配，如責(zé)任分配、環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的分配等。在成果分配過程中，人們擔(dān)憂的是自身所得的量過少；而在成本分配過程中，人們擔(dān)憂的是自身所得的量過多。整個(gè)社會(huì)只有實(shí)現(xiàn)成果、成本分配的相對(duì)均衡，才能達(dá)成利益分配的正義狀態(tài)。從利益分配視角來看，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《決定》強(qiáng)調(diào)建設(shè)生態(tài)文明制度體系，實(shí)際上就是通過制度的系統(tǒng)化和完整化，進(jìn)行一次利益的再次配置。具體而言就是，力圖改變一些地區(qū)和群體獲得改革成果較少但承擔(dān)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)過多的局面，同時(shí)還要改變另一些地區(qū)和群體獲得改革成果較多而承擔(dān)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較少的局面，在生態(tài)環(huán)境方面實(shí)現(xiàn)利益的相對(duì)均衡配置格局。在改變一些地區(qū)和群體成果分配過多而生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配過少局面方面，一些制度創(chuàng)新令人眼前一亮。一是從科學(xué)發(fā)展角度出發(fā)，提出加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在資源保護(hù)方面的考核，建立自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。實(shí)際上，2012年黨的十八大報(bào)告已經(jīng)提出，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行政績考評(píng)時(shí)要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等因素納入進(jìn)行獎(jiǎng)懲。三中全會(huì)進(jìn)一步把這一規(guī)定細(xì)化，為以前幾乎不用為在任期間生態(tài)負(fù)債過多擔(dān)負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部加了一個(gè)緊箍咒，使其承擔(dān)更多的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。二是提出探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。自然資源負(fù)債表是對(duì)一個(gè)地區(qū)的自然資源受損程度、開發(fā)程度、破壞程度以及破壞生態(tài)環(huán)境進(jìn)行的綜合評(píng)價(jià)。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的評(píng)價(jià)結(jié)果是決定一個(gè)地區(qū)、一個(gè)行業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向的直接風(fēng)向標(biāo)。作為評(píng)價(jià)一段時(shí)期內(nèi)施政者的資源消耗行為的綜合指標(biāo)，負(fù)債表提供了一個(gè)公平的量化指標(biāo)，供賞優(yōu)罰劣之用。三是劃定生態(tài)紅線。今年5月，習(xí)近平總書記主持中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)就已經(jīng)直接提出要“劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線”，并強(qiáng)調(diào)“在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應(yīng)該受到懲罰”。三中全會(huì)《決定》對(duì)此的進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，將使敢于踩踏生態(tài)紅線的行動(dòng)者承擔(dān)更大的風(fēng)險(xiǎn)，付出更加高昂的代價(jià)，從而不得不三思而后行。四是實(shí)行資源有償使用制度。要求加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革，逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間。今后在操作的過程中，可能會(huì)讓享受成果者承擔(dān)更多的義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)，如將資源稅計(jì)征方法全部由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，考慮逐步把煤炭等納入資源稅征用范圍。在改變成果分配過少而風(fēng)險(xiǎn)分配過多方面，《決定》中的一些制度創(chuàng)新也值得一提。一是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，通過對(duì)所有自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，進(jìn)一步明確權(quán)利的主體、權(quán)屬的分配。確權(quán)只是形式，實(shí)質(zhì)上是進(jìn)一步確立了不同權(quán)利背后所附屬的各種利益和風(fēng)險(xiǎn)分配的合法性，從而進(jìn)一步將權(quán)利與利益主體直接掛鉤，減少了中間的模糊地帶和權(quán)力的操作空間。二是推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。目前，全國的生態(tài)補(bǔ)償制度正在逐漸健全，通過堅(jiān)持誰受益、誰補(bǔ)償原則，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不斷完善。但是這種生態(tài)補(bǔ)償主要是縱向的中央—地方轉(zhuǎn)移式的補(bǔ)償，而且多是專項(xiàng)支出，數(shù)額和期限有限制、總量也偏少；另外，生態(tài)環(huán)境具有顯著的跨區(qū)域性，各受益地區(qū)往往隸屬于不同的行政區(qū)劃，分屬于不同級(jí)次的財(cái)政，縱向補(bǔ)償無法體現(xiàn)和增加受益地區(qū)的責(zé)任感和使命感。而地區(qū)間橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的建立，有利于提高轉(zhuǎn)移支付的透明度，對(duì)被援助者具有更加明顯的激勵(lì)作用，也可以緩解區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡帶來的財(cái)政能力差距問題。三是對(duì)限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。這一制度創(chuàng)新將讓承擔(dān)更多生態(tài)保護(hù)職責(zé)的地區(qū)和領(lǐng)導(dǎo)干部從“唯GDP至上”的怪圈中徹底解脫出來，根據(jù)本地實(shí)際，走出一條科學(xué)發(fā)展、綠色崛起之路。如果要在以上兩個(gè)方面選擇一個(gè)側(cè)重點(diǎn)，那么無疑，十八屆三中全會(huì)的《決定》在生態(tài)文明制度體系建設(shè)方面的最大亮點(diǎn)和制度創(chuàng)新的焦點(diǎn)在于前者，即通過制度建設(shè)，改變一些地區(qū)和群體成果分配過多而生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分配過少的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)成果與風(fēng)險(xiǎn)的相對(duì)均衡存在。當(dāng)前中國的改革已經(jīng)走過了普惠期，進(jìn)入了利益調(diào)整期。對(duì)于進(jìn)入深水區(qū)后的改革而言，利益格局的再調(diào)整是題中應(yīng)有之義。但正如李克強(qiáng)總理所說的，“觸動(dòng)利益比觸及靈魂還難”。三中全會(huì)通過的《決定》特別強(qiáng)調(diào)指出，要“敢于啃硬骨頭，敢于涉險(xiǎn)灘，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬”；“要正確處理中央和地方、全局和局部、當(dāng)前和長遠(yuǎn)的關(guān)系，正確對(duì)待利益格局調(diào)整”。從以上所述中可以看出，形成系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系也必然會(huì)觸動(dòng)一部分人群、一部分地區(qū)的利益。為此，未來需要從理念和行動(dòng)兩個(gè)方面大力推動(dòng)，把三中全會(huì)有關(guān)“建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”的精神真正落到實(shí)處。一是堅(jiān)定制度體系建設(shè)的信念。在建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系的過程中，必然會(huì)動(dòng)一部分人手中的“蛋糕”，甚至可能會(huì)出現(xiàn)謗聲四起的情形。因此可以說，未來的生態(tài)文明制度體系的“系統(tǒng)完整”既要表現(xiàn)為在形式上，制度不留真空、清晰到位，更要表明在制度的實(shí)際執(zhí)行過程中，要準(zhǔn)確有力。我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)信，只要這種制度體系的建設(shè)符合科學(xué)發(fā)展的精神，符合最廣大人民群眾的根本利益，就要不為所動(dòng)，攻堅(jiān)克難、開拓進(jìn)取、摸索創(chuàng)新，把《決定》有關(guān)新精神新制度不折不扣地執(zhí)行下去。二是將制度體系尤其是評(píng)估制度進(jìn)一步操作化。有些新制度、新提法如劃定生態(tài)紅線、探索自然資源負(fù)債表、區(qū)域間橫向補(bǔ)償制度等，急需由相關(guān)部門出臺(tái)更加明細(xì)的規(guī)章制度。其中最重要的是，生態(tài)文明制度建設(shè)的成效最終要由天藍(lán)、地綠、水凈以及人與自然和諧共處等來衡量。因此，制度建設(shè)的核心在于形成一套完善的效果評(píng)估制度，要通過引入中立的第三方等方法來