2012年養老保險運行情況分析

去年以來，老年人保險基金的話題一直在增加，來自各行各業的科學家和官員也在談論。5月16日,在湖南長沙召開的2012全國職工養老保險運行情況分析會上,職能部門用大量數據“還原”了養老保險運行的真實狀況。養老保險的“空賬”5月16日上午,來自全國32個省級機構的80余名養老保險事業從業者匯聚于長沙,共同把脈2012年全國的養老保險運行狀況。與養老保險政策研討會不同,養老保險運行分析會的每一個細節都彰顯著獨特的“個性”:每一個發言者都單刀直入,沒有客套話;每一個發言者都準備了演示文稿,上面都是密密麻麻的數字,以及各式各樣的圖表;會場沒有背景板,取而代之的是一塊碩大的顯示屏,與會者可以清晰地看到顯示出來的數字和圖表。沒有務虛討論,一切都要用數據說話。在湖南省人社廳黨組書記、廳長胡伯俊簡短的致辭過后,人社部社保中心皮德海書記首先發布運行報告。報告從參保人員情況、繳費人員情況、離退休人員情況、養老保險基金情況、個人賬戶管理情況、離退休人員待遇情況、養老保險關系轉續情況等7個維度,對全國企業職工養老保險運行情況進行了分析。而最為引人關注的無疑是養老保險基金情況。2012年6月,由兩個研究團隊合作撰寫的《化解國家資產負債中長期風險》研究報告出爐。該研究報告預測,到2013年,中國養老金的缺口將達到18.3萬億元。目前全國的養老保險基金到底是個什么樣子?皮德海用三組數據支撐了“養老保險基金收支情況總體良好”這一論斷:首先,總收入減總支出,全國當期結余從2007年的1857億元增加到2012年的4354億元,各省份均不存在缺口。其次,征繳收入減總支出,全國當期結余從2007年的586億元增加到2012年的1077億元,增加了491億元。其三,截止到2012年底,全國累計結余基金22968億元,比上年增加4360億元,全國平均可支付月數從2007年的15.7個月提高到19.7個月,基金支撐能力逐年提高。那么,所謂“養老金18.3萬億缺口”到底是何所指?據最新披露,該研究機構以養老保險個人賬戶的“空賬”1.7萬億元(2010年數字)為推算基礎,其邏輯是要補上這筆“空賬”,就需要有一筆很大的資產來經營獲利;假設可以獲得的利息是10%,那這筆很大的資產就要17萬億元。加上經營成本,2013年18.3萬億元的養老金缺口就是這樣計算出來的。可以說,關于個人賬戶的18.3萬億缺口被更多的公眾誤讀為養老保險的當期“統籌基金缺口”。在“養老保險基金收支情況總體良好”的大前提下,一些現象也引人關注,尤其是部分省份“收不抵支”的問題。2012年12月17日,由中國社科院世界社保研究中心發布的《中國養老金發展報告2012》顯示,在全國32個統籌單位(31個省份加上新疆兵團)中,剔除財政補貼,2012年收不抵支的省份比上年有所反彈。收不抵支金額合計1115億元,比上年增加414億元。“導致這種情況發生的直接原因是征繳收入增幅比上年回落8.3個百分點,而支出增幅達22.6%,比征繳收入增幅高出4.3個百分點。”皮德海分析說,基金征繳收入增幅由2011年的26.6%降至2012年的18.3%,基金征繳收入增速放緩的原因主要是解決歷史問題的集體企業養老保險參保基本結束,補繳額越來越少。而支出增加的原因主要有兩個,一是離退休人員增長加快,2012年凈增離退休人員597萬人,增長率為9.5%;二是企業退休人員養老金水平繼續大幅提高,2012年全國的企業退休人員基本養老金水平達到了每月1686元,比上年增長11.6%。如何扭轉部分省份養老保險“收不抵支”的局面?皮德海從“開源”和“節流”兩個方面為“收不抵支”的省份開出了“藥方”。從“開源”方面講,一是努力擴大職工養老保險覆蓋范圍。按照黨的十八大實現全覆蓋的要求,企業職工養老保險還有1億人未納入,主要是進城務工的農民工和城鎮靈活就業人員。二是努力提高繳費人員的比例。三是強化預算管理的約束力,通過加強對預算執行情況的監督來督促各地按時超額完成征繳計劃,并兌現相應的獎勵機制。同時確保各級政府分擔機制落實到位,使各級政府切實承擔起確保發放的責任。從“節流”方面講,一是嚴格執行政策,控制提前退休人數。去年提前退休人數65.7萬人,占當年新退休人數的9.1%。在“收不抵支”的省份中有7個省份(單位)提前退休比例高于上年。從基金角度算賬,65.7萬人提前退休,一年需多支出養老金140多億元,少收養老保險費50多億元,這一出一進就將近200億元。二是嚴格按照批復標準調整養老金水平。很多地方政府領導從關注民生,解決待遇差異矛盾的角度,希望養老金的調整水平高一些。去年,有為數不少的省份超標調待,這是造成“收不抵支”省份增加的一個重要原因。各地應認真吸取這方面的教訓。除了“收不抵支”的省份要“奮起直追”外,著眼全國的養老基金支撐能力,宏觀政策是否也有“作為空間”?皮德海指出,養老保險未來政策的完善和管理層級的提升有利于提高基金的支撐能力。“十二五”時期將實行基礎養老金全國統籌,基金將在全國范圍內使用,企業養老保險基金實行預算管理,將進一步增強基金收支管理的科學性和約束力。“斷保”問題突出,養老保險經營進入新階段2012年,全國職工養老保險參保人數為30427萬人,比上年增長了2036萬人,增長率為7.2%。但年增量為近3年最低,年增長率為近6年最低。而更為引人關注的是,企業繳費人員占參保職工比例持續下降:全國參保繳費率下滑至85%,比2007年下降5個百分點,有10個省份參保繳費率在82%以下,最低僅為70%。那么如何在政策和經辦層面出新招、出實招扭轉這個局面,也成為了會議代表思考的問題。“在河南,2012年全省中斷繳費68.3萬人,比去年增加21.1萬人。中斷繳費人員多、接續關系人員少,‘保不起、續不上’問題比較突出。”河南省社會養老保險事業管理局楊忠慶副局長在發言中說,在河南新中斷的人員中,靈活就業及個體從業人員占一半以上。他建議,對低收入群體及人員參保繳費建立公共財政補助制度,以減輕其實際繳費負擔,增強其參保繳費能力。湖南省社會保險管理服務局局長陳范勛告訴記者,“斷保”問題在湖南省表現的也較為突出,并在2012年對此做了一次深入的調研。他認為“斷保”的原因主要有四個方面:一是繳費負擔過重。近年來,統計部門已不再發布“在崗職工平均工資”數據,僅發布非私營單位和私營單位平均工資兩組數據。對此,現行做法是“就高不就低”,將“非私營單位平均工資”等同于“在崗職工平均工資”,并作為社會保險繳費基數基準值。從而造成了繳費基數“虛高”。二是繳費能力不夠。不少行業、市縣的企業屬困難企業,下崗人員比較多,企業無力繳費,被迫斷保。三是繳費動力缺乏。一方面存在政策認識誤區,相當一部分職工認為只要達到了最低繳費年限,續保繳費就沒有太大的實際意義,不愿意再繳費。另一方面,目前養老金核定標準并未充分體現多繳多得的激勵原則。養老金待遇未因繳費年限長短而有明顯差別,因此個體工商戶和靈活就業人員不愿增加繳費年限,引起斷保。四是征繳力量不足。目前,社保經辦機構的經費、人員編制嚴重不足,不能保證正常工作。“針對當前不少低收入群體實際工資收入遠遠低于全省在崗職工平均工資水平,而且國家統計部門今后不再發布地區在崗職工平均工資這一數據的情況,可以探索其他繳費基數掛鉤辦法,使其與職工的實際工資接近。”陳范勛認為,要扭轉中斷繳費現象,政策管理服務也需要加強。城鄉養老保險銜接問題沒有解決,農民工還不能以靈活就業人員身份參保,造成原參保的農民工斷保。此外,當前養老保險繳費方式單一,大多數地方對個繳人員仍停留在上門打單繳費的階段。天津代表在介紹天津促進基金增收,扭轉中斷繳費不利局面的眾多對策中,把注重流動人員關系的轉移接續、優化經辦流程、確保流動人員能夠及時接續繳費列為重要措施。廣東代表則認為,目前統計的中斷繳費人數也許還有些“水分”。隨著參保人員流動性加大,加之以前關系轉移不順暢,信息系統建設滯后,管理服務跟不上,一些參保人員多地重復參保,可能被多次統計為中斷繳費人員。皮德海在接受采訪時指出,中斷繳費問題是困擾養老保險多年的老問題,2012年的情況仍然十分嚴重。今年,我們要繼續將抑制中斷繳費人數增長、提高擴面質量作為工作重點。一是完善現行社保補貼辦法,擴大享受社保補貼的范圍,加大社保補貼力度,鼓勵斷保人員續保。二是指導各地加強與工商、稅務部門配合,通過工商年檢,促進個體私營企業按時參保繳費。三是指導各地實行目標責任管理,將斷保人員續保工作作為企業養老保險擴面征繳的重要內容,把實際繳費人數占參保人數的比例作為年度考核的重要指標。制度壓力持續加會上,對2012—2050年全國基本養老保險也進行了預測。2013年4月7日,全國社保基金理事會黨組書記戴相龍在博鰲論壇上曾向媒體表示,我國養老金有兩個缺口,一個是轉制成本和歷史欠賬,第二個缺口是人口老齡化帶來的。那么老齡化將帶來的“缺口”到底有多大?“到2050年的時候,中國60歲以上的女性人口將達到28.06%,而65歲以上的男性人口將達到36.56%。在預測期內,參保職工人數年均增長0.68%,2028年達到峰值后緩慢下降;而退休人數一直呈上升趨勢,年均增長3.9%。2048年起,退休人數將超過參保職工人數。”人社部社保中心精算處處長耿樹艷依據測算結果指出,制度內老年撫養比不斷下降,2027年開始低于2.0,2034年低于1.5,2048年降至1以下。從全國來看,如果不考慮財政補貼等其他收入,統籌基金征繳收入減去支出將在2017年開始出現缺口;從2029年開始,統籌基金將出現當期缺口。精算結果令與會代表深有感觸。耿樹艷告訴記者,精算依據的數據來自內外兩部分,內部數據主要是在整理和匯總各地提交的基礎數據基礎上,與基金和統計年報進行了比對和校驗,而外部數據主要是“六普”資料、人口統計年鑒和中國統計年鑒。政策假設包括:個人賬戶做實(維持現有做實范圍和做實比例);待遇調整政策(養老金水平長期控制在繳費工資50%左右);財政補貼政策(保持現有政策不變)。從這份精算報告中不難看出:長期看,隨著人口老齡化的加重,制度內撫養比進一