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2009重慶市首屆教育督導論壇征文調研報告關于巴南區鎮街督導片區職能及運行的調研報告作者:李勁摘要:本調研報告以巴南區鎮街督導片區在運行中出現的問題和困難為背景,客觀分析了問題和困難產生的原因,是集中表現在鎮街督導片區的職能定位這個焦點問題上,然后提出了改革和升級督導片區設置,進一步完善鎮街或區域內督導片區的教育管理職能和督導體制的上中下“三策”及構建模型,對于完善和強化農村義務教育實行“以縣為主”的管理及督導體制有著重要的意義關鍵詞:督導片區運行調研農村義務教育實行“以縣為主”的管理體制,鎮街實行“督導片區協助管理”的體制,是我市農村教育管理及督導體制的一項重大改革。在該體制下,教師基本工資發放得到了保障;免費義務教育減輕了農民的教育稅費負擔;保障了學校教育教學秩序的基本運行;學校危改工程有了進一步的資金保障等。對解決當前農村義務教育階段學校發展面臨的突出問題和困難,發揮了積極而重要的作用。然而,代替“分級辦學,分級管理”而實行的“以縣為主”的教育管理及督導體制在宏觀管理層面上的調控功能無庸置疑,但在鎮街微觀管理及督導層面上,尤其是在鎮街一級撤銷教辦后成立的督導片區(教育管理中心)協助管理學校的層面,日益暴露出諸多問題與困難,筆者經過調研發現:一、督導片區(教管中心)在運行中存在的問題、困難與原因(一)在政策上,由于《通知》規定經費管理、教師管理,校長等干部任命等權力一律上收到區縣,區縣教委“處處直管”到校,督導片區只肩負協助管理及督導的職責,管理角色意識和功能弱化,導致各鎮街督導片區在管理角色上的不適應,在工作上表現為主動性、積極性與創造性普遍缺失的問題。(二)在運作上,由于各鎮街督導片區權力構成不完整,沒有人權、財權與物資支配權,工作經費太少,權責不對稱,在實施對所轄學校的督導管理中,諸多工作面臨難以推動和展開的困難。在一定程度上存在“督導片區管不了”的問題。(三)在實際中,一是一方面,由于學校在現行體制運行中,各項評比、開會、報表、培訓、辦事、報考、觀摩等工作“事事到區”,加大了學校的差旅運行成本,學校(特別是小規模學校)有限的公用經費幾乎就成了“差旅費”,造成公用經費的“再緊缺”;而另一方面,督導片區的相關管理職能和管理人員卻閑置或因工作經費限制而癱瘓;二是由于區教委及相關部門在各項評比、開會、報表、培訓、辦事、報考等工作中“事事到?!?,也加大了區教委及相關部門的工作量,特別是一些委屬單位的工作至多能“關照”到直屬學校一級,能深入鎮街學校的機會就少得可憐,在管理、督導和業務指導上出現空白。其中對鎮街學校教研教改的督導顯得尤為缺乏,有些鄉鎮學校幾年幾乎都沒有搞過或參與過一次像樣的教研活動了,長此以往,可能“教將不教”、“研將不研”,存在“區教委(及職能部門)管不過來,而督導片區似乎又插不上手”的問題。(四)在工作中,由于督導片區管理及督導職能的弱化,不利于督導片區與各校的情感溝通和對工作的督導、協調;新的管理體制把干部任命與管理權完全上收到區,這樣的權力來源決定了校長必須而且只要對區負責就行。這種“唯上”的責任導向難免會驅使校長們在履職過程中只關注上級要求,可以不去過多考慮和理睬督導片區的一些具體要求,不去主動規劃和創造性工作,只是機械地執行上級指示和剛性政策規定,易引發校長的權責錯位,造成實際管理工作中,下屬學校的認識不到位和工作不到位而難以被“過問和督導”的局面。其結果不僅在實踐上不利于調動工作主體與服務對象雙方的積極性,也嚴重背離了管理學權責一致的基本要求。存在“鎮街學校可能實際上無人管”的現象。二、如何準確定位鎮街督導片區管理與督導職能,是奠定完善區域內或鎮街教育管理及督導體制的基礎回答這個問題,以巴南區為例,先回憶一下,改革開放以來,“巴南區教育管理與督導的又一個春天”曾經何時。那時教師培訓迅速及時(我親自參加過);教研活動優質高效;工作督導切實有效;教育經費劃撥到位;教工矛盾及時化解;教學質量蒸蒸日上;教育管理科學有效。那就是改革開放后,九十年代的“學區教辦”時代那么現在的督導片區是什么,是鎮教辦嗎?顯然鎮教辦是撤了的。是學區教辦嗎?很顯然不是。那是什么呢?面對踐行“科學發展觀”的思想浪潮,我們不禁要思考:現在的鄉鎮教育管理和督導體制是最優的嗎?是最科學最完善,最適應教育優先發展戰略的地位嗎?老“學區教辦”年代的督導模式為何輝煌?“老學區教辦”體制下的督導模式就真的錯了嗎?鎮街督導片區的生命力在那里?鎮街教育管理及督導體制要不要改革?敢不敢改革?等等這些問題正是我們的困惑。這些問題正促使我們思考。所以,縱觀上述分析,不難發現,在新的教育管理體制下,鎮街教育管理和督導的困難與問題,集中暴露在鎮街督導片區的職能定位這個焦點問題上。根據現代管理理論和美國學區教育督導管理的經驗,以及國家有關農村教育督導政策和當前農村教育管理督導的現狀,應將鎮街督導片區的機構性質定位為區教委及委屬機構和督導室的派出單位,履行區教委和職能部門和督導室賦予的相關職能,管理和督導轄區內教育實體的教育、教學和干部、人事,黨、政、工、青、婦、團,以及財務、安檢、危改監管,解決“區教委(及職能部門)和督導室管不過來,督導片區管不了,學校實際上無人管”的難題。這樣界定有如下優勢:一是有助于真正實現轄區內教育的統一規劃,統一管理與統一督導,確保轄區內部教育發展一盤棋;二是有助于轄區內教育資源的優化配置及學校布局的調整及整合、實現優勢教育資源的共享,促進轄區內部城鄉教育統籌發展。在當今農村教育經費、設施等條件相對有限的情況下,實現資源共享尤其必要;三是有利于轄區內部師資調配和合理流動及教師的專業化成長,促進區域內教研教改活動的有序開展,優化師資的有效配置;四是有利于分解區教委及區相關職能部門和督導室管理幅度過大、管理內容過繁,管理環節過細的困難,解決“管不過來和沒有精力管”的問題。其次,要進一步明確鄉鎮和村的督學義務與責任?!耙钥h為主”體制的實施,在某些地區,鄉鎮政府普遍沒有了壓力,也沒有了責任感。新義務教育法規定“鄉鎮政府是國家的一級政權機構。義務教育政府辦,鄉鎮是有責任的。鄉鎮要保證義務教育的實施,按照法定程序開展教育集資,改善辦學條件,提高教師待遇,及時排除危房,維護學校正常秩序,做好學校新建、擴建、改建、遷建所需用地等工作。村民委員會作為村民自治組織,有權根據群眾意愿辦好各種公益事業包括教育”?;谏鲜龅姆治雠c法規定義,督導片區的具體職能可進一步“老學區”升級化。三、“上中下三策”升級督導片區設置,進一步完善區域內督導片區的教育管理職能和督導體制改革和升級督導片區設置,進一步完善鎮街或區域內督導片區的教育管理職能及督導體制,有上中下“三策”(一)上策-----以老學區范圍為基礎,以片區中心鎮為基地,以高完中為依托,以現有督導片區編制人員為主,在精編的基礎上成立跨鎮街的“聯合督導片區”。有如下特點:1、具有區教委和督導室賦予的管理轄區內各級各類學校相當的黨政、人事、財務、基礎教育和職成幼教育等的管理權限。2、編制區域內教育教學發展規劃,統籌轄區內學校布局,組織區域內教研教改科研工作及安全穩定工作等3、督導和評價區域內學校的教育教學工作等。4、機構位階,界定于完中副校級。有如下優點:1、分擔區教委及職能部門和督導室龐大的工作量,使其有更多的精力思考對全區教育的宏觀管理和重點指導,而非被繁瑣的事務所累。2、完中與督導片區合為一體,立足于中心鎮街,有利于釋放高完中的智力優勢,發揮對區域內教育的指導和輻射作用,完善督導機制。3、督導片區之間形成工作和督學特色上的良性競爭,有利于片區各學校創建辦學特色。4、統籌區域內各級各類學校的協調發展,以及學校布局調整,有利于統籌城鄉教育發展,更好地為當地社會經濟發展服務。5、有利于降低學校(特別是偏遠小規模學校)的行政運行成本,節約更多的資金用于公共教育教學管理。6、特別有利于推進區域內教研教改活動,促進教師的專業化發展,提升教育的質量和品位。7、有利于依法維護教職工的合法權益和落實相關的福利待遇。8、有利于安全穩定工作的監管和落實。構建模型:主任、書記1—2人人事政工、中學教研1人財務后勤危改1---2人小學教研、安穩信訪1人職成幼教、德育、婦女、工團1人勤務、文書、信息1人共6—8人(大大低于目前各鎮街督導片區的編制總人數,凸顯精干高效)可行性:1、全區可組建成8個左右的聯合督導片區,與直屬單位一起共計20個左右的管理單位,從管理學的角度來講,管理層級和幅度皆處于最佳,減輕了區教委、區教育督導室和學校的行政運行成本,能促進全區城鄉教育的統籌和協調發展。2、辦公經費來源:兩種辦法第一種,重新根據機構職能預算劃撥。第二種,調整使用現有鎮街督導片區預算經費。一是集中使用目前各鎮街督導片區的預算經費。以巴南木洞大片區各鎮街督導片區為例:木洞4人,雙河3人,豐盛2人,麻柳3人,共計12人,按每人每年現有預算標準6000元計算,一年共計7.2萬元。二是提取區域內毎生2--4元的教研活動經費,全片區大約共計10000學生,計2—4萬元,合計全年9—11萬元,能基本保證機構運行。3、機構組建,以木洞片區為例,木洞教管中心抽調3--4人,雙河教管中心抽調1人,豐盛教管中心抽調1人,麻柳教管中心抽調1-2人,共6—8人,編制由區編辦調整劃撥到重慶市木洞中學。4、機構試運行,可以先在區教委和督導室指導下,選定1--2個片區試運行1年,然后由區教委和督導室組織專家進行總結評估后,決定是否正式推廣運行。(二)中策-----以現有鎮街轄區為基礎,以鎮街為基地,以中心學校為依托,以現有督導片區編制人員為主,提升督導片區職能,獨立運行。有如下特點:1具有區教委賦予的管理轄區內各級各類學校相當的黨政、人事、財務、基礎教育和職成幼教育等的管理權限。2、編制鎮街內教育教學發展規劃,統籌鎮街內學校布局3、組織鎮內教研教改科研工作及安全穩定工作等4、督導和評價區域內學校的教育教學工作等。5、機構位階界定在7級職員(正科級)6、獨立運行,增加辦公經費,各校按學生人數提取毎生5元的辦公經費。保證機構基本運行。(三)下策-----以現有鄉鎮范圍為基礎,以鎮中心小學為基地,以現有督導片區編制人員和鎮中心校行政人員為主,強化督導片區或中心校職能有如下特點:1、中心主任兼任中心校校長(機構位階界定在7級職員,正科級),具有區教委賦予的管理鎮內各級各類學校相當的黨政、人事、財務、基礎教育和職成幼教育等的管理權限。2、隨著農村生源的急劇萎縮,將鎮內其它完全學校整合為中心校的分

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