從北約空襲南聯盟反思城市民防組織指揮體系建設上海市民防辦公室施建明科索沃戰爭歷時78天，是自海灣戰爭以來的又一次高技術大規模空襲與反空襲作戰。這種長時間的空襲與反空襲作戰行動，在戰爭史上是僅有的。南聯盟防空襲中的民防組織指揮體系和建設經驗值得我們借鑒。本文試就城市民防組織指揮體系建設如何適應未來反空襲斗爭的需要進行探討。一、現代空襲作戰的特點對城市民防組織指揮體系建設提出了新的要求。隨著空襲兵器的飛速發展，特別是高技術兵器廣泛運用于空中戰場，導致現代空襲作戰呈現出許多有別于以往戰爭的新特點。戰爭的歷史經驗告訴我們，只有充分了解新的特點，才能在未來反空襲作戰中應付突如其來的高技術兵器襲擊，其新的特點有以下四個方面：㈠、空襲的突然性強。”出其不意，攻其不備”，靠突然襲擊取勝，是自古以來兵家作戰的基本法則之一。現代空襲作戰，由于大量使用裝有夜間低空導航和紅外目標瞄準系統等高技術空襲兵器，電子對抗、衛星偵察及各種隱形技術的發展。因此，具有較強的全方位、全天候、超低空的突防能力。未來空襲作戰，隨著航天技術和航天兵器的發展，必將開辟突然襲擊的新領域，各種飛行器，可根據指令再入大氣層，從天外襲擊目標，將進一步增大空襲的突然性。㈡、空襲范圍廣。由于現代空襲兵器的射程和遠戰能力顯著增大，從而使現代空襲作戰的范圍空前擴大。如美國、前蘇聯的洲際導彈，射程達1200公0里以上，速度可達音速的20倍。現代的重型戰略轟炸機，如美國的航程達公里，經空中加油，可遂行洲際任務。未來的戰斗機作戰半徑達到200－0300公0里。加上航天技術和空中加油技術的倍增作用，空襲作戰遍及交戰國的整個領土。前方與后方的界限淡化了，戰爭一旦爆發，不僅邊境城市，即使后方重要城市的工業、能源、交通等設施，也都將成為導彈、飛機的打擊目標。這一特點，必將增大城市或要地防空的緊迫感和復雜性。㈢、命中精度高。隨著新一代作戰飛機的使用，特別是精確計算彈著點的先進火力控制系統、光學和紅外瞄準系統，隨時可以提供飛機航行數據的各種精確導航系統和精確制導武器等的廣泛使用，使現代空襲作戰的命中精度大大提高。從海灣戰爭和科索沃戰爭可以看出，現代激光制導炸彈和高精度的空對地導彈等精確制導武器，幾乎可以準確無誤地摧毀各類重要目標。㈣、殺傷破壞力大。隨著高科技在軍事領域的運用，無論是曾經發生過質的飛躍的核武器，還是一般的常規武器，其殺傷破壞力發生了根本變化。就核武器而言，現在1枚10萬0噸當量的核彈在人口密集又無防護的區域爆炸可以殺死150萬人，還有40萬人將不同程度因受到核輻射而傷亡。綜觀現代局部戰爭的特點，尤其是科索沃戰爭，以空中突擊為主或貫穿于戰爭全過程的現代空襲作戰，它大體有以下四種基本方式：一是戰略空襲。即對一個國家的縱深戰略目標乃至全境實施大規模的空襲，這類空襲對國家的安全危害較大；二是戰役、戰術性空襲。即空襲局限于戰區的某些戰役戰術目標。這類空襲對國家局部地區的安全將構成嚴重威脅；三是“外科手術”式的空襲。即空襲僅限于一個國家的某些重要政治、經濟、科技、交通、軍事目標，在短時間內，通過空中襲擊一舉予以摧毀，達成既定目的，這類空襲雖然目標有嚴格限制，但由于使用了先進的作戰飛機和精確制導武器，因而命中精度極高；四是單一目標的空襲。即對某一國家的特定目標，通過小規模空中偷襲予以摧毀，這種空襲，通過小編隊采取種種隱蔽措施進行突襲，使被襲目標毀于一旦。從現代空襲作戰的特點和方式可以清楚地看到，它對城市民防組織指揮體系建設提出了許多新的要求，即把人防組織指揮職能由原來單一的人防戰備轉變到戰時能防空，平時能防災的雙重職能上來。民防部門在組織機構、指揮體制、預案方案、人口疏散、專業隊伍、干部訓練、場所建設、法律法規、學術研究等方面必須符合城市未來抗擊大規模空襲的需要，最大限度地增強城市防衛能力，減少人員傷亡和財產損失，保存戰爭潛力，為贏得未來高技術條件下局部戰爭防空襲斗爭勝利打下堅實的基礎。二、城市民防組織指揮體系的現狀與分析十年來，上海民防組織指揮體系建設工作在市政府領導下，作了一系列有益的探索，做了許多有意義的工作，推進了人防戰備和民防救災工作的全面順利開展。一是建立組織機構。市、區（縣）、街道（鄉、鎮）成立了國動委，下設四個辦公室；成立了抗災救災領導小組，下設抗災救災辦公室。二是擬制施行各類預案。如防空襲預案、抗災救災預案、地震應急預案、處置突發性災害事故預案、化學事故應急救援預案。三是實施民防指揮所建設。至今已有二分之一的區、縣建成民防指揮所，部分街道、鎮、鄉建成了民防指揮所。四是完成了專業隊伍建設和人防專業隊伍整組工作；有的區建立了街道、鎮一級的搶險搶修、醫療救護、社區治安隊伍；組建了居委會民防救災志愿者隊伍，并組織實施針對性訓練。五是對各級指揮干部實施培訓和應急救援組織指揮演練。六是組織了人口臨戰疏散地區的調查勘察，資料匯集，綜合分析，落實計劃，標繪人口疏散圖。七是頒布施行了《上海市民防條例》和《上海市化學事故應急救援辦法》，相繼制定了《上海市抗災救災值勤管理規定》、《處置突發性災害事故實施辦法》、《社會服務聯合行動救援辦法》、《上海市防空襲警報器管理辦法》等等，從而規范了民防救災組織指揮工作。八是開展人防戰備、民防救災學術研究和防災宣傳活動，撰寫論文，召開抗災救災學術研討會，組織對公民防災宣傳教育，提高公民防災意識。但是，從上海乃至全國人防組織指揮體系建設情況來看，如何適應現代防空襲斗爭，尤其是在緊緊圍繞“長期準備，重點建設，平戰結合”的方針，轉變和拓展人防工作思路，由單一防空戰備向平時抗災救災、戰時防空襲的雙重職能轉變，由單一的人防知識宣傳教育向民防法制宣傳和執法監督相結合的雙重職能轉變方面還須探索，主要表現在以下幾個方面：㈠、加強人防戰備觀念。現行組織指揮體制如何適應現代戰爭防空襲的需要。在人防向民防轉變中，面對嚴峻挑戰，民防組織指揮體系建設應立足于對付高技術條件下的局部戰爭，把人防組織指揮系統引入民防救災組織指揮領域，實行平戰結合，以平備戰，以平促戰，保持良好的戰備狀況，正確指導民防組織指揮體系建設。㈡、加強民防救災建設。在和平時期如何加強民防組織指揮體系建設，適應未來防空襲斗爭需要。其核心的問題是拓寬民防救災職能，以抓平時民防救災工作促進人防戰備工作的落實。而對于平時如何加強民防組織指揮體系建設，這一重大課題要組織人員進行專題研究。尤其是在民防救災組織機構、預（方）案、指揮場地、專業隊伍、裝備器材、資金物資、規章制度、法律法規等等，做到有規劃、有計劃、有措施、有保障、有落實，力求打牢基礎，逐步完善。㈢、加強學術研究。民防組織指揮體系建設的活力與整個民防事業的興衰是緊密地聯系在一起的，而且前者活力的強弱，又是后者興衰的重要標志。在和平時期，民防組織指揮建設面臨著挑戰，如何適應未來高技術條件下防空襲作戰的備戰，必須立足現在，研究未來，吸取古今中外戰爭的組織指揮范例，特別是海灣戰爭、科索沃空襲與反空襲戰爭的研究，結合我國現有條件，尋找適應現代高技術條件局部戰爭制勝點，加強戰爭準備，以防患于未然。三、做好高技術條件下的防空襲準備，必須首先加強民防組織指揮體系建設。城市防空襲，它是國防的重要組成部分，是一項全民性的長期的戰備工作。它是為了防備敵人突然襲擊，保護人民生命財產的安全，減少國民經濟損失，有效地保存戰爭潛力，奪取未來戰爭勝利而采取的重要戰備措施。㈠、城市民防組織指揮體系建設的重要性加強城市民防組織指揮體系建設，提高組織指揮能力，對奪取城市防空襲斗爭的勝利，具有極為重要的意義。一方面，民防組織指揮是民防體系的中樞，對防空襲斗爭的全局起支配作用。另一方面，組織指揮與防空襲斗爭的成敗有著密切的關系。民防工程、通信警報和專業隊伍建設是重要的物質基礎，是實施組織指揮必不可少的保障條件。戰時正確實施組織指揮，就能最大限度地發揮人防戰備成果，有秩序地進行防空，有效地保護人民群眾的生命財產安全和保存戰爭潛力，利于堅持城市斗爭、堅持生產、堅持工作，為勝利創造有利條件。反之，則影響戰爭的全局。所以，必須正確認識組織指揮的重要性，高度重視組織指揮工作。㈡、城市防空襲對民防組織指揮的基本要求1、實施正確的指揮。未來高技術條件的空襲與反空襲，情況突然，瞬息萬變。因此，要求指揮員善于掌握和判斷情況，正確定下決心，提高城市反空襲民防組織指揮的能力。2、提高指揮實效性。現代戰爭突然性大，空襲兵器來襲速度快，時間對防空襲行動影響極大，要求指揮員和指揮機關必須達到“三快”，即定下決心快，組織計劃快，處置情況快。因此，必須建立一個精干高效的指揮機構，培養一支業務精通，作風過硬的指揮干部隊伍，大力改革指揮手段，簡化指揮程序，逐步實現民防組織指揮現代化。3、加強指揮計劃性。要應付復雜局面，沒有嚴密的計劃，是不可能辦到的。凡屬全局性的重大問題，必須實施周密計劃。即從臨戰準備階段到敵空襲階段的工作程序，從組織人員疏散隱蔽到指揮消除空襲后果，每一重大行動，都要預先擬定具體工作內容和行動步驟，進行嚴密精確的計劃，預定各種處置方案，保證各種行動協調一致。4、保持指揮穩定性。為了在各種復雜條件下，具有實施不間斷指揮的能力，一是要建立完善的組織指揮體系，從上至下形成一個嚴密的指揮結構整體；二是建立基本指揮所和預備指揮所，適時實施機動指揮或現場指揮；三是各級指揮所必須配置在便于隱蔽，便于指揮，便于機動的位置上；四是構筑相應的防護工程和配套設施，適應現代化指揮的要求；五是實施必要的通信保障和其他勤務保障；六是嚴密組織對空監視和地面警戒，保證指揮所的安全。只有確保指揮的安全穩定，才能保障各級領導實施不間斷指揮。㈢、城市民防組織指揮體系的建設在新的歷史時期內，作為民防建設重要內容的民防組織指揮工作，只有堅持平戰結合，才能找準自己的位置。隨著國家對人防建設指導思想的戰略轉變和人防工作拓展，城市民防組織指揮工作必須朝著既能組織指揮戰時人民防空，又能組織協調平時城市防災救災的方向發展。這樣不僅有利于人防部門發揮優勢，而且有利于促進民防建設的發展，提高民防組織指揮能力和快速反應能力。1、要建立健全城市民防組織指揮機構。就上海市民防部門而言，經過十多年的艱苦努力，除擔負人防戰備外，還明確承擔了地震、建筑物倒塌、重大交通事故、化學事故、核放射事故、地熱事故、馬蜂窩事故等七個災種的抗災救災應急救援工作和有、無線通信保障工作，拓寬了人防職能。上海市在去年底實行110社會服務聯合救援行動后，城市防災救災管理職能得到了充分體現。現在從市到區（縣）、鄉（鎮）相繼建立了民防組織指揮機構，有的區在居民區成立了民防（抗災救災）工作站，實施24小時值班，起到了綜合協調、組織管理的作用。《人民防空法》和《上海市民防條例》頒布施行，必將促使民防組織指揮體系建設將向深層次發展，逐步形成統一領導、統一指揮、統一組織實施救援網絡。2、要擬制和修訂城市防空襲預案。城市防空襲預案是城市開展防空襲斗爭的準備。它包括人防戰備基本內容，既是平時進行人防戰備建設的主要依據，又是戰時開展防空襲斗爭的總方案。為適應高技術條件下防空襲作戰民防組織指揮的需要，平時應著力做好熟悉所有重點目標的重點部位，了解其防護能力和抗毀力，破壞程度的判別方法及搶修搶險的方案與措施；掌握城市各種搶修搶險力量的功能特點和作業能力，集結位置和機動能力、聯系辦法和使用程序；合理配置人防專業隊伍；防空信息管制及有、無線通信配置和保障；各種保障計劃準備與實施等等。3、要擬制城市人口疏散計劃。城市人口疏散是戰時減少人員傷亡，減輕城市負擔，保存有生力量和戰爭潛力的有效措施，是人民防空的重要組成部分。《人民防空法》專門規定了人口疏散的條款，這是黨和國家賦予各級政府的重要職責。要建立一個強有力的人口疏散指揮機構，明確和理順指揮關系。制定切實可行的人口疏散計劃。標繪一份準確、細致、全面的人口疏散圖。根據人口疏散計劃，適時勘察人口疏散道路、安置地域，并作必要建設等。4、要加強民防專業隊伍建設。群眾防空組織是城市防空襲的重要組成部分，也是為城市防護服務的群眾性組織，它不僅擔負戰時迅速消除空襲后果，迅速恢復正常秩序，也是平時參與搶險救災，為全社會服務的一支不可忽視的骨干力量。搞好民防專業隊伍建設，必須注意“三個結合”。一是專業對口，平戰結合。就是按照專業對口，便于領導，便于指揮、便于實施的原則確定。既要考慮戰時執行任務的需要，又要照顧平時的隸屬關系，與工作、生產、行政組織相適應，達到平戰結合目的。二是上下對應，條塊結合。本著集中使用、分區負責，按級組建的方法組建民防應急救援隊伍。市級和技術性較強的民防專業隊伍以系統為主組建；區級和一般性民防專業隊伍以行政區域為主組建；街道、鄉、鎮和廠礦、企事業單位，根據實際情況組建搶險搶修、醫療救護、社區（單位）治安、消防四支民防專業隊，居（村）委會組建對應的民防志愿者救援隊伍。為保證組織落實，人防專業隊伍的人員不能與民兵、交通戰備組織和擔負支前任務的人員重疊，做到一兵一職。三是按需發展，專群結合。根據防空襲需要擬制戰時民防專業隊伍組、擴編預案，因地建制，保留骨干，確保戰時擴編。街道（鄉、鎮）、居（村）委會組建的民防志愿者救援隊伍具有情況明、行動快、處置及時的特點，是一支不可忽視的群眾性救援力量。只有平時加強對人防專業隊伍、民防應急救援隊伍和群眾性志愿者隊伍的管理和訓練，才能立足平時，著眼戰時，使群眾防空組織建設適應防空襲的需要。5、要組織民防指揮干部業務訓練。民防指揮干部隊伍建設要適應高技術條件下防空襲作戰的民防組織指揮體系建設的需要，采取