國家公園試點區土地產權束配置研究

公園土地權屬結構的拓展歷史上，美國國家公園通過購買、收集和捐贈獲得土地所有權，并通過政府對保護區土地的控制來確保生態保護的目標。若將“土地產權束”的概念引入我國國家公園土地權屬改革中,豐富土地權屬結構,便可大大拓展土地保護和利用的方式,而不局限于“一刀切”式的嚴格保護。這實質上就是土地權屬類型設置和配置設計,正好回應目前保護地土地權屬不清、土地權屬類型設置不當等從土地倫理的角度來看，國家公園的功能土地倫理理論土地倫理(LandEthic)是“一種處理人與土地,以及人與在土地上生長的動物和植物之間的倫理觀”J.BairdCallicott是土地倫理理論堅定的擁護者,他認為Leopold不是讓人犧牲基本環境需求,而是應看到比人類更廣泛的生態社區成員。他提出該理論運用的兩大原則,發展了土地倫理理論土地倫理賦予了土地共同體成員同等的權利和地位。目前我國自然保護地的功能定位片面強調生態完整性的保護社區發展和保護為動植物的功能土地倫理要求根據土地共同體主體訴求確定國家公園功能,以此作為土地產權束適應策略目標。國家公園動植物等生態系統、社區居民均應重點關注。在生態系統的保護訴求得到保障的同時,社區發展功能也應被重點考慮。對生態系統中的動植物開展科學研究和進行游憩活動是人類親近自然、認識自然,繼而保護自然的前提條件。所以,國家公園土地功能可劃分為五大類:生態保護、社區發展、科學研究、科普教育、休閑游憩。其中旅游休閑、傳統文化載體等功能依附于社區發展功能,而科普教育、科學研究功能依附于生態功能。因此,國家公園土地的原生功能為社區發展和生態保護,派生功能為科學研究、科普教育、旅游休閑及游憩。在土地倫理視野下,社區發展是國家公園的基礎功能之一。基于保護功能的優先原則國家公園五大功能的優先滿足順序應該如何確定呢?人類倫理和道德關系最初起源于家庭成員之間,后逐漸擴展到氏族、部落、社會和土地。土地倫理的道德關系則始于土地共同體成員,如動植物生態系統、社區居民,逐步擴展到社會公眾。Callicott關于土地倫理運用的兩大原則可解決這一問題。兩大原則實際上表達了以土地為中心地位的相關事物之間的親疏遠近關系。原則1要求決策者“優先考慮更親密、更古老的共同體成員的利益”。首先,生態系統依托于土地,生態系統是土地最親密的共同體成員;而相較于地球46億年的年齡,人類歷史要短得多,可知動植物構成的生態系統是土地最古老的共同體成員。因此,在國家公園土地功能優先滿足次序上,生態保護功能應位于首位,其次為社區發展功能。而游憩、科研、科普教育等功能具有外部性,主要是滿足鄰近區域公眾需求的,應在功能優先滿足次序中置尾。原則2要求決策者“優先考慮處于爭論中的較強利益”。我國快速發展是以資源和環境為高昂代價的,生態系統服務和功能退化、環境污染嚴重已經成為目前社會各界關注的熱點,生態系統保護即是中國社會發展中不容置疑的“較強利益”。在原則2下,生態保護仍是國家公園的優先功能。生態保護離不開社區的支持,生態約束下社區發展需求的滿足使社區能適應更嚴格的保護措施,提高生態保護效率,在某種意義上同樣有利于生態保護功能的實現。綜上,國家公園生態系統是古老的、具有較強利益的土地共同體成員,生態保護惠及全民,甚至全球,相對于其他功能,具有更為重要的戰略地位。國家公園功能滿足的優先次序為:生態保護功能最為優先,社區發展功能次之,游憩、科普和科研功能置尾。這一點將為國家公園功能分區指標選取及權重確定提供依據。國家公園功能分區由于國家公園功能的相互依附性,土地倫理視角下的國家公園功能分區應兼顧生態保護和社區發展兩大基本功能。根據公園功能重要性程度,確定生態不可替代性程度和人類活動強度兩大構面作為功能分區依據。在收集國家公園動植物分布、地形地貌、土地利用、交通網絡、居民點布局等數據基礎上,利用GIS技術,將國家公園土地劃分為四類:類型Ⅰ為生態不可替代性高,必須保護;類型Ⅱ為生態不可替代性較高,協商保護;類型Ⅲ為生態不可替代性一般,部分保護;類型Ⅳ為生態不可替代性低,保護需求較低。這四類區域分別對應嚴格保護區、生態保育區、科教游憩區、傳統利用區。其中,傳統利用區主要承擔社區發展功能,嚴格保護區和生態保育區主要承擔生態保護和科研功能,科教游憩區主要承擔游憩和教育功能。根據功能劃分，適應布局國家公園土地所有權的策略美國自然保護原則的實施—界定土地產權束我國土地產權束的概念源于20世紀90年代經濟學者所闡釋的農村地區土地所有權、承包權、經營權“三權分置”的土地權屬結構,將農村土地權利集結為“權利束”,用以區分集體、農戶、第三方的土地產權歸屬美國保護地役權法最早于1956年在馬薩諸塞州實施,1959年加利福尼亞州隨后實施保護地役權是實現自然保護的一種經濟激勵方式社區土地產權束配置本研究結合神農架國家公園提出各功能區土地產權適應策略。神農架國家公園體制試點區位于神農架林區西南部,地跨神農架林區九湖鎮、下谷鄉、木魚鎮、紅坪鎮和宋洛鄉5個鄉鎮25個行政村。公園集體土地面積307.37千米回避并不能解決問題。如果根據國家公園功能分區進行土地產權束適應,避免“一刀切”地將所有土地劃歸國有,既可減輕政府財政壓力,也可為社區預留發展空間,緩解社區沖突。例如,珍貴的生態資源承受不起濫用的風險(使用權被私人化之后帶來的風險),因此保護級別最高(生態不可替代性最強)的土地應劃歸國家所有;而保護級別較低(生態不可替代性較弱)的土地可適當放寬生態保育政策,劃歸集體所有,以滿足社區經濟發展和文化傳承的需求。不同功能區土地產權束適應策略如表1所示。嚴格保護區和生態保育區的功能是對具有極高和較高保護價值的區域實施不同程度的保護,生態保護所得的效益超越了主體空間范圍內的效益,因此具有正外部性對于傳統利用區和科教游憩區,生態不可替代性較弱,生態價值不高,其土地所有權屬于集體,其保護地役權由國家公園管理局(或非營利保護組織)主張,既可以緩解政府財政壓力,又可以實現保護目標。其使用權(承包權)為農戶所有,但是為了實現土地集約化、科學化利用,可由村集體成立土地信托機構,農戶自愿以土地使用權入股,每年從中獲取收益,這樣土地信托機構獲取大量土地后,以租賃等多種靈活形式對第三方企業發包,將土地經營權流轉給有經驗能力的企業。綜上,科教游憩區的土地產權束配置對應土地產權適應策略Ⅲ,即該功能區土地所有權劃歸集體所有,土地使用權劃歸農戶,土地經營權可流轉給第三方企業,保護地役權收為國家所有;傳統利用區對應土地產權適應策略Ⅳ,即該功能區土地所有權歸為集體所有,為保證傳統文化的傳承和發展,土地使用權和經營權劃歸農戶所有,保護地役權收為國家所有。根據不同功能區的土地產權束適應策略(見表1),神農架國家公園傳統利用區和科教游憩區集體土地所有權不必全部收歸國有,如小九湖周邊土地、南部托管區張家灣附近土地、紅花坪和木魚鎮域范圍內土地大多為集體性質,但由于被劃歸為傳統利用區,其土地所有權不必收歸國有,土地使用權仍為當地居民,土地經營權可流轉給第三方企業,但是公園通過保護地役權對土地利用方式和強度進行限制。通過不同功能區的土地產權束適應策略,減輕了政府征收土地的財政壓力,同時,傳統利用和科教游憩區的多樣化土地產權在堅持生態保護的原則下,使土地利用目標和方式更為靈活,為社區預留了充分的發展空間,滿足了國家公園生態保護、社區發展、公眾游憩教育的多重需求。這就是一條堅持生態保護,突顯全民公益、管理可行的“蹊徑”。為國家公園實施土地所有權限制戰略的保障產權束的市場配置為保障土地產權束適應策略的實現,需要通過市場或政府行政手段將產權配置給不同主體。國家公園的哪些功能區適宜進行土地產權的市場配置,哪些土地產權可以進入市場流通,兩者具有先后順序,如圖2所示。對于不適宜市場配置的土地權利由政府通過行政手段劃定歸屬,統一收歸全民所有(國家公園管理局所有)。國家公園土地產權束的市場配置,限于所有權為集體所有的土地。根據土地倫理,生態保護功能應優先滿足,生態保護功能是科研、科普教育的基礎,惠及當代全民,體現了代際公平,理應優先滿足。因此,該功能所對應的嚴格保護區和生態保育區的土地價值具有重要意義,不宜進行市場配置,應由公園管理局代表全民全權把控。這兩類功能區的土地產權束可根據激勵相容原則在不同層級政府或管理機構之間通過強制性行政手段進行配置。而對于國家公園的社區發展功能、游憩功能所對應的傳統利用區、科教游憩區的土地產權束可以進入市場配置。科教游憩和傳統利用區的土地經營權是開放的,可以通過市場化的方式配置給有經營能力的第三方土地保護地役權的配置可參考美國做法。國家公園所有土地應設置保護地役權,土地保護地役權是政府強制索取的。根據美國憲法修正案第五條征收條款(TakingsClauseoftheFifthAmendment),為了實現土地征用的目的,保護管理權的交易是帶有強制性的,且會限制土地使用方式和強度,因此,它應視作土地所有者的補償權利護地役權的保護國家公園所有功能區都被管理局強制索取了保護地役權。土地保護地役權對土地擁有者保護權利和義務的限定在空間上表現為用途管制,指依法對土地使用和土地用途變更的管理和限制土地產權束與國家公園本研究針對我國國家公園建設中的土地權屬問題,提出土地倫理視角和土地產權束概念下的國家公園土地權屬制度創新思路。研究結論如下:(1)土地倫理視角下,國家公園基本功能應包括生態保護與社區發展,且以生態保護功能優先,社區發展功能次之。由此,根據生態不可替代性程度和人類活動強度劃分功能分區,如嚴格保護區、生態保育區、傳統利用區、科教游憩區;(2)基于功能分區,提出了多樣化的土地產權束(即土地所有權、使用權、經營權和保護地役權的集合)適應策略,保證國家公園多重功能的實現。(3)本研究提出了土地產權束適應策略實現的兩大保障路徑:一是通過政府強制手段和市場交易手段將上述產權束配置給國家(保護地管理機構)、集體、企業、農戶等主體,二是對于施加保護地役權的國土空間范圍設置相應的生態補償機制,以保障土地產權束在市場配置后土地利用者仍以保護為前提利用土地。綜上,本研究通過“土地產權束”概念完善了保護地土地權屬結構和類型,實現了靈活多樣的土地利用目的和方式。通過土地權屬制度改革,確保全民所有的自然資源資產占主體地位,實現了國家公園的原真性、完整性保護要求。同時,對生態功能不太重要的傳統利用區和科教游憩區的土地產權束配置賦予了社區發展空間,從而贏得社區對保護的支持,提高生態保護效率,減輕了政府財政壓力,證實了管理上的可行性。這是實現國家公園統一、規范、高效的管理目標,堅持生態保護原則的前提下充分發揮土地多重功能的制度保障,