民事公益訴訟的法律基礎

修訂后的《民事訴訟法》第55條規定，有關機構和有關組織可以提起訴訟，污染環境，侵犯許多消費者的合法權益。這一規定不但解決了學界、司法界長期爭論的公益訴訟入法的問題，也為受到侵害的社會公共權益及時得到合法救濟提供了法律保障。但盡管如此，公益訴訟的爭論仍未就此而停止,尤其是檢察機關作為原告參與訴訟代行訴權的論戰越演越烈。一些法律界人士更是自譽站在維護社會公共利益的立場，極力倡導由法律授權檢察機關代行公益訴訟訴職權。下面，筆者試從檢察機關在民事公益訴訟法律監督的職能、民事公益訴訟程序正義的最高要求等方面，就檢察機關代行民事公益訴訟訴職權問題給予分析，力求釋明檢察機關在民事公益訴訟過程中代行訴權有失正當性的結論。一、平等的本質：基于公權與私權的沖突公益訴訟的指向雖為社會公共利益，但是通過訴權手段實現，在本質上仍然是一種救濟渠道。它解決的紛爭存于平等主體之間，這種平等是法律含義上認可的。綜合起來，對公益訴訟的性質應有更為客觀的理解。（一）社會公共利益民事公益權利是私權。《民事訴訟法》第五十五條規定涉及的環境利益、眾多消費者合法權益等社會公共利益，所指的權利內涵不能隨意擴大范圍，更不能拔高擴大為國家利益或社會公共利益。“社會公共利益”是一個不確定的法律概念。它一般指不特定多數人的利益。具體而言，是指一定范圍內的不特定多數人的共同利益。是這些不特定多數人私人利益的集合體現。相對于國家利益的公權性質，社會公共利益具有私權的特性。而民事公益訴訟恰恰是私權救濟的法律途徑，理應排除公權力的干涉。檢察機關并非這種社會公共利益私權的代表，沒有天生取得民事公益訴訟訴權的法律淵源。故其不應作為原告主動提起民事公益訴訟。（二）民事公益訴訟性質之一，是平等主體參與公共利益的法律救濟環境利益、眾多消費者合法權益等社會公共利益是國家利益之外的不特定多數人的共同利益，具有私權性質。依照私法自治的原則，民事公益訴訟是解決平等主體之間的權利糾紛。法律賦予當事人平等的訴訟地位，各方的訴訟權利義務具有同等性。法官必須具備不受任何一方當事人左右的獨立意志；同時，爭議的各方也必須具有平等地位進行對抗權利，否則就失去起碼的公平。在《民事訴訟法》修訂之前，這部分權利受到侵害，往往沒有得到合法的救濟。之所有會產生這樣的局面，并非是沒有主體可以代表受這些侵害者向法院提起訴訟。而是有代表提起訴訟，因缺乏法律依據，而得不到合理的合法救濟或司法救助。就此便推論，只有檢察機關才有權提起民事公益訴訟，此推論則未免有些牽強。民事公益訴訟是公益權利受侵害者參與保護公共利益的一種有效途徑，同時也是維護公共利益的需要。現行體制下，各行政機關的公益保護職責更趨向于一種部門利益的爭奪。在行政力量不足以維護社會公共權益的情形下，由受侵害者組成的社會組織直接維護權利尤為必要。依據現代法治理念，公共利益是不特定多數人的利益集合，由不特定多數人組成的與公共利益相關聯的社會組織直接參與訴訟，比檢察機關代行參與訴訟更具正當性。這次修訂《民事訴訟法》后，添補了社會公共利益受到侵害的法律救濟的空白，使得受侵害者主體代表提起訴訟、參與審理的訴訟行為合法化。但檢察機關作為法律監督機關，具有不低于甚至超越法院的檢察監督權能。由其代行起訴權或參加訴訟支持一方當事人，勢必會造成當事人訴訟權利與訴訟地位不平等。（三）確立了公益團體訴訟制度受到侵害的權利是環境利益、眾多消費者合法權利，受侵害者是不特定多數人，屬于團體訴訟，也即代表人訴訟。《民事訴訟法》已規定人數不確定的代表人訴訟，但司法實踐中的運用有限，且與之相配套的管轄、資格認定等制度缺失。修訂后的《民事訴訟法》及其相關解釋確立了民事公益團體訴訟制度和程序，明確指出《環境保護法》、《消費者權益保護法》等法律規定的機關和有關組織提起的訴訟所涉及的社會公共利益，應與其宗旨和業務范圍具有關聯性。檢察機關并非社會公共利益的直接代表，其宗旨和業務范圍也非與社會公共利益具有關聯性，并且現行立法也未授權檢察機關代行民事公益訴訟的起訴權。檢察機關作為原告提起民事公益訴訟沒有法律依據。二、監督者訴權的法理考量人民檢察院的憲法定位是國家的法律監督機關。作為三大訴訟法均予明確規定的監督者，直接對于涉及公共利益的案件提起訴訟，其訴權及法律地位于法理的角度進行考量，均有值得推敲之處。（一）檢察機關是國家權力機關的委托我國檢察機關的職能僅限于對國家法律實施的監督職能，并獲得授權代表國家對侵害國家利益的刑事犯罪提起公訴的代理權。其職能范圍相對狹窄，并沒有獲得授權代表國家和政府對侵害國家、政府、社會公共利益行為的民事公訴的權利。值得說明的是，這與外國檢察機關的職能劃分有很大不同。具有代表性的幾個西方國家的檢察機關就是國家政府的司法代理人，但它們并沒有法律監督職能；其當然有權代表政府提起民事訴訟，更包括政府管轄區域內的民事公益訴訟。因此，不能應論辯者諸如類比，外國有的我們也可以有。檢察機關是國家公權力的司法代言人，具有無可爭辯的國家公權性。因缺乏制約或監督，起主動作為原告提起民事公益訴訟，就是侵害了公益權利人的訴權，屬于濫權，或稱之為公權處分私權。有論辯者為了尋求支持己方的觀點，隨意解釋，把獲得的包括支持起訴、督促起訴的對民事訴訟的監督權擴大解釋為擁有了民事起訴權。這相當于把擁有的法律監督權擴大為既監督又實施的雙重權力，這就犯了自己監督自己的毛病。（二）檢察機關作為原告參與民事公益訴訟，對民事主體地位的影響《民事訴訟法》的立法之本是堅持法院獨立審判、訴訟權利平等及處分原則。堅持這些根本原則得以保證程序公正，更好地維護當事人的實體權利，完整地解決當事人的利益糾紛。如果檢察機關作為原告參與民事公益訴訟，必然會造成主體地位不平等，訴訟權利失衡，影響法院獨立審判。如果檢察機關依照擁有的權力處分受侵害者的訴訟權利和實體權利，將無人糾偏。種種與民事訴訟原則相沖突的訴訟行為的結果將會違背民事公益訴訟的本意，自然也失去其立法的意義。（三）檢察機關是民事公益訴訟的保障者當前司法改革的主流方向是平衡權力配置結構，去行政化，杜絕干預司法；以審判為中心追求程序正義；審判以當事人為中心追求契約化。檢察機關具有不低于甚至超越法院的檢察監督權能，以此身份直接參與民事公益訴訟與以上司法改革的要求背道而馳。綜上所述，可以得出結論，檢察機關代行民事公益訴權有失正當性，更不符合程序正義的要求。檢察機關在民事公益訴訟中的