農(nóng)民集體成員權(quán)的性質(zhì)

從理論上講，農(nóng)民集體資格的定義是實(shí)現(xiàn)成員權(quán)利的前提和基礎(chǔ)。如果沒有成員資格的定義，就無法談判成員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。從法律層面看，《物權(quán)法》第59條被普遍認(rèn)為是成員權(quán)于法律層面確認(rèn)的標(biāo)志。“《物權(quán)法》試圖通過引入‘成員權(quán)’概念來明確集體所有權(quán)的主體。”一方面，農(nóng)民集體成員資格界定問題意義重大，其直接決定成員權(quán)能否實(shí)現(xiàn)，事關(guān)農(nóng)民切身利益；另一方面，無論是從立法還是實(shí)踐出發(fā)，農(nóng)民集體成員資格的界定都處于混亂狀態(tài)，由此導(dǎo)致諸多糾紛，對(duì)農(nóng)民權(quán)益造成了損害。為了改善當(dāng)前立法缺失與實(shí)踐不確定的現(xiàn)狀，本文欲對(duì)農(nóng)民集體成員權(quán)的歷史沿革和權(quán)力屬性進(jìn)行分析，探討他與村莊成員權(quán)的區(qū)別并就如何對(duì)農(nóng)民集體成員資格的進(jìn)行界定進(jìn)行探析。一、農(nóng)民集體權(quán)利的歷史進(jìn)步和權(quán)力屬性現(xiàn)行理論研究多集中于農(nóng)民集體成員權(quán)益的界定以及其在審判工作中的實(shí)踐，缺少對(duì)農(nóng)民集體成員權(quán)的歷史沿革及其權(quán)力屬性的深入分析。（一）從公權(quán)到私權(quán)：國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系演進(jìn)農(nóng)民集體成員權(quán)的形成與我國(guó)特殊的農(nóng)村生產(chǎn)體制沿革息息相關(guān)。新中國(guó)成立初期，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行土地私有制，個(gè)人與集體的利益相對(duì)分離，自然沒有成員權(quán)產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)土壤。此后，個(gè)人與集體的關(guān)系大致經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：第一個(gè)階段是互助組、初級(jí)社與高級(jí)社。互助組并不涉及權(quán)利變動(dòng)，以農(nóng)民私有為基礎(chǔ)，是基于農(nóng)民自愿形成的生產(chǎn)組織形式。初級(jí)社到高級(jí)社，前者生產(chǎn)資料為私有公用，后者為公有公用，經(jīng)歷了一個(gè)生產(chǎn)資料逐漸向集體靠攏的過程，入社也從自由轉(zhuǎn)為強(qiáng)制。第二個(gè)階段即人民公社時(shí)期。人民公社奉行高度集中的公有制，實(shí)行一大二公，實(shí)現(xiàn)了村社合一和政社合一，也就是基層政權(quán)機(jī)關(guān)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)單位合二為一。第三個(gè)階段表現(xiàn)為土地承包責(zé)任制在中國(guó)農(nóng)村的落實(shí)。土地承包責(zé)任制可謂對(duì)以往農(nóng)村發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的概括與調(diào)和，其一方面維護(hù)了土地的集體所有，另一方面，又保證土地為個(gè)人所用，不至于犧牲農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率。所有權(quán)與使用權(quán)相分離，兩者相互制約，利益沖突無可避免。所有權(quán)權(quán)能完備，法律保障健全。相較之下，農(nóng)民集體成員的使用權(quán)卻常常遭受侵害，維權(quán)無門。成員權(quán)即在此背景下產(chǎn)生，用以監(jiān)督、對(duì)抗集體所有權(quán)，緩和集體所有與成員使用之間的矛盾，最終達(dá)到維系農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的目的。換言之，所謂成員權(quán)，從來就是與集體所有權(quán)相對(duì)應(yīng)，圍繞集體所有構(gòu)建的權(quán)利制度。易言之，成員權(quán)隸屬于經(jīng)濟(jì)范疇，于政治無涉。成員權(quán)摻雜較多公法或曰行政色彩，與中國(guó)農(nóng)村獨(dú)特的發(fā)展路徑不無關(guān)聯(lián)，但實(shí)踐已經(jīng)證明此種做法并不適宜。1983年，人民公社改組成基層政權(quán)組織，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)。1985年，全國(guó)農(nóng)村人民公社政社分開，建立鄉(xiāng)政府的工作全部結(jié)束。然而，鄉(xiāng)以下如何治理尚不明確。《村民委員會(huì)組織法》的貫徹給出了答案。國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系由此進(jìn)入到一個(gè)新的階段：鄉(xiāng)政村治。由此得知，現(xiàn)代意義上的村委會(huì)實(shí)際上是于上世紀(jì)90年代才逐漸建構(gòu)起來的，雖然由于歷史的原因，其與集體經(jīng)濟(jì)組織時(shí)有重合，但從邏輯層面而言，是兩類獨(dú)立的主體。成員權(quán)在土地承包責(zé)任制施行后于概念及實(shí)踐層面均獲得長(zhǎng)足發(fā)展，將其放至村委會(huì)語境下探討，顯然割斷了其歷史脈絡(luò)，混淆了農(nóng)村社會(huì)關(guān)系。（二）權(quán)力的確立：私權(quán)的行使成員權(quán)屬于私權(quán)，學(xué)界已達(dá)成共識(shí)。公權(quán)與私權(quán)的區(qū)分并不復(fù)雜。公權(quán)力來源于法律的明確授權(quán)，由公共主體行使，旨在維護(hù)公共利益；私權(quán)是私人利益和意志的體現(xiàn)，奉行主體平等、私法自治的理念，其賦予了當(dāng)事人廣泛的自由。實(shí)際上，關(guān)于農(nóng)民集體成員權(quán)的私法屬性無需過多著墨，其由物權(quán)法規(guī)定，理論研究也集中于民法視域，足以為其私法屬性背書。二、農(nóng)民集體成員權(quán)的內(nèi)容上文已指出，農(nóng)民集體成員權(quán)隸屬于經(jīng)濟(jì)范疇，屬于私法權(quán)利。村莊成員權(quán)是指村民作為村莊成員所享有的包括選舉權(quán)、被選舉權(quán)在內(nèi)的公法權(quán)利，因此農(nóng)民集體成員權(quán)與村莊成員權(quán)是截然不同的。從邏輯層面看，兩者在主體、客體、內(nèi)容上均存在重大差異，從主體上看，前者是集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員，后者是村委會(huì)和村民；從客體上說，前者主要是集體所有的不動(dòng)產(chǎn)與動(dòng)產(chǎn)，后者主要是村莊的公共事務(wù)；從內(nèi)容上看，前者主要是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等權(quán)利；而后者主要表現(xiàn)為選舉權(quán)、被選舉權(quán)、公共事務(wù)表決權(quán)等。進(jìn)一步區(qū)分而言，農(nóng)民集體成員權(quán)指向的內(nèi)容主要是財(cái)產(chǎn)層面，即其中的共益權(quán)，也是實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)益的手段。這是由集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)性所根本決定的。相較之下，村莊成員權(quán)則更為廣泛，主要是村民參與村莊公共事務(wù)的權(quán)利。當(dāng)前我國(guó)存在兩者互相交織的情況，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員同時(shí)也是村民，不加區(qū)分地行使著農(nóng)民集體成員權(quán)與村莊公共權(quán)利，部分地區(qū)村委會(huì)代行著集體經(jīng)濟(jì)組織的職能。如前所述，當(dāng)前此種現(xiàn)狀的形成有其深厚的歷史淵源，源于我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期政社合一的歷史傳統(tǒng)，而這一傳統(tǒng)被證明是低效的。有學(xué)者就指出當(dāng)前立法模式使得集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)功能被村委會(huì)取代，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)可度比較低。當(dāng)前農(nóng)村改革的趨向是兩者的分離。例如在戶籍改革下，不少村民落戶城鎮(zhèn)。失去了農(nóng)村戶籍，其自然不享有村莊成員權(quán)。但與此同時(shí)，其可能仍然享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等農(nóng)民集體成員權(quán)，具有集體成員資格。與此同時(shí)，當(dāng)前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)改革如火如荼，越來越多的集體經(jīng)濟(jì)組織成員處分了自己的成員權(quán)利，退出了集體經(jīng)濟(jì)組織。但是，只要其戶籍仍在村莊，其就享有村莊成員權(quán)，村莊選舉時(shí)仍需征求其意見。對(duì)此情況，有專家明確指出：“就農(nóng)民所享有的成員權(quán)而言，其應(yīng)當(dāng)與農(nóng)民所享有的公法上的權(quán)利相分離，尤其是與《村民委員會(huì)組織法》所確認(rèn)的村民自治的權(quán)利相區(qū)別。”一言以蔽之，以往凸顯戶籍因素用于確認(rèn)農(nóng)民集體成員資格的制度體系混淆了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織與公權(quán)力組織，引發(fā)“一種新的不公正對(duì)待”，并且愈加不符合農(nóng)村發(fā)展潮流，應(yīng)予摒棄。在此情況下，需探索界定農(nóng)民集體成員資格的新的機(jī)制。三、農(nóng)民資格與土地承包經(jīng)營(yíng)法之間的關(guān)系（一）．土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)民集體成員身份的法定化依據(jù)如前所述，農(nóng)民集體成員權(quán)既為社員權(quán)的一種，其權(quán)利內(nèi)容就具有復(fù)合性，兼具經(jīng)濟(jì)性質(zhì)與非經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，或稱其為“權(quán)利束”。而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地依法享有的占有、使用和收益的權(quán)利。《民法典》第333條雖然規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立，然而，土地作為集體經(jīng)濟(jì)組織最為寶貴的財(cái)產(chǎn)，其承包經(jīng)營(yíng)具有嚴(yán)格的身份限制，必須首先保證集體內(nèi)部的生存發(fā)展。無論是2002年出臺(tái)還是2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》都認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的固有權(quán)利，任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制。換言之，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得，源于農(nóng)民集體成員的身份，而不是土地承包合同的簽訂。不具有農(nóng)民集體成員身份的，沒有資格和集體簽訂土地承包合同；具有農(nóng)民集體成員身份的，集體或他人也不能剝奪其簽訂土地承包合同、獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利。由此，不難發(fā)現(xiàn)農(nóng)民集體成員資格與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)系：前者是后者的前提。要想取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，必須擁有或者取得農(nóng)民集體成員資格。農(nóng)民集體成員權(quán)是一項(xiàng)復(fù)合性的權(quán)利，其中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是其最重要的內(nèi)容。筆者認(rèn)為，土地兼具保障權(quán)能與財(cái)產(chǎn)權(quán)能。土地的保障權(quán)能意指土地產(chǎn)出維系農(nóng)民生存的權(quán)能；土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)能即指土地為農(nóng)民帶來財(cái)產(chǎn)收入的權(quán)能。既然具有農(nóng)民集體成員身份是享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提，從另一角度思考，就可以得出如下結(jié)論：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民集體成員資格的表征。亦即，除非可以證明相反情況的存在（后文將有論述），土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人即是當(dāng)然的農(nóng)民集體成員。農(nóng)村社會(huì)是一個(gè)人情社會(huì)和熟人社會(huì)，農(nóng)村社會(huì)治理除了要依據(jù)法律法規(guī)，還要將農(nóng)村的風(fēng)土人情和傳統(tǒng)習(xí)慣等考慮在內(nèi)。將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)民集體成員身份確定的依據(jù)，恰恰契合了農(nóng)村社會(huì)的心理習(xí)慣。由于土地的稀缺性，農(nóng)民集體不會(huì)輕易將土地分之于人。某人只有在被農(nóng)民集體接納為成員之后，后者才會(huì)對(duì)其分配土地。而一旦其脫離了農(nóng)民集體，后者會(huì)第一時(shí)間處理其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，至于戶籍變動(dòng)等其他事宜，集體組織并不關(guān)心，一般由家庭內(nèi)部人員獨(dú)自處理。外嫁女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛在實(shí)踐中之所以如此突出，是因?yàn)橥饧夼纳矸莅l(fā)生了明顯變動(dòng)，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又與農(nóng)民集體成員身份息息相關(guān)。與此相對(duì)應(yīng)，實(shí)踐中卻很少出現(xiàn)外嫁女戶籍或者民主權(quán)利方面的紛爭(zhēng)。這說明，農(nóng)村社會(huì)雖然發(fā)展迅速，但現(xiàn)階段，農(nóng)民的關(guān)注點(diǎn)還是集中于那些與其存在切身經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的事項(xiàng)上。概言之，從農(nóng)村社會(huì)心理出發(fā)，也能得出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)表征農(nóng)民集體成員資格的結(jié)論。（二）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)民集體成員資格標(biāo)準(zhǔn)的確立隨著社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村制度架構(gòu)必須回應(yīng)或者迎合農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展和改革趨勢(shì)。我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)雖然在近些年取得了舉世矚目的成就，但距離發(fā)達(dá)國(guó)家尚有一段距離。可以確定的是，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，我國(guó)將繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。如果將戶籍作為確定農(nóng)民集體成員身份的依據(jù)，將大大阻礙城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展。試想，若喪失農(nóng)村戶籍，則失去了取得成員權(quán)益的資格，將會(huì)熄滅很多人進(jìn)入城鎮(zhèn)的熱情，但是農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境又無法提供足夠發(fā)展空間，由此給村民尤其是其中的年輕人造成兩難境地。而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的享有與是否居住生活在農(nóng)村集體內(nèi)部沒有必然聯(lián)系，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，即使承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，集體經(jīng)濟(jì)組織也不能強(qiáng)行收回其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，后者亦可以采取多種方式流轉(zhuǎn)其承包地或者委托他人代管。當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)的另一大改革即所謂的“三權(quán)分置”，正在廣袤的農(nóng)村地區(qū)如火如荼地開展試點(diǎn)。所謂“三權(quán)分置”，即指土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)彼此分離。所有權(quán)人不承包，這比較好理解。農(nóng)村土地的所有權(quán)人是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其將土地發(fā)包給農(nóng)民集體成員，充當(dāng)發(fā)包人的角色。承包權(quán)人不經(jīng)營(yíng)，則是當(dāng)前解放農(nóng)村生產(chǎn)力、促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、專業(yè)化發(fā)展的關(guān)鍵所在。以往，承包權(quán)人即是經(jīng)營(yíng)權(quán)人，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是其典型表現(xiàn)，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”實(shí)際上是不可分割的單一權(quán)利。而“三權(quán)分置”改革，則是要將“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”分割成“承包權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”兩個(gè)相互獨(dú)立的權(quán)利。在該語境下，“承包權(quán)”相當(dāng)于改革之前的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，仍具有身份性，只有農(nóng)民集體成員才有資格取得。但“經(jīng)營(yíng)權(quán)”，卻極具靈活性，可以自由流轉(zhuǎn)，由農(nóng)民集體之外的主體獲得。從另一個(gè)角度講，“三權(quán)分置”實(shí)際上進(jìn)一步擴(kuò)大了承包權(quán)的權(quán)能，使得土地的財(cái)產(chǎn)色彩愈加濃厚。通俗講，農(nóng)民集體成員獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，既可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以交由其他主體經(jīng)營(yíng)從而獲得收益。似此將達(dá)到兩方面的作用，一是解放了農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)力，農(nóng)民可以自由安排自己的經(jīng)濟(jì)生活，不被土地所束縛；二是便于專業(yè)化農(nóng)場(chǎng)及大型農(nóng)業(yè)企業(yè)獲取土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，這將大大促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)模化和專業(yè)化，提高農(nóng)地經(jīng)營(yíng)效率。以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為確認(rèn)農(nóng)民集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)，無疑是符合上述改革趨勢(shì)的。若三權(quán)分置在農(nóng)村地區(qū)全面鋪開，可以預(yù)見，整個(gè)農(nóng)村地區(qū)無疑會(huì)出現(xiàn)極大的人口流動(dòng)局面。試想，若像某些地方及司法實(shí)踐那樣，將“是否與本集體產(chǎn)生密切聯(lián)系”作為判定是否為農(nóng)民集體成員的關(guān)鍵因素，“三權(quán)分置”改革將無法推行，因?yàn)楹笳咧荚诮o予農(nóng)民遷徙與就業(yè)的自由。“三權(quán)分置”后，只有土地承包權(quán)（相當(dāng)于本文探討的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”）仍然是確實(shí)可定的，無論農(nóng)民身在何處，均可以此為紐帶主張征地補(bǔ)償?shù)瘸蓡T權(quán)益，這大大有利于農(nóng)民的權(quán)益保障。綜上，無論是從農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，還是從未來發(fā)展出發(fā)，均可以得出應(yīng)當(dāng)以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為界定農(nóng)民集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)論。換言之，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民是當(dāng)然的農(nóng)民集體成員，享有各項(xiàng)成員權(quán)利。發(fā)生農(nóng)民集體成員資格爭(zhēng)議的，享受土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民無需證明自己的成員資格，村集體或者其他利益相關(guān)方若對(duì)此有異議，必須舉證證明。四、在特殊情況下，農(nóng)民集體成員資格的獲得在通常情形下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)民集體成員資格（權(quán)）是一致的，然而有兩種特殊情形值得注意。（一）性質(zhì)上屬于合同權(quán)利，不符合成員權(quán)的性質(zhì)《農(nóng)村土地承包法》第44條規(guī)定了“四荒”土地承包。“四荒”土地開發(fā)難度大、成本高，允許由集體外部人員承包有利于促進(jìn)“四荒”地的開發(fā)。然而，該外部人員顯然不屬于農(nóng)民集體成員，不享有集體成員權(quán)益。例如，在土地征收?qǐng)龊希洳幌硎芡恋匮a(bǔ)償款等權(quán)益，對(duì)其補(bǔ)償事宜應(yīng)當(dāng)通過承包合同予以解決。換言之，外部人享有的不是成員權(quán)益，而是合同權(quán)利。又因?yàn)閷?duì)于“四荒”土地的承包，本集體成員具有優(yōu)先權(quán)對(duì)此，《農(nóng)村土地承包法》（2018修訂）第52條給出了解決方案。如前所述，成員權(quán)的性質(zhì)為社員權(quán)，社員權(quán)是一項(xiàng)綜合性權(quán)利，除了自益權(quán)，還有共益權(quán)。共益權(quán)即是對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行民主管理的權(quán)利，包括選舉權(quán)、表決權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。土地是集體成員集體所有的資產(chǎn)，集體之外的單位或個(gè)人對(duì)其使用可能會(huì)侵犯集體成員的利益，因而必須經(jīng)過集體大多數(shù)人的同意，這是成員權(quán)的應(yīng)有之義。若未履行上述程序，可以認(rèn)為特定“四荒”土地并未發(fā)包給集體之外的單位或個(gè)人，此時(shí)承包人可以主張包括土地補(bǔ)償款在內(nèi)的各項(xiàng)成員權(quán)益。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)生活中存在將“四荒”土地發(fā)包給集體外部人員卻未履行《農(nóng)村土地承包法》（2018修訂）所規(guī)定程序的現(xiàn)象。似此，自然允許集體經(jīng)濟(jì)組織通過其他證據(jù)證明客觀事實(shí)。若因集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理集體資源不當(dāng)造成集體成員利益受損，應(yīng)當(dāng)由其