論我國金融機構股東加重責任之正當性

隨著混合所有制改革的推進，由社會資本注入或上市的金融機構逐步發展。一些大型金融企業開展跨業務運營，同時一些非金融企業也參股甚至控股金融機構，產融結合不斷深化。金融集團的運營有利于促進效率，但也可能造成金融業盲目擴張，進而導致系統性風險。中國人民銀行2020年9月11日發布的《金融控股公司監督管理試行管理辦法》(中國人民銀行令[2020]第4號，以下簡稱：《管理辦法》)規范了金融控股公司的運營，也對金融控股公司提出了包括持續注資、提前制定恢復與處置計劃等的要求，類似于境外的金融機構股東加重責任制度。一、金融機構與股東加重責任有限責任是公司法之基石，對于促進投融資活動、發展資本市場不可或缺。然而，有限責任制度同時會產生一定的社會成本，主要是股東與債權人間的代理成本。在有限責任之下，股東具有較強的追逐風險動機，因其可獲得高風險投資所伴隨的高收益，潛在的虧損則可以與債權人共同分擔。公司在股東控制下還可能通過資產置換，增加負債而損害債權人利益。因此，公司法上提供了刺破公司面紗、資本維持原則等制度以保護債權人利益，緩解有限責任帶來的代理成本問題。債權人也可通過在合同中添加債務契約條款及加速到期條款以保護其自身利益。公司法提供有限責任原則對于債權人而言總體上利大于弊。不過，由于有限責任制利弊并存，歷史上不乏限制甚至突破有限責任的立法例。美國加利福尼亞州在十九世紀末期與二十世紀初期曾采用一種股東按份責任制(prorataliability)。盡管有限責任已被各國公司法普遍采納，金融機構股東加重責任制度在金融監管史上其實并不罕見。在19世紀末期，美國各州普遍采納了商業銀行的雙倍責任制，銀行的股東在銀行資不抵債時不僅失去所有的股權投資，而且需要承擔額外的責任。額外責任的數額一般是投資股票的面值。2008年金融危機后，美國《多德-弗蘭克華爾街金融改革與消費者保護法》(以下簡稱：多德-弗蘭克法案)中的諸多規則也建立了金融控股公司承擔股東加重責任的制度，突破了有限責任的安排。此外，日本、俄羅斯也有類似規定。理論上，金融機構與普通公司相比具有一定的特殊性。金融機構具有高杠桿、高風險的特征，并且其倒閉一般對社會影響深遠。在金融機構發生虧損而可能陷入資不抵債的境地時，政府可能被迫救助金融機構，進而產生“大而不能倒”的問題。金融機構股東加重責任在一定程度上降低了債權人的代理成本，保護了金融機構的債權人。金融機構的母公司或股東至少部分承擔了救助義務，降低了政府被迫救助這些金融機構的可能性，減輕了納稅人的負擔。與普通公司相比，金融機構追逐風險的行為難以由債權人通過合同方式控制。例如，商業銀行的債權人一般既包括金融機構，也包括大量的儲戶。后者可大致歸為非自愿債權人，一般只能接受銀行提供的格式條款，也缺乏激勵與能力去監督銀行。為了防范損害債權人利益的行為，債權人一般需要通過合同約定實現自己的利益。在債權人無法通過合同自我保護的情況下，有限責任的突破具有更強的正當性。此外，由有限責任造成的道德風險與債權人利益損害并不能完全通過金融監管克服，而金融機構股東加重責任制度能彌補金融監管之不足。金融監管不可避免地存在一定的不足，未必能夠有效防范金融風險。在金融監管史上，股東加重責任制度的演變在很大程度上受到立法者對于管制能力認知的影響。美國于19世紀末一度采納了銀行的雙倍責任制，加重了股東責任。然而，隨著20世紀美國開始逐步建立存款保險制度，人們普遍認為存款保險制度與雙倍責任制相比能夠更好地防止銀行倒閉，保護存款人利益。盡管金融機構股東加重責任有一定社會效益，但這一制度畢竟突破了有限責任，可能提升信息成本、限制股權轉讓、抑制分散投資、提升破產成本。金融機構股東加重責任如何能夠通過規則設計避免這些弊端，是這一制度能否成功的關鍵。二、各國的任在各國從比較法視野來看，金融機構股東加重責任在各國并不罕見。作為金融機構股東加重責任制度的發源地，美國的兩種加重責任制度得到了學界較為充分的分析與討論，(一)．與登記相實的情形下，還對加害者的訴訟時的其他訴訟規則進行規制在19世紀，商業銀行股東加重責任在美國各州均十分普遍。例如，賓夕法尼亞州規定股東對銀行債務承擔連帶責任。雙倍責任制可以被歸為“外部”股東加重責任，其適用對象為股權分散的商業銀行，由此帶來了一系列復雜的問題。法院作為美國這一時期的雙倍責任制的主要執行機構，積累了大量的判例以處理這些問題。首先，雙倍責任制需要對股東的身份進行認定。一般而言，只有擁有股票所有權的投資者才需要承擔股東加重責任。法院一般推定股東名冊上的股東為真實股東。這一做法可以簡化訴訟程序，并且也符合債權人預期。然而，對于實際股東與登記的股東不一致的情形，法律需要考慮特殊的規則處理，產生了一系列復雜的判例。其次，法院還發展了許多規則以處理對雙倍責任的規避行為。例如，在了解到銀行可能出現財務困難時，股東可能試圖將股票轉移給原本就資不抵債的個人，從而通過這些個人的破產來逃避股東加重責任。法院需要適當追究銀行的原股東之責任。此外，在銀行的股東為公司的情況下，雙倍責任一般穿透到這些公司的股東個人。再次，美國法院還發展出簡化責任追究的規則。股東加重責任需要建立在對銀行資產的評估之上，評估過程可能耗時較長，而金融機構的債權人需要立刻進行相應的清償。同時，針對大量股東的起訴也可能面臨著很高的訴訟成本。因此，法院很早就確立了規則，要求股東先承擔一定數額的責任，并在隨后銀行資產清算過程中調整這一數額，多退少補。不過，雙倍責任制從20世紀初期開始被逐步拋棄。1929年至1933年間，大量銀行倒閉，許多股東被迫承擔責任。不過，這些股東當時也大多出現財務困難。由于銀行股權分散，許多股東僅僅是消極投資者，沒有介入銀行的運營。要求這些消極股東承擔責任引起了政治上的反對。同時，由于許多投資者個人也破產了，并非所有股東都承擔了股東加重責任。大量學者開始反對雙倍責任制。不過，根據梅西(JonathanMacey)與米勒(GeoffreyMiller)的研究，雙倍責任制下的清償率達到了約51%,考慮到大量的債權人本身就是銀行內部人，這一清償比例仍然相當可觀。(二)“內部”股東加重責任在雙倍責任制被拋棄后，美國監管者逐步發展了金融控股公司的加重責任。金融集團的發展受到經濟因素與管制因素共同影響。一方面，大型金融集團被稱為“萬能銀行”(universalbanks),可以為客戶提供商業銀行、投資銀行以及咨詢等全方位的服務，具有規模效應。美國歷史上長期有商業銀行與其他業務的隔離的要求。這一限制于1970年以來逐步松綁，反映了立法者對金融集團在提升對客戶服務、提高社會效率方面作用的認可。另一方面，大型金融集團具有更好的穩定性，因分散投資而總體風險更小。由于金融集團下各子公司的業務模式更加多元化，公司集團可以在一定程度上分散投資，從而降低總體的風險。從各國經驗來看，金融機構的合并，產業集中度的提升受到歷次金融危機的影響。在金融機構面臨倒閉的情況下，美國政府也讓大量的金融集團合并，擴大其規模。金融控股公司不僅持有商業銀行，而且持有證券公司、結算公司以及資產管理公司，這一組織形式為股東加重責任作為監管手段提供了基礎。2008年金融危機過后，美國頒布了多德-弗蘭克法案，以應對銀行與其他金融機構的監管不足的問題，防止政府救市帶來的不公現象，1.力量之源原則多德-弗蘭克法案將力量之源原則寫入法律，要求銀行股東在銀行子公司面臨財務困境時向銀行子公司注資救助。力量之源原則僅僅是美聯儲作為獨立監管機構提出的一個原則，其效力長期以來并沒有被法院確認。1988年的一個重要案例中，這一原則在法院受到了挑戰。一家銀行控股公司控股的銀行面臨財務困難，美聯儲要求控股公司用所有可用的資產對其救助。在金融危機之后，力量之源原則被明確寫入多德-弗蘭克法案。2.在有資本來源的重要實體的母公司培養多德-弗蘭克法案建立的“生前遺囑”制度同樣可以在一定程度上建立股東加重責任。根據這一法案，系統重要性金融機構需要訂立一個處置計劃(resolutionplan),也稱“生前遺囑”(livingwill)。在這一計劃中，金融機構需要保證在出現財務危機時處置資產的策略。例如，摩根大通(JPMorganChase)的處置計劃建立在摩根大通銀行、證券公司以及清算公司發生實質損失，并且其他子公司不實質性地發生虧損的假設之上。又如，美國銀行(BankofAmerica)也有類似的由母公司承擔子公司債務的安排。美國銀行認定了對核心商業的17家重要實體(MaterialEntities),其中包括商業銀行子公司。根據計劃，重要實體在面臨倒閉時，母公司會提供支持重組這些公司。只有控股母公司會進入破產程序，并且母公司會動用其所有的資源用于對重要實體子公司提供資本和流動性支持。盡管在多德-弗蘭克法案出臺前，美國法中已有力量之源原則，突破了公司法的有限責任制度，但“生前遺囑”制度進一步發展了金融控股公司的加重責任，與以往規則相比有重要差異。力量之源原則并不對金融控股公司的資金儲備提出任何的要求，只是在金融機構面臨財務困境時要求金融控股公司動用其當時所有的資金對金融機構進行救助。“生前遺囑”要求金融控股公司提前設置資產處置計劃，確保救助資金的來源確定，并且在金融機構發生償付困難情形時執行該計劃。3.聯邦存款保險公司的破產與破產為了有效執行力量之源原則以及生前遺囑，多德-弗蘭克法案還確立了美國聯邦存款保險公司(FederalDepositInsuranceCorporation)的循序清理權。在多德-弗蘭克法案之前，系統重要性金融機構的破產處理需要按照破產法進入破產程序，而冗長繁瑣的破產程序不能適應金融業對快速處理法律糾紛、清償債務的要求。聯邦存款保險公司作為聯邦存款保險提供者，有權接管保險保障的金融機構，處理其債務，而對于許多非銀行金融機構(包括金融控股公司),聯邦存款保險公司無權接管。非銀行金融機構同樣制造大量的系統性風險，可能影響市場穩定。多德-弗蘭克法案授權聯邦存款保險公司接管這類金融機構，處理其破產與重組。根據循序清理權，聯邦存款保險公司發展出了單一進入點策略(singlepointofentry),細化了金融控股公司加重責任的實施措施。聯邦存款保險公司要求母公司承擔虧損的理由與傳統公司法上刺破公司面紗的規則有類似之處。聯邦存款保險公司認為，大銀行集團內部的公司盡管是獨立的法律實體，但是一般作為統一的組織接受管理。(三)“雙加過錯”和“雙重加重”的比較美國法下的雙倍責任制與金融控股公司加重責任這兩種股東加重責任制度均為有限責任與無限連帶責任的某種折中，分別從不同的角度對相應的社會成本進行了限制，可以按照有限責任的六項成本加以分析。其一，兩種制度都在一定程度上避免了股東之間監督的信息成本。雙倍責任制對股東加重責任設置了上限，每個股東承擔責任的上限是其所持股票的面值或面值的相應倍數。同時，股東之間的責任數額相互獨立，這就限制了股東間的監督成本。當然，在相應債務數額尚未達到股東承擔責任上限時，部分股東破產可能導致其他股東在上限范圍內承擔更多債務，故理論上股東之間仍然需要相互監督。不過，相互監督的信息成本受到責任上限的限制，應當不會過高。在金融控股公司加重責任制度下，控股母公司作為唯一的股東承擔加重責任，這一制度并未要求母公司自身的股東承擔加重責任。在最壞的情況下，金融控股公司可能進入破產，其股東損失所有的投資，但他們的財產不會進一步受到波及。因此，這一制度同樣不會顯著提升股東之間相互監督的信息成本。其二，兩種股東加重模式也都在一定程度上避免了債權人的信息成本，但金融控股公司加重責任所產生的信息成本更低。雙倍責任制穿透至最終持有股票利益的個人投資者承擔，股東加重責任與他們的個人資產相比一般占比較小，股東一般有能力償還債務，因此債權人的信息成本有限。其三，從流動性的角度來看，金融控股公司加重責任比雙倍責任制更有優勢。雙倍責任制下股份轉讓的價格在一定程度上取決于股東的資產狀況，因此可能對流動性造成一定的影響。美國的金融控股公司一般全資控股其子公司，對其施加股東加重責任不存在流動性的問題。其四，兩種股東加重責任都產生了控制權轉讓時的社會成本。由于金融機構股票價格取決于股東資產狀況，在金融機構的控制權轉移時，潛在的買方可能因為需要承擔更高的責任而不愿意承接控制權，而這些買方可能能夠更好地運用控制權參與公司管理。這可能造成有效率的控制權轉讓無法發生，導致社會福利損失。其五，兩種股東加重責任都在一定程度上避免了對分散投資的抑制，因為兩種股東加重責任的數額都有確定的上限。雙倍責任制下的股東一般可以預計分散投資可能帶來的責任數額，要求他們承擔加重責任不會對分散投資與股票流動性造成過多的負面影響。金融控股公司基本不采取分散投資的策略，所受影響也有限。其六，在金融機構破產時，雙倍責任制涉及的程序可能比金融控股公司加重責任的認定更為復雜。這是因為雙倍責任制涉及對諸多股東的資產認定，以及在某些情況下要穿透至個人，這就帶來了相對復雜追償的高成本。金融控股公司的股東身份較為確定，不需要復雜的司法認定，因此破產時司法程序相對簡易。不過，金融控股公司加重責任也要求監管者事前對金融控股公司的資產進行一定的規制，確保其具有雄厚的資本，可以在金融機構出現困難時提供救助。否則，一旦金融機構母公司資本不足以承擔救助義務，股東加重責任就將形同虛設，無法實現其功能。事前的規制盡管可以簡化破產程序，但同樣會產生一定的監管成本。同時，雙倍責任制的實現思路是將責任穿透至個人股東。個人股東所需承擔的責任相對于其資產而言一般較小，因此債權人得以清償的比例相對較高。以上的討論集中在兩種股東加重責任制度的社會成本。就其社會效益而言，兩者均降低了債權人的交易成本。這兩種制度處于極端的有限責任與無限連帶責任之間。它們在一定程度上避免了無限連帶責任高昂的社會成本，同時實現對金融機構限制其自身風險的激勵效果。金融控股公司責任與雙倍責任制相比，所產生的債權人信息成本更低，對股權流動性的影響更小，在責任追究上更為便捷，且能更強有力地影響金融機構的決策，因而更具合理性。三、．避免有限責任突破所帶來之弊端上述分析表明，域外法上的金融機構股東加重責任制度的機制設計均考慮了對信息成本、執行成本之限制，注重避免有限責任突破所帶來之弊端。相比之下，我國法上的相應制度與上述“外部”與“內部”股東加重責任均不相同，可以被歸為“中間型”股東加重責任模式，這一設計仍有缺陷，需要按照資產分割理論予以完善。(一)實施《管理辦法》，逐步加重金融有限公司之加重責任我國長期以來金融控股公司主要由國資控制，中信、光大等金融集團以及四大國有商業銀行的股權屬于財政部與中央匯金投資有限責任公司。隨著我國金融市場化程度進一步提高，部分成功的民營企業如螞蟻金服等逐步介入金融領域，持有諸多金融牌照。產融結合有利于金融業與實業的優勢互補，發揮協同效應，有助于金融業務服務實體經濟的目標。然而，主要由民營企業控制的金融機構一旦發生風險而需要政府救助，可能會引發道德風險以及公共財政負擔不公的質疑。因此，逐步發展金融控股公司加重責任符合實踐發展的需求。我國于近期頒布的《管理辦法》對金融控股公司的加重責任提供了規范性依據。《管理辦法》第14條規定了金融控股公司持續注資之加重責任。發起人或控股股東在申請設立金融控股公司時，需要提供承諾函，承諾必要時向金融控股公司補充資本，并且金融控股公司向所控股金融機構及時補充資本金。這一制度加重了金融控股公司及其股東的責任。此外，《管理辦法》第47條、第49條規定了金融控股公司需要制定恢復與處置計劃，即通常所稱“生前遺囑”制度，中國人民銀行有權要求其向金融機構補充資本金或轉讓其股權。然而，我國法上的金融控股公司加重責任并不同于美國法上的兩種金融機構股東加重責任，而是介于外部股東加重責任與內部股東加重責任之間，可以被歸為“中間型”股東加重責任。一方面，《管理辦法》下股東加重責任穿透至金融控股公司的股東，但并不穿透適用至最終的個人投資者，因此這一模式與美國的內部與外部股東加重責任均有所區別，可以被認為是“半穿透式”加重責任。另一方面，《管理辦法》規定金融控股公司并不需要全資控股金融機構，而是可以僅占股50%或通過其他方式行使控制權，這樣，金融機構就可能存在其他外部股東。因此這一制度并非純粹的內部股東加重責任，可以被認為是一種“半集中式”股權結構下的股東加重責任。(二)存款保險制度尚不發達與美國相比，我國采納金融機構的股東加重責任制度更具合理性與必要性。我國目前金融監管能力仍然有待提高，存款保險制度尚不發達，因此單純依靠事前的監管措施存在一定的問題。以存款保險制度為例，存款保險一般由政府監管者運營，在銀行倒閉時補償公眾存款，并且從銀行收取一定的保費。這一存款保險制度與普通保險制度一樣面臨著道德風險的問題，因為存款保險制度降低了存款人關注銀行風險的動機，并且導致存款人選擇風險更高和利率更高的銀行。如此一來，銀行會爭相提供高利率以獲得存款，最終導致銀行整體風險更高。更何況，與普通保險相比，存款保險還有一定的劣勢。存款保險人不能排除某些銀行。即使存款保險人發現某些銀行風險過高，也不能停止提供保險，否則會打擊銀行存款人的信心，導致銀行“擠兌”,因此造成金融風險。存款保險也無法在銀行面臨倒閉之前提高保費，因為這會進一步打擊銀行的償債能力，同樣會損害市場對該銀行的信心。這一制度的結果是存款保險人在銀行財務狀況惡化時毫無辦法。在我國存款保險制度尚不發達，對銀行風險評估能力有限，保費水平難以確定的情況下，股東加重責任作為一種事后責任分配制度能發揮降低金融風險，提升金融安全的社會效益。然而，在此種“中間型”金融機構股東加重責任模式下，突破有限責任可能產生一定的社會成本。1.加重責任穿透于金融子公司的股東《管理辦法》所規定的金融控股公司加重責任制度不僅要求金融控股公司對于金融機構承擔加重責任，而且將加重責任穿透至金融控股公司的股東，進一步強化了股東的責任主體要求。這一規定與美國多德-弗蘭克法案存在顯著差別——后者一般僅要求金融控股公司對金融子公司承擔加重責任，并未穿透至其股東。將金融控股公司的加重責任穿透至金融控股公司的股東這一制度安排存在一定缺陷。公司股東加重責任金融控股公司本身的股權可能較為分散，且股東司法管轄區域較為復雜。例如，中國平安保險(集團)股份有限公司(以下簡稱：中國平安)持有旗下平安銀行49%的股份。作為一家上市公司的中國平安，其股東包括內地與香港地區的大量投資者，追究其股東的加重責任存在難度。并且，由于現有規則并未將責任穿透至最終個人股東，金融控股公司之非個人股東可能本身是資本并不充足的公司，難以承擔責任，從而可能影響股東加重責任之實現。限制股東人數及股權流轉的風險理論上，為了避免外部股東分散，難以追究責任的問題，監管者可以進一步對金融控股公司的股權結構進行規制，限制股東人數，并且對其股東轉讓股權進行審批。然而，這一舉措可能不利于金融控股公司股東的分散投資，使得風險過于集中。同時，限制股權的流轉也將損害商事交易的效率。美國法下的金融控股公司對金融機構承擔加重責任，但其自身一般股權分散，股權流動性不受影響，相比之下更有效率。．雙重責任制金融控股公司的外部股東在加重責任的制度激勵下可能進一步減少其資本金，增加負債，以限制其所承擔的責任。外部股東也可以通過殼公司進行投資，以增加確定股東身份的難度。這一特征與美國法上的雙倍責任制存在顯著差別。在美國法上的雙倍責任制下，股東加重責任穿透至最終的個人投資者，每個個人投資者所需要承擔的責任與其資產相比一般比例較小，因此追究個人責任成功的概率較高。2.“內部”股東分擔責任我國法上的金融控股公司加重責任與美國法上的金融控股公司加重責任也有明顯的制度差異。在美國，金融機構股權結構相對清晰，金融控股公司一般全資持股金融機構，因此債權人一般只需關注金融集團資信狀況，信息成本相對較低。同時，金融控股公司追究責任較為容易，其訂立的“生前遺囑”也更具可執行性。這一股權結構被認為是金融控股公司加重責任的重要基石。英格蘭銀行前任金融穩定副局長保羅·塔克(PaulTucker)指出，美國法下的單一進入點策略是金融監管史上的重大創新，但難以為歐洲國家借鑒，原因在于其銀行股權結構與美國顯著不同。首先，在金融控股公司并不全資持股金融機構的情況下，要求其對金融機構承擔加重責任可能會導致與其他股東之間的利益糾紛。在美國金融控股公司加重責任制度下，由于金融控股公司全資控股金融機構，由其向子公司注資救助并不會引發股東之間的糾紛。在我國的股權相對集中的情況下，金融控股公司倘若向子公司注資，必然涉及與其他股東利益平衡之問題。例如，金融機構面臨財務困境之時，倘若金融控股公司注資以獲得更高比例的股權，實質上等同于金融機構對其大股東定向增發，可能會稀釋其他股東股權；而倘若金融控股公司以貸款形式向金融機構提供救助，也會面臨著與其他股東分擔責任之問題，協調各方對金融機構實施救助也可能面臨更高的交易成本。其次，即使金融控股公司持有金融機構過半數表決權之股份，對于某些重大公司決議如重大資產出售、增減資本等情形，仍然需要股東超級多數表決。此時金融控股公司可能難以完全決定。即使在子公司面臨財務危機的情況下，倘若金融控股公司不能主導公司決議，可能就會對金融機構救助計劃造成障礙。在美國法下，監管機構在金融機構面臨倒閉風險時可以接管金融控股公司并基于循序清理權處置其資產。在我國的半集中式股權結構下，即使監管機構接管金融控股公司，也很可能面臨著無法完全控制金融機構之局面，增加救助的執行成本。四、制度的必要性由上述分析可知，在我國法上構建金融控股公司加重責任制度具有必要性和合理性。具體而言，中國人民銀行頒布的《管理辦法》中部分規則為要求金融控股公司承擔股東加重責任提供了依據，但現有規則仍有必要進一步完善。(一)金融子公司加重責任的效力首先，就立法位階而言，金融控股公司之責任應通過國家立法機關立法加以確立，以處理與《中華人民共和國公司法》(以下簡稱：《公司法》)、《中華人民共和國企業破產法》(以下簡稱：《企業破產法》)、《中華人民共和國民法典》(以下簡稱：《民法典》)之沖突。《管理辦法》中關于股東承諾注資以及金融控股公司恢復與處置計劃的規定突破了資產分割的安排。在金融控股公司加重責任安排的法律基礎不明確的情況下，金融控股公司對金融機構的救助可能并不符合金融控股公司的利益，進而可能造成董事違反對其自身股東之信義義務。此外，在立法上缺少金融控股公司救助義務的情況下，金融控股公司承擔子公司債務的行為可能構成無償轉移財產，從而與《公司法》第3條關于公司法人財產獨立性之規則、《企業破產法》第31條與第32條關于撤銷權與優惠清償之規則、《民法典》第538條關于合同撤銷權的規則存在潛在沖突。因此，盡管《管理辦法》已規定金融控股公司的恢復與處置計劃要求以及持續注資的義務，然而《管理辦法》的立法位階顯著低于《公司法》《企業破產法》《民法典》。從確保金融控股公司加重責任的效力的角度來看，應由國家立法機關制定法律來確定這一責任制度。具體而言，立法者可以考慮在專門的《金融控股公司法》中規定控股公司對于金融機構的責任，并且以特別法優先于一般法的原理處理其與現行法的沖突。在明確了金融控股公司對于金融機構的加重責任的情況下，金融控股公司對子公司的注資的交易公平性應不會被其自身股東及債權人挑戰。其次，就金融控股公司加重責任的主體而言，需要區分考慮金融控股公司對其所持股金融機構的加重責任以及金融控股公司自身股東對控股公司的加重責任。我國應修改《管理辦法》之規定并在未來相應法律中將金融控股公司加重責任的主體限定為金融控股公司，不宜進一步穿透至其股東。理論上，要求金融控股公司的股東承擔加重責任看似有利于確保其承擔責任，實際上卻增加了諸多信息成本。金融控股公司的股東可能通過設立多層公司的方式隔絕風險，或是將資產轉移，導致其無法承擔損失。監管者可以對金融控股公司的股權進一步施加規制，然而這一思路可能進一步損害股權轉移之效率。最后，在金融控股公司并不全資控股金融機構的情況下，除金融控股公司外的其他主要股東也有必要提前向監管機構提供對恢復和處置計劃的認可及相應授權，以減少在金融機構面臨危機時的救助成本。如前所述，在我國，目前《管理辦法》基本以持有過半表決權作為認定實質控制之依據，因而對于金融機構重大決策可能仍需要其他小股東支持。為了避免金融控股公司與其他股東之間的糾紛，確保金融機構救助計劃的實現，應盡可能在事前獲得其他股東之授權，理清股東間權利義務關系。(二)“內部”管理模式的完善在實施機制層面，我國還應當通過立法授權監管機構執行股東承諾函以及恢復與處置計劃，以從程序上保證金融控股公司加重責任之執行。在缺少立法授權的情況下，監管機構可能無法強制股東執行其事前制定的“生前遺囑”。現有規則缺乏對于“生前遺囑”的實施