集體土地所有權的私權屬性及界限

產權是所有人依法擁有的財產和不動產的權利。它在所有法律權利體系中發揮著最重要的作用，即基本權利制度的基礎，甚至是民法制度的基礎。集體土地所有權屬于所有權的范疇,是所有權制度中極為重要的一種類型,因其是我國憲法規定的生產資料的社會主義公有制之基本經濟制度的具體化,故黨的十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》和2009年中央1號文件《關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》仍然強調“不得改變土地集體所有性質”。可見,在建設社會主義新農村的過程中,堅持并完善集體土地所有權制度對于我國農村土地法律制度的改革具有積極的意義。本文擬對集體土地所有權的法律性質予以探討,以便對集體土地所有權進行準確定位,從而促使該制度充分發揮應有的功能。一、集體土地所有權是一種私權新中國成立至今,以農村土地所有權主體制度的變遷為標準,我國農村社會先后經歷了農民私人土地所有權時期、高級社集體土地所有權時期、人民公社集體土地所有權時期和現行集體土地所有權時期四個階段。除農民私人土地所有權時期外,其他階段均為集體土地所有權的不同表現形式。現行集體土地所有權制度是1982年憲法確立的,其先后被民法通則、土地管理法、農業法、農村土地承包法和物權法等法律加以具體化。根據上述法律的規定,現行集體土地所有權的主體為農民集體,具體有鄉鎮農民集體、村農民集體和村民小組農民集體三種形式。盡管因制定(或修訂)時的社會環境和經濟發展背景存在差異,各法律規范對集體土地所有權制度的表述有所不同,但法學界一般認為,根據法律的規定,集體土地所有權是一種民事權利,屬于典型的私權。然而,憲法所確立的農村土地所有權主體——集體——是一個含義寬泛且無精確內涵的概念,其意指許多人合起來的有組織的整體。由于“集體”作為法律術語的不準確性,“農民集體”也不是一個內涵確定的法律術語,其只能表現為一個看不見、摸不著、極度抽象的集合群體,故我國包括憲法在內的所有法律都未明確“集體”的法律內涵,致使“‘集體’這一概念在現實中找不到對應的載體,所謂的‘集體’在實際運行中很難充分地發揮所有者職能。”二、基于計劃經濟體制的限制由于農業生產的特殊性和農地制度的變革,在歐美大陸法系國家普遍存在專門規范調整農地利用和農業生產的法律,即農地法。在這些國家,農地法是一個兼具公法私法性質,或者是新的法律類型社會法的一個部門法。它強調農地的生產性和社會性,希望通過農地權利的安排,不僅達到組織農業生產的目的,而且達到組織和平衡發展農業社會共同體的目的。屬于這種制度安排的國家有西班牙、阿根廷、葡萄牙、哥倫比亞、哥斯達黎加、巴拿馬、秘魯、委內瑞拉等。從上世紀50年代初期開始,我國向蘇聯學習實行國民經濟計劃管理制度。當時,一般認為,“社會主義國家由于建立了生產資料的社會主義公有制,全民所有制經濟在國民經濟中占有鞏固的領導地位,有可能也有必要建立國民經濟的計劃管理制度。”由于計劃經濟在本質上是一種行政經濟,即依靠各種行政手段直接組織和推行的經濟,因而基于行政經濟與民法調整之間存在著相互排斥的關系,在計劃經濟體制下,不存在公法和私法的劃分,經濟領域中的一切都屬于公法范圍,不屬于私法范圍,從而此時的法學理論認為民法也是公法。這種歪曲了民法本質的認識,“成為長期以來國家運用行政手段對民事生活進行廣泛干預的理論依據”,在計劃經濟條件下,因國家的行政權力可以對民事活動加以干預,故民事主體意思自治的范圍極為有限,所有權人也無法享有充分的自由,民法完全喪失了其私法性,高級社集體土地所有權和人民公社集體土地所有權也未能幸免。家庭聯產承包責任制突破了農村土地高度集中的經營體制,重新確立了家庭在經營農村土地中的主體地位。為了鞏固家庭聯產承包責任制的成果,根據1982年憲法的規定,人民公社集體土地所有權制度被現行集體土地所有權制度所取代。然而,“農村改革前與農村改革后沒有實質區別,權力對權利構成現實和潛在的威脅”。三、土地征收目的的確立由于權利是人的權利,沒有無主體的權利,故權利與其主體密不可分。李宜琛先生曾指出:雖然“現代民法為權利本位的法律,一切私法關系,皆為就權利關系而為規定,既如前述。故為私法關系之中心者,即為權利關系的中心,自不待言。權利必有所附麗,始能存在,是以權利關系之中心,即為所謂權利主體。”在現行法律制度下,土地征收的實質是集體土地征收。作為一種公共取得制度,土地征收是當前各國(地區)為保障及時獲得公益性用地所必需的一種行政行為,而且,其還是國家干預經濟和限制財產權的一種手段,許多國家的政府都是將土地征收權(力)當作政府固有的權力予以接受和行使的,我國也不例外。盡管土地征收是國家行使行政權的結果,從外觀上看,其是國家以公權力侵犯私權利的行為,屬于憲法保護私有財產權的重大例外,然而為避免國家征收權(力)的濫用,在私有財產權的憲法保護規范下,法律往往對土地征收權(力)的行使進行了嚴格限制,土地征收必須基于公益上的目的始可為之就是其中的一個重要方面。因此,為了加強對私有財產權的保護,不論是為興辦公共事業所為的“公用征收”,抑或為實施國家經濟政策所為的“政策性征收”,其終極目標均應在于增進公共利益。同時,由于“在社會主義市場經濟體制中,政府的角色應為宏觀經濟的管理者和經濟生活的調節者。”四、農村土地所有權的私權屬性減弱了其對制度的預期功能由于土地資源有限,我國人地矛盾極為突出,故為充分利用土地資源,保障糧食安全和社會持續穩定發展,同時避免農村生態環境的惡化,公權力必然也應當適度介入農村土地權利的運行,防止農村土地權利的濫用,以形成對農村土地權利制度的合理約束。但由于我國集體土地所有權的法律性質異化,使其背離了應有的私權屬性,致使集體土地所有權名不副實,影響了集體土地所有權制度預期功能的充分發揮。因此,為了完善農村土地法律制度,應當借助民法學的體系思維