推進存款保險制度的建立2012-10-24摘要：進一步健全系統性金融風險防范預警體系、評估體系和處置機制，基本建立存款保險制度等金融安全網制度是《金融業發展和改革“十二五”規劃》(以下簡稱《規劃》)明確提出的主要目標之一。毫無疑問，“十二五”期間我國將加快存款保險制度建立健全的進程，為此，本文集萃了業界對構建我國存款保險制度的建議，以饗讀者。關鍵詞：“十二五”規劃，存款保險制度一、我國將加快存款保險制度的建立（一）存款保險制度是“十二五”金融業改革和發展的重要目標《規劃》內容表明存款保險制度的建立將是我國金融發展與改革的重點目標之一，而《規劃》中也辟有專欄介紹“存款保險制度”。根據《規劃》，我國將在“十二五”期間建立健全存款保險制度，加快存款保險立法進程，擇機出臺《存款保險條例》，明確存款保險制度的基本功能和組織模式。存款保險制度的建立，意味著當金融機構瀕臨倒閉或倒閉時，存款保險機構運用存款保險基金及時向存款人賠付并適時處置問題機構，因此將成為我國防范與化解系統性金融風險、建立金融安全網制度的重要手段。《規劃》存款保險制度是對商業銀行等存款類金融機構進行風險處置的一項制度安排，主要指存款類金融機構向存款保險機構繳納保費購買存款保險，當金融機構瀕臨倒閉或倒閉時，存款保險機構運用存款保險基金及時向存款人賠付并適時處置問題機構，發揮保護存款人利益、維護金融穩定的作用。與政府直接救助金融機構相比較，存款保險制度的優勢在于通過建立市場化的風險補償機制，市場、股東和存款人合理分攤因金融機構倒閉而產生的財務損失。自20世紀30年代美國建立世界上第一個存款保險制度以來，迄今已有逾百個國家建立了這一制度，存款保險制度成為政府防范與化解系統性金融風險、應對金融危機的重要手段。（一）存款保險制度是金融安全網建設的重要方面國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長魏加寧從國內看，由于沒有顯性的存款保險制度，導致在處置金融機構破產、重組等問題時存在很大的不確定性，沒有法律可循，存款人的利益得不到法律保障。從金融安全網建設的角度看，金融安全網有三大支柱，第一是審慎監管者，第二是最后貸款人，第三是以存款保險為主的投資者保護機制。存款保險制度的建立是不可或缺的重要方面。從金融改革的角度看，建立存款保險制度，為銀行業提供一個公平的競爭環境，民營資本才能夠進入，經營不善的金融機構才能夠退出。山東大學經濟研究中心教授魏建存款保險制度是金融安全網的有機組成部分，在維護金融穩定方面發揮著重要作用。（二）存款保險制度是對金融機構破產保護措施的呼應《經濟導報》記者杜海寧佳彥值得關注的是，《規劃》首次明確提出金融機構的“破產”問題，并已上升至立法層面。規劃稱，要建立適合我國國情的金融機構破產法律體系，規范金融機構市場退出程序，加強行政退出與司法破產之間的有效銜接。與此相呼應，“十二五”期間存款保險制度、存款保險立法等破產保護措施將進一步推進。瑞銀證券首席經濟學家汪濤在利率實現完全市場化之前，政府和監管當局有幾件很重要的事情要做，其中一件是存款保險制度的建立，另一件是銀行破產保護制度的建立，兩者是相互配套的。（三）存款保險制度是利率市場化改革所需要的配套制度央行金融穩定局局長宣昌能過早地放開利率是我最擔心的問題，特別是在存款保險制度等配套措施還沒有安排好的情況下就放開。交行首席經濟學家連平隨著利率市場化的推進，存款保險制度亟需建立，保費高低可以商量，逐步推進，但無論銀行業金融機構規模大小都應該參與。在當前銀行的盈利水平處于下降通道時，存款保險的費率可以不用定得很高。G20（20國集團）當中只有個別國家沒有實行存款保險制度，中國可以借鑒國外較好的做法。中央財經大學中國銀行業研究中心主任郭田勇如果不推出存款保險制度，政府始終以自身信用為金融機構經營提供隱性擔保，利率市場化等金融領域的改革的推出也會受到一定程度的制約。（四）我國建立存款保險制度時機已成熟中國人民銀行行長周小川要繼續加強和改進金融宏觀調控，完善逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架。要加快存款保險制度建設，建立健全危機管理和金融穩定框架。中國人民銀行上海總部副主任凌濤從我們調研角度看，存款保險制度建立的各方面條件已經基本具備，這也是參與這項工作的各有關部門基本達成的共識。國務院發展研究中心研究所名譽所長夏斌央行內部已經擬定了一個很完整的關于如何推進存款保險制度的報告，具體的保險規模和銀行機構需要上繳的保險費率也已經明確，其中規定，大銀行的費率會低一些，小銀行的費率會高一些。總體來說，我國存款保險的規模會比較大且向美國看齊，但其合理性仍有待商榷。上海國際集團金融管理總部胡越我國對于存款保險制度的探索始于1993年。1993年12月，《國務院關于金融體質改革的決定》中首次提出要建立存款保險基金。2004年以來，存款保險制度的推進工作也明顯加快，人民銀行會同有關部門開始存款保險方案的論證設計和相關法規起草工作。2005年4月，人民銀行對中國存款類金融機構的存款賬戶結構進行了詳細的抽樣調查，為存款保險制度設計提供了依據；同時，征求并吸納了主要存款類金融機構對建立符合中國國情的存款保險制度的意見。截至目前，IADI將我國歸類于“有意建立存款保險制度的國家”。二、建立存款保險制度所面臨的主要問題（一）道德風險問題中國建設銀行董事長郭樹清存款保險制度的主要弊端是可能存在道德風險。中小機構可能不太注意控制風險，經營可能不太審慎，風險偏好就往高調。而在儲戶看來，各家銀行都一樣了，如果存款保險處理不好，儲戶就有可能出于利率和服務的考慮，選擇風險高的銀行。國務院發展研究中心辦公廳范建軍一是單一費率引起的道德風險問題，單一費率的最大優點是成本低廉，簡單易行。但是，它也有致命的缺陷：無論是風險偏好型銀行還是風險厭惡型銀行都必須按同樣的費率向存款保險公司交納保費。而在現實生活中經常出現支付危機的銀行往往是那些過度追求風險、經營不善的銀行。因此，單一費率制實際上隱含了一種“鞭打快牛”的激勵：向那些經營良好、作風謹慎的銀行征稅，用以化解那些追求高風險、管理不善的銀行所帶來的系統性風險，最終結果可能是所有銀行都傾向于冒險。二是因存款保險額上限過高而導致的道德風險問題。如果保險額上限定得過高，那么無論是小額存款人還是大額存款人在選擇開戶銀行時都不會特別關注銀行的風險偏好，從而導致出現銀行的資產收益和融資成本無關的現象。這樣，以追求收益最大化為目標的各銀行企業必然會為實現高收益鋌而走險。相反，如果保險額上限被確定在一個合理的水平上，那么，大額存款人就會關注銀行經營的風險偏好，并采用“用腳投票”或向銀行要求更高利息等方式來促使各銀行在負債業務方面展開競爭（增加高風險銀行的融資成本），減少對它們追求高風險的激勵。天津社科院教授陳柳欽如果存款保險制度設計不好，客觀上也可能引發投保銀行的道德風險。存款保險可能會使公眾放松對金融機構的風險警惕，降低監督程度。因此，就可能發生經營者拿銀行資產去“賭博”的情況——賭贏則銀行大幅獲利；賭輸則靠存款保險機構兜底。（二）逆向選擇問題國務院發展研究中心辦公廳范建軍如果存款保險機構實行自愿投保的政策，那么存款保險機構會遇到所謂“逆向選擇”問題。在正常情況下，風險偏好型的銀行更愿意參加保險，而經營穩健的銀行則不愿參加保險。雖然存款保險公司事先預料到上述情況的發生，但由于信息不對稱，它們并不能事先獲得各銀行風險偏好的真實信息，因此，只能通過提高費率的辦法來維持其自身的長期存續。但這樣一來，原本愿意參保且風險偏好不高的銀行就會選擇退出。因此，最終的均衡結果可能是，保險費率被大幅抬高，而愿意參保的銀行只剩下那些高風險偏好的銀行。銀行企業和存款保險機構之間的上述“逆向選擇”行為將使大量存款客戶被排除在存款保險制度之外。因此，為避免上述情況的發生，各國在制度設計上，一般都采用強制性的投保政策。國務院發展研究中心金融研究所吳慶在存款保險制度的保護下，存款人并不在意銀行是否安全。存款保險不分良莠地把銀行從被擠兌的可能性中解脫出來。如果監管機構不按照審慎規則把這些失去清償力的銀行驅逐出去，這些“僵尸銀行”就會獲得“激勵”去承擔更大的風險。除了激勵“僵尸銀行”的道德風險之外，在沒有審慎性監管的前提下，存款保險制度的壞處還有兩個：第一，鼓勵“僵尸銀行”成為“吸血鬼”，不計成本地從健康銀行掠奪資金和客戶，讓更多銀行成為“僵尸”。第二，導致金融資源配置系統性地傾向于高風險項目，降低全社會的資源配置效率。（三）存款保險基金的目標規模和征收方式國務院發展研究中心辦公廳范建軍存款保險基金規模既不能過大，也不能過小。如果規模過大，必然加重銀行的負擔（相當于增加銀行業的稅負），而且這種負擔還會通過利率媒介轉嫁給存款人和實體經濟，不僅不利于銀行業的健康發展，而且還很可能對宏觀經濟造成傷害。當然，保險基金規模也不能過小，否則對中小存款人所做的保險承諾就會成為不可置信的承諾。在確定保險基金的目標規模時應充分考慮本國銀行業的總體風險偏好和風險狀況（如平均不良率的大小），選擇出適合本國國情的保險基金目標規模。三、我國建立存款保險制度的建議在存款保險制度設計中，我國應借鑒有限賠付、差別費率和早期糾正機制等國際存款保險制度實踐中較為成熟的做法，應考慮賦予存款保險機構履行職責所必需的職能，包括適度的風險監測和風險處置職能。（一）設立政策性的存款保險機構根據《規劃》，我國將設立非公司類專門機構，管理存款保險基金。其資金主要來源于投保金融機構繳納的存款保險費，以及從投保金融機構清算財產中的受償所得。中央財經大學中國銀行業研究中心主任郭田勇存款保險制度有處置金融風險、維護金融穩定的職能，也是金融監管體系的重要組成部分。在出資方式上，存款保險機構應當是一家政府全資的公司，不具備商業性質，不以盈利為目的，但應該按照公司化的治理結構運作。商業銀行不應擁有存款保險公司的股份。國務院發展研究中心研究員高偉建議由政府出面成立“中國存款保險公司”，以財政撥款注入資本金，公司成立的首要宗旨是保障金融機構存款人權益。存款保險公司獨家經營，由國務院直接領導和管理，公司對國務院負責。公司不以贏利為目的，可進行資產保值增值性經營。由于我國已建立審慎監管體系，監管范圍覆蓋了全部銀行業金融機構，存款保險公司的職能宜“重保險”“輕監管”，避免監管重疊。（二）采用強制投保的方式中國政法大學法與經濟學研究中心副教授胡繼曄所有銀行存款類金融機構都必須參加存款保險。由于有國家背景作支撐，不用擔心會發生破產問題，四大行不太愿意參加存款保險。如果采取自愿投保方式，已經充分市場化的四大行為降低經營成本，很可能不會參加存款保險。這也是中國至今遲遲未能出臺存款保險制度的原因之一。同時，發生倒閉破產的往往是一些地方性的中小金融機構，這些中小金融機構必須強制參加存款保險，才能夠保護存款人利益。但由于其市場份額有限，所繳納的保費形成的存款保險基金并不能有效防范全國的金融風險。因此，中國將來的存款保險立法應該采取強制投保的方式。（三）循序漸進實施風險差別費率國務院發展研究中心研究員高偉存款保險費率由存款保險公司擬定，報請國務院有關部門核定。根據各類存款保險機構的風險程度、經營管理水平、資產規模和資產質量的差異，按風險等級劃分費率水平。考慮到政府隱性擔保的實際存在，我國存款保險費率的厘定宜就低不就高，總體應低于0.05%的國際平均水平。中國人民銀行福州中心支行吳湧超目前銀行體系中有大型商業銀行、股份制商業銀行、外資銀行、城市商業銀行、農村信用社、村鎮銀行等，機構類型多樣，銀行間的風險水平不一，因此根據銀行不同風險水平實施差別費率的模式較適合大陸銀行業的現狀。有鑒于此，在初期可實行簡單的差別費率，在制度逐步成熟之后，實行與風險掛鉤的差別費率，對高風險機構實行高費率，低風險機構實行低費率，以形成正向激勵機制。山東大學經濟研究中心教授魏建那么如何才能進行最合理的制度設計？單純采用對存款損失賠償一定比例或者設定最高賠償限額，并不能有效避免道德風險，恰當地與銀行選擇的風險業務掛鉤的差別存款保險費率或許會更加有效。（四）賠付不宜是“單一付款箱”國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長魏加寧目前國際上的存款保險制度主要有三種類型：一是“單一付款箱型”，只負責賠付儲戶的存款，這以英國為代表；二是“風險最小化型”，除負責賠付外，還具備對銀行的重組甚至監管等廣泛的功能