1.1我國壟斷行業：堅冰漸融

1o2食品不安全信息不對稱

1.3野生動物保護、光污染的負外部效應

104經濟波動是市場經濟體制的常態

1.5國民收入初次分配公平是社會和諧基礎

1o6：是市場失靈，還是政府失靈

1.7：醫改、教改背后的公共物品供給缺位

108：公共物品供給越位

1o9究竟什么是公共財政？

1。10:彌補市場缺陷，配置社會公共資源（一項重要的財政職能）

1011：我國收入調節政策取向應該是“促富治貧”

1o12：2007年宏觀政策重心:激活內需增長動力

2.1:財政花錢當量力而行中國經濟時報2003年8月7日

2.2：政府收支分類改革全面啟動

2.4:公平與效率，漏桶里的水？

2-5：財政支出面臨擴張壓力

901:2006年中央預算草案的報告（摘要）2006年預算編制和財政工作的總體思路

9.2：建復式預算體系用制度管住干部

9.3：我國的零基預算改革

9.4:看好13億人的“錢袋子”

9。5:全國人大財經委擬通過《2004年中央決算（草案）》

9.6：摘自：構建公共財政體制的重要基礎—規范非稅收入管理潘承祥

908：“國庫集中支付“反腐作用有多大？

9.9：政府采購：謹防腐敗轉移

10.1:日本政府事權與財權的劃分

10.2：美國的財權劃分方式一財源共享和分率計征

10o3：分稅制10年

10o5：我國政府間轉移支付的實踐

11.1：我國財政赤字計算

1102：格林斯潘警告美財政赤字危及經濟前景

1202：2005年中國財政赤字大幅降低意味著什么?2005—06中華工商時報

12o1：促進財政政策由投資向公共服務轉型

12.2：我國財政與貨幣政策協調的歷程

我國壟斷行業：堅冰漸融

分析：本案例涉及到壟斷導致的市場失靈。經濟學認為，市場要高效率的配置資源必須

是完全競爭的，每一個市場中都要有眾多的自愿買方和自愿賣方，不可能有哪一方完全

控制商品和勞務的交易價格，所有的買方和賣方都是價格的接受者而不是價格的制定

者。只有在這種情況下資源配置的效率才是最高的，一旦某一個或少數廠商控制了價格

或者需求，就會形成買方壟斷或賣方壟斷，在這種情況下，社會資源配置的效率就會降

低。壟斷可以分為經濟壟斷和政府壟斷，微軟案例是典型的經濟壟斷，我國則存在較嚴

重的政府壟斷現象。

從理論上講，當某一行業在產出達到相對較高的水平之后，存在著規模效益遞增或

成本遞減的情況時，就可以形成經濟壟斷。經濟壟斷者一方面利用自身行業中的優勢地

位，為競爭者設置進入壁壘，開展不合理競爭，如微軟就利用高市場占有率的比較封閉

的視窗系統，試圖壟斷文本處理軟件、瀏覽器等供應，甚至強迫用戶對軟件進行升級換

代，導致競爭對手難以與之進行軟件質素的公平競爭，影響技術進步；另一方面，經濟壟

斷者在優勢地位下，不按照邊際收益等于邊際成本的定價規則，通過產品高定價獲取壟

斷利潤，如微軟正牌產品在中國的價格都很高，影響市場配置資源的效率.

長期存在的廣泛的行政性進入壁壘，導致了我國存在較嚴重的政府壟斷現象。政府

壟斷導致了競爭的缺乏，也大大降低了教育、醫療、鐵路、民航、電信、電力、煤炭等

壟斷行業的經濟效率，引發了社會公眾的強烈不滿.與此同時，不同形式的經濟性壟斷

也開始在我國部分產業領域中出現，并且開始出現具有市場支配地位的企業壓制和扭曲

競爭的行為，如價格聯盟、產品市場壟斷、外資通過知識產權保護所形成的壟斷以及自

然壟斷。

通常情況下政府可以通過一些措施補正經濟壟斷導致的市場失靈，第一制定反壟斷

法在法律上限制壟斷行為：第二在某些領域規定價格或收益率對壟斷進行管制；第三通

過公共生產從社會福利和社會公平的角度而不是盈利角度提供部分準公共產品.判微軟

違法也正是建立在反壟斷法之上。對這一判決現在也存在爭論，對這一問題應從兩個方

面來看，第一，微軟的成功是競爭的結果，微軟成功的實現了在規模擴大基礎上的邊際

成本遞減。使邊際利益呈上升趨勢。這本身就是社會資源的有效配置。應當說微軟早期

2

的競爭是成功的，這恰恰體現了競爭和市場的作用，沒有市場和競爭就不會有現在的微

軟.第二，反壟斷法也是必要的，無論是政府壟斷還是經濟壟斷，都會降低市場貨源配置

的效率，微軟在形成壟斷地位后也確實為了維護自身的利益作出了一些損害消費者利益

的行為，這種損害消費者利益行為的出現與微軟的壟斷有著密切的聯系.

我國的情況則較為復雜，首先必須放松管制，吸引各類資金進入壟斷行業，減少行

政性進入壁壘，避免政府壟斷；此次，進一步政企分離、調整公司治理結構，提高壟斷行

業資源配置的效率；最后，采取各種鼓勵競爭的舉措，頒布和執行反壟斷法，避免和打

破經濟壟斷現象。

（二）案例1。2：食品不安全信息不對稱

分析:市場失靈是指完全依靠市場機制無法達到社會資源的配置的最佳狀態，由于市場

失靈的存在，市場經濟的運行不能完全依靠市場機制的自發調節，而信息不充分是市場

失靈的重要原因之一。市場經濟中的信息是至關重栗的，一旦商品生產者或消費者不具

有充分的市場信息，必將產生由于住處不充分而導致的市場失靈。信息擁有量較多的一

方有可能通過逆向選擇和道德風險在與對方的交易中充分運用自己的信息優勢，使另一

方受到損害。

本案例中食品生產者與食品消費者之間就存在著嚴重的信息不對稱。消費者作為商

品交易的一方無法觀測和得知商品交易另一方即食品生產者的相應信息，也不了解食品

提供者為獲取自身利益最大化而采取的不利于消費者的行為。食品安全的信息不充分和

不對稱不僅影響市場配置來源的效率，而且會影響消費者的身體健康。影響消費者對食

品的購買選擇和決策。

信息不充分導致市場失靈決定了政府應當對市場進行必栗的干涉。食品方面的信息

不對稱也需要政府進行干涉.首先應當通過相關法律建立強制性的信息披露制度，強制

生產商對所提供的食品披露真實和全面的信息。例如近年來政府對轉基因食品要求必須

進行明示就是例證。第二組織必要的認證制度，按標準對特定食品如綠色食品、無公害

食品等進行認證，以保證消費者的利益.第三對利用虛假信息欺騙消費者，故意提供不安

全食品的企業進行嚴厲的懲處.

（三）案例1。3：野生動物保護、光污染的負外部效應

3

分析：本案例是典型的負外部效應的案例.外部效應是指某一主體的行為對其它主體產

生影響，卻不承擔應該承擔的責任或享受應得的權益。外部效應有正負兩個方面。如果

某一主體的行為使其他主體獲得了利益，而其他主體并不為這種利益支付代價則稱為正

的外部效應。而某一主體的行為使其他主體受到了利益上的損失，而這種利益損失得不

到補償則稱為負外部效應.外部效應的存在是導致市場失靈的重要原因。

在本案例中，野生動物的保護給當地農民帶來了上海，首博新館的建設對也小區居

民帶來了明顯的負外部效應。從理論上講，經濟主體不太愿意從事具有正外部效應的活

動，如提供路燈照明，雖然自身受益，但其他主體跟著受益卻須自己承擔全部成本；經濟

主體更愿意從事具負外部效應的活動，如本案例修建漂亮建筑，而不顧及對其他經濟主

體的傷害.

政府的重要職責之一就是補正市場領域的外部效應。應當通過相關立法明確建立特

定主體對其他主體形成的負外部效應的補償機制，以避免出現特定主體的經濟行為使其

他主體利益受損而這種損失得不到補償的現象，以限制和糾正市場經濟中所形成的負外

部效應.現在的問題主要在于，很多負外部效應的界定和補償還沒有明確的法律界定標

準，這對我國的法律體系建設提出了新的要求。

（四）案例1.4經濟波動是市場經濟體制的常態

分析：經濟波動是市場失靈的重要表現。經濟的運行如同人類的呼吸，時而高漲、時而

衰退，人類不能不呼吸，相應的，經濟波動是市場經濟體制的常態。

市場經濟存在經濟的周期性波動，也就存在著政府干預經濟的必要性。政府對國民

經濟運行進行干預并不存在爭論，財政政策是政府干預國民經濟運行的重要工具也不存

在爭論，真正爭論的是如何看待當前國民經濟運行的態勢.政府宏觀調控政策，在經濟

過熱時采取緊縮政策以抑制需求，反之在經濟蕭條時采用擴張政策刺激需求，而包括稅

收、公債、公共支出、政府投資等一系列相關政策的調整都要圍繞著政府對當前經濟形

勢的判斷而展開。因此可以說政府宏觀調控政策特別是相機抉擇政策的使用，其關鍵在

于對當前經濟形勢的判斷.

（五）案例1.5：國民收入初次分配公平是社會和諧基礎

分析：收入分配社會不公是市場失靈的重要表現.在比較成熟完善的市場經濟條件下,

4

基本能夠實現初次收入分配的公平，勞動者、資本等生產要素能夠根據其貢獻取得相應

的收入分配。但市場本身難以實現收入分配的社會公平，要使收入分配在社會公眾能夠

忍受的差距范圍內，則需要累進的個人所得稅、社會保障稅以及社會保障制度進行再次

分配。

本案例探討了我國居民收入分配問題。我國當前存在收入分配社會不公問題，居民

收入差距較大。但我國的主要問題在于市場不完善，尤其表現在勞動力市場供求雙方地

位不平等，從而導致嚴重的收入分配初次不公，按勞分配未能充分實現，而總體工資收

入占國內生產總值的比例較低.

解決我國居民收入分配問題，首先，需要進一步完善勞動力市場，使工會成為真正

的勞動者組織，加強勞動者保護，提高勞動者在工資談判中的地位；其次，進一步保障

勞動者在國內外自由流動的權益，逐步廢除勞動者身份限制，促進勞動力資源優化配置：

最后，完善累進的個人所得稅、社會保障稅以及社會保障制度，國家主導實現收入分配

社會公平.

（六）案例1.6：是市場失靈，還是政府失靈

分析：“信用缺失”只是現實經濟生活中的一種現象，而隱藏在這一現象背后的深層次

原因是十分復雜的，其中最重要的原因是政府應當如何有效地干預和調控市場經濟的運

行，毫無疑問市場不是萬能的。市場在高效配置社會資源的過程中存在著失靈和失效。

而政府也同樣不是萬能的，也存在政府的失靈。本案例的典型意義在于兩個方面，其一

是市場問題；其二是政府問題。

本案例的市場問題主要表現在“劣幣趨逐良幣”。經濟學認為，當成色不足分明不

定的劣幣可以在市場上購買到與成色和分量良好的良幣同樣的商品時，人們都會運用劣

幣去購買商品而把良幣儲藏起來，這樣市場上流通的都是劣幣，而把良幣從市場中趨逐

出去，這一理論說明了如果不良行為如信用缺失可以得到與優良行為如信用良好同樣的

利益時，市場主體都會選擇不良行為去獲取相應的利益，因為這種行為的成本是最低的。

本案例的政府問題則在于政府應當通過什么手段使不良行為不能獲得與優良行為

相同的利益。從而加大不良行為的成本，使市場主體運用優良行為獲取效益，形成整個

社會“良幣超逐劣幣”的局面。這是市場經濟下政府的一項主要職責只有做到這一點，

才可能使市場主體主動選擇優良行為獲取收益，進而形成全社會的良好風氣與氛圍。在

這里教育是必要的，但教育也不是萬能的，既然市場主體運用不良行為的目的是獲取枚

5

益，同時政府必須利用一切手段阻斷不良行為的獲利機制，才能從根本上杜絕或養活不

良行為的發生。例如通過立法和對不良行為的打擊力度，通過監督體系的建設建立完善

的社會誠信體系，為有不良行為記錄的人建立黑名單等等。

本案例特別重要的意義在于必須研究和分析政府干預失效的原因，政府干預失效的

原因大致可以分為兩個方面：一方面是由于自身工作不到位所形成的，這里包括經驗的

缺乏、效率的低下、決策失誤、認識不到位等在內；另一方面則是由于腐敗和權力尋租

選成的，某些政府官員從市場主體的不良行為中得到好處從而為這種不良行為提供政府

的保護，市場主體運用不良行為獲取收益并將其中的一部分用于行賄政府官員，從而使

進一步運用不良行為獲取收益得到官員的保護，其實不僅是阜奶粉事件，近年來層出不

窮的煤礦慘案中又有哪一個沒有此類問題呢？

（一）案例1。7:醫改'教改背后的公共物品供給缺位

分析：本案例意義深遠，從現象上看是圍繞著“醫改是否成功”和“教改是否成功”展

開的討論，事實上這種討論涉及到公共產品與公共需要的基本理論，社會公共需要是通

過政府提供公共產品滿足的，在本質上區別于市場提供私產品滿足社會成員的私需要，

在這里必須明確區分公共產品公共需要和私產品、私需要的基本判別標準，否則無法說

明公共產品和公共需要的特征。從理論上講，公共產品其有明顯的非競爭性和非排他性

的特點，具有較強的外部效應，而私產品則具有明顯的競爭性和排他性。具有較小的外

部效應，本案例應注意以下兩點：

第一，政府必須為社會提供公共產品以滿足社會全體成員的公共需要，這是市場經

濟條件下政府的基本職責。如果政府不能提供良好的公共產品，必然出現公共需求得不

到滿足的困境，政府活動與市場活動最大的原則之一就在于政府活動以社會公平為第一

位。而市場活動則以效率為第一位，政府活動的公平性就是表現在其滿足的公共需妥是

每一位社會成員共同的無差別的需要.

第二，哪些產品是公共產品的應當由政府提供.事實上我們并不能說醫改基本不成

功或教改基本不成功，我們也不能說醫療衛生和教育都應該由政府提供。醫療衛生和教

育從本質上看都是混合產品，并不是完全或純粹的公共產品，他們可以由政府提供，也

可以由市場提供，這還是醫改或教改的復雜性所在，必須用公共產品的理論和外部效應

6

的理論分析醫改或教改，否則無法得到正確的認識。

無論從理論上還是實踐上都可以說明衛生和教育作為混合產品不可能也不應該由

政府全部提供，對衛生和教育的分析已超出本次點評的范圍，政府應承擔的主要是公共

性較強的義務教育和公共衛生，而非義務教育和醫療可以由市場提供或政府和市場共同

提供。應當明確的是事實已經證明，高等教育和醫療完全靠政府提供是不可能的，既不

符合社會公平的原則，也不符合社會效率的原則，政府如何與市場配合，解決非義務教

育和醫療事業的困境是一個值得深入研究的問題。

(-)案例1.8:公共物品供給越位

分析：公共產品具有明顯的非競爭性與非排他性，而私人物品則具有明顯的競爭性

與排斥性.混合產品則介于兩者之間。公共產品適合由政府提供，而私人物品則適合由

市場提供，這種公共產品的基本理論已為絕大多數人所熟知，也為我國社會主義市場經

濟體制的改革所接受。

案例列舉了諸多公共物品供給越位的現象。而政府壟斷的大量公共產品和準公共產

品事實上已經成為了政府獲取收益的重要方式，成為了與市場爭利的手段，這是一個極

大的誤區，本案例的意義主要在于：

第一必須明確認識到政府為社會提供公共產品滿足社會的共同需要是政府最基本

的不可推卸的責任，如果放棄了這種責任，也就不成其為政府.在由政府，企業和家庭所

構成的三元社會中，政府公共產品的提供已呈日益擴大之勢，政府不能以任何理由和借

口放棄自身為社會提供公共產品的責任，否則就是政府的缺位和失職.公共產品的提供

并不是政府與公民的恩賜，而是政府必須履行的職責。

第二公共產品的提供必須由政府進行，但公共產品的生產不一定由政府進行，公共

產品的提供和公共產品的生產是兩個不同的概念，例如國防是公共產品，國防所需要的

資金必須由政府提供，但國防所需要的具體產品如軍艦、飛機等并一定由政府直接生產，

很多公共產品可以由市場生產而由政府出錢購買。公共產品到底應由政府直接組織公共

生產還是由市場生產，除了考慮特定公共產品在社會和國民經濟中的地位與特質外，最

主要的應當考慮兩者成本與效益的對比，公共產品的生產不能成為政府謀利的手段，特

別是不能成為政府與市場爭利，與民爭利的手段和工具.

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（三）案例1。9:究竟什么是公共財政？

分析：公共財政理論是我國市場經濟理論的重要的不可分割的組成部分，構建符合市場

經濟的公共財政體制是當前我國政府的重要任務.

本案例涉及到公共財政在我國理論研究和實踐運行的進展情況，通過把公共財政與

財政、公共財政與國家財政、公共財政與生產建設財政的比較，進一步在總結我國市場

化改革實踐的基礎上，明確了公共財政的內涵：按照公共的規則、公共的理念來運作；

著眼于滿足整個社會的公共需要，財政收支效益的覆蓋面包括城市和農村在內的所有企

業與居民。

市場經濟體制的改革改變了社會資源的配置方式，競爭性領域的資源配置由市場在

國家宏觀體制下發揮基礎性作用，這種資源配置方式的根本變化要求政府實現職能的轉

換，以解決越位與缺位并存的問題。政府的主要職責是為社會提供公共產品滿足社會的

公共需要，同時對市場經濟領域的活動實施微觀調控，與此相適應，財政必將由全方位

的財政轉向公共財政，構建公共財政的基本框架.

構建公共財政框架是一個系統工程，也是對傳統財政模式的改革和轉換。這種模式

的轉換是十分困難的，公共財政要求的財政收入形式與財政支出方向的改革都與傳統財

政模式有很大的區別，我國目前財政模式與公共財政框架建設之間存在著很多的不適應

性，可以說構建公共財政框架的改革仍然任重而道遠。

案例1.1。彌補市場缺陷，配置社會公共資源（一項重要的財政職能）

分析：資源配置職能是財政的首要職能，收入分配職能也是財政的重要職能。

本案例首先分析了我國財政的資源配置職能，指出我國當前財政資源配置職能體現

在對公共部門分配資源（如外交、國防、安全、一般行政等部門），以及對市場資源分

配不足的部門，即含有外部效應或者外部效益的部門分配資源.財政在配置資源的同時，

連帶也發揮了收入再分配的功能，包括：利用一般轉移支付和專項轉移支付工具實現基

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本公共服務能力在各地區之間趨向于均衡；運用累進個人所得稅制度、社會保障制度等，

實現居民收入分配社會公平。

我國當前財政職能越位、缺位現象并存，政府資源配置尚未達到比較優化，收入再

分配職能也遠未達到預期目標。隨著市場經濟改革的深入，需要在轉換政府職能的基礎

上，進一步研究財政職能理論、完善其制度設計，實現財政資源配置、收入分配職能的

良好發揮。

案例1。11:我國收入調節政策取向應該是“促富治貧”

分析：社會分層、居民收入分配差距拉大是當前我國政府極為關注的焦點，理論和實際

工作者對此也提出了諸多的方案建議。

本案例摘自郝如玉教授《我國收入調節政策取向應該是“促富治貧”》一文.2005

年兩會期間，在深入調查研究的基礎上，郝如玉教授完成《我國收入調節的政策取向應

該是“促富治貧”》課題，并作為全國政協大會發言稿，反響較大。郝如玉教授明確指

出我國收入分配存在的問題不在于富人太富，而在于窮人太窮，“殺富”濟不了貧，我

國收入調節政策取向應該是“促富治貧”.稅收“促富治貧”中可以其重要作用，但教育

卻是解決問題的根本.

關于收入分配的案例，前面市場失靈問題已有所探討，我國收入分配既存在初次分

配不公的一面，也存在再分配社會不公的問題。因此，解決收入分配不公必須從這兩個

方面著手.這里就不深入探討了。郝如玉教授''縮小貧富差距的主要手段是教育”的觀

點新穎，給我們思考收入分配問題提供了新的啟示.

（三）案例1。12：2007年宏觀政策重心：激活內需增長動力

分析:保持經濟穩定發展是市場經濟條件下財政的重要職能。它有助于避免經濟大起大

落，保證社會經濟穩定和人民生活穩步提高。

本案例涉及到我國財政的經濟穩定和發展職能.2004年以來，我國經濟出現局部過

熱現象，政府一方面緊縮投資需求，另一方面積極擴大消費，尤其是采取擴大農村消費

的諸多財稅政策。2007年，在出口增長遭遇國際阻力，政府進一步壓縮國內投資需求的情

況下，消費驅動型經濟增長模式的建立和完善就顯得尤其重要。

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近年來，隨著市場經濟的完善，我國的政府宏觀調控政策和手段運用已日趨成熟，

這也是我國經濟得以穩定發展的根本原因。政府需要進一步研究并完善宏觀間接調控經

濟的政策和工具，尤其要注重財政、金融政策和工具的應用，盡量避免直接行政手段的

實施，以減少經濟干預的負效應。、

（一）案例21：財政花錢當量力而行中國經濟時報2003年8月7日

分析：本案例主要探討了財政支出的職能分類。從財政職能角度，我國財政支出的主要

大類有經濟建設費、社會文教費、國防費、行政費和社會保障支出。財政支出的功能分

類能有效反應一國財政支出履行職能情況，也便于一國進行國際國內的縱、橫向比較。

我國財政履行財政職能的各項開支存在結構不合理之處，財政支出也需要量力而

行，注重經濟社會效益。

（二）案例2.2：政府收支分類改革全面啟動

分析：政府收支分類是財政預算管理的一項重要基礎性工作，直接關系到財政預算

管理的透明度，關系到財政預算管理的科學化和規范化，是公共財政體制建設的一個重

要環節。

本案例介紹了我國當前的財政收支分類改革的背景及具體的方案設計。新的政府收

支分類主要包括收入分類、支出功能分類和支出經濟分類。其中，核心內容是支出分類

改革，變支出經費性質分類為支出功能分類。政府收支分類體系改革有助于進一步推進

決策科學化、民主化，保證人民依法實現民主決策、民主管理和民主監督政府預算的權

利，配合公共財政體制的建立與完善，是我國財政預算管理的又一項重大改革舉措。

案例24：公平與效率，漏桶里的水？

分析：本案例主要探討了公平和效率的對立統一關系。公平包括經濟公平和社會公

平，經濟公平指要素投入與要素收入相一致，經濟公平要求初次分配符合市場等價交換

規律，效率和經濟公平存在統一性。社會公平依賴于政府再次分配，指收入分配差距合

理。公平、效率間存在對立統一的關系。

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由于西方發達國家市場經濟成熟、發達，初次分配合理，市場經濟、有效，經濟公

平基本實現。其主要矛盾集中于收入分配社會公平方面，所以才出現效率公平間的此消

彼長的替代關系。而我國則不然，除收入分配社會不公外，經濟不公平問題甚至更加嚴

重，我國解決經濟公平努力大大促進了經濟效率的提高，因而會出現公平和效率相一致

的情況。

案例2。5:財政支出面臨擴張壓力

分析:財政支出的多少反映出政府職能范圍和經濟干預的程度，財政支出占GDP的比例

到底是多少合適，眾說紛紜，難以道清。盡管如此，經濟學家的不懈努力也解除了相當

的理論碩果，如早期的瓦格納及其財政支出擴張論，后來的馬斯格雷夫及其經濟發展階

段論以及皮考克和懷斯曼的替代、規模效應理論。這些理論為我們的財政實踐提供了分

析指南。

本案例主要探討了我國當前財政擴張內在根源。近年來，我國財政支出急劇擴張，

一方面，對財政和國民經濟帶來了很大的壓力，積聚了較大的財政風險；另一方面，也

是我國改革開放深化和經濟社會轉軌的必然，沒有這些財政擴張，深化改革、擴大開放就

失去了強力的資金支援，而長期積累的如教育、醫療、收入分配等等社會問題就難以排

解，因此，政府處于極端困難的經濟。

財政擴張的根本解決之道在于深化改革，需要進一步發揮市場機制的功能，積極鼓

勵市場機制在各領域發揮作用，而市場逐漸發揮主導作用的領域就可以相應節約財政資

金，用于其他更需要的領域。

案例9。1：2006年中央預算草案的報告（摘要）2。。6年預算編制和財政工作的總體

思路是。

分析：這是有關我國國家預算的案例。國家預算是指國家的基本的年度財政收支計

劃，即財政收入在取得之前和財政支出在分割之前必須栗進行科學的預測。國家預算具

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有公開性、統一性、可靠性、年度性、法律性等特點。

從2006年國家預算來看，保持收支穩定增長，實行穩健的財政政策。政策重點是：

著力調控經濟結構，加大對“三農”的投入和政策支持力度，加大對社會發展薄弱環節

的投入，大力支持就業再就業和社會保障工作等。

案例9。2:建復式預算體系用制度管住干部

分析：復式預算是針對國家干預經濟、政府支出范圍擴大、支出種類增加的“復雜”

情況而產生的。為了控制越來越多的赤字、借債、資本投資、社會保障等而設置的復式

預算，對不同的收支進行分類，以便采取不同的控制措施。對不同類型的資金要有不同

的管理和控制辦法，要根據政府資金的不同來源、不同去向，進行分類控制，復式預算

體系就是起到這樣的作用。

在發達國家，都建立了相當完備的復式預算體系。我國自上世紀80年代中期就有

全國人大代表提出建立復式預算體系。1993年黨的十四屆三中全會決定建立這一體系，

但該體系一直沒有建立起來。

這一事件還反映出目前我國地方財政資金使用的一個潛規則。實際上我國地方財政

資金都是由當地黨政一把手和副手支配使用的，普通老百姓并不知道這些資金從哪里

來，又花到哪里去.事實上，這些領導干部對財政資金的簽字使用權都有一個既定的默

契。對于公共財政資金的使用，我國還缺乏一個剛性的規則，大多都是在潛規則下操作

出來的。

這件事不能歸結到個人品質問題上。世上沒有圣人，也沒有超人，都是凡人，關鍵

是要看在什么制度環境下.在西方國家，對公共領域的人采取的是“經濟人假設說”，認

為在公共領域，人都有為自己謀取私利的欲望，并會在一定條件下為個人利益最大化而

不擇手段。基于這樣的假設，西方國家都在制度上對公共領域的人，尤其是對公務人員

有了很好的制衡措施，他們很少有迭意而為的空隙。而在我國則是“公仆假設說"，假

設公務員就比普通人道德高尚，沒有從制度上加以有效的制衡.“我們需要一個好的制

度來保護干部，沒有好的制度，任何人都有可能變壞。

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（二）案例9.3:我國的零基預算改革

分析：我國預算分配長期以來一直使用基數加增長的做法，基數的形成是非常不合理的.

首先，部門預算一直缺乏自主權，它必須執行中央的政策，中央的政策文件構成政府各

個部門預算基數的基礎。其次，由于我國政治體制的原因，政策制定權被分散到各個“政

策領地”，圍繞著各個政策領地的就是形形色色的官僚部門，各個政策領地的領導都要

求在資金分配中有發言權。

財政部門希望通過零基預算來審查過去在基數加增長的模式下形成的不合理的預

算基數，使得預算資金的分配更加科學，增進資金配置的效率。部門預算改革為財政部

門將資金分配權集中在自己手中創造了機會，而零基預算則進一步為財政部門提供了對

各個部門的預算決策進行控制的工具。

在我國零基預算并沒有發展成為一種基本的預算框架，基本的預算框架是一種控制

預算。在控制預算的框架內，零基預算主要被運用于專項經費的決策。這意味著，零基

預算只能影響預算支出中一部分支出的決策。在財力緊張的情況下，零基預算的影響范

圍則更小。即使在該領域，由于財力緊張、政治與行政體制的制約等因素，零基預算并

沒有改變預算過程。零基預算是否改變了預算結果也是值得懷疑的.總之，零基預算主

要變成了財政部門控制支出部門的工具，而不是一種改進資源配置效率的最佳方式。

案例9。4：看好13億人的“錢袋子”

分析：這是有關國家預算審查和監督的案例。看好13億中國人的“錢袋子”，是全

國人民代表大會最重要職權之一.國家預算在審批之前稱為預算草案，通過人大代表對

預算草案進行充分的審查、修改和監督，大大提高了預算草案的科學性、規范性和可操

作性，可以使國家的每一分錢都花得更加物有所值，最后經全國人民代表大會審批之后

的國家預算具有法律效力，各地區、各部門必須認真組織實施。預算規定的收入任務，

必須保證完成，做到及時足額地上繳國庫；預算規定的各項支出必須及時的撥付。要加強

預算收支執行過程中的管理和監督，預算審計是對預算執行進行監督的重要手段，可以

及時發現預算編制、執行、管理和預算資金使用效益方面存在的突出問題，并針對存在

的問題采取相應的解決辦法。

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案例9。5:全國人大財經委擬通過《2004年中央決算（草案）》

分析：這是一個有關國家決算的案例。國家決算是國家預算的最終結果，它是國家

政治經濟活動在財政上的集中反映，反映了年度國家財政收支的總規模，體現了國家經

濟建設和社會事業發展的規模和速度。國家預算收支數與國家決算收支數可能會有一些

出入，國家預算的主要特征在于它的計劃性，而計劃的最終目的在于它的準確性。如果

國家預算收支數與國家決算收支數相差太大，就意味著國家預算編制的失敗。但決算草

案與當初的預算略有出入是屬于正常現象，從2004年中央決算草案看，這次提交的決

算草案與十屆全國人大三次會議審查和批準的2004年中央預算執行情況略有變化，主要

是中央財政枚入增加了28。73億元，中央財政支出增加了27。65億元，預算赤字減少

了1008億元，說明2004年中央預算執行情況是好的.隨著政府職能的轉變，各級政府

的事權應該與財權相適應，地方的事情應真正由地方去管理，中央財政撥款劃給地方的

部分也應該由地方統一支配。

案例96：摘自：構建公共財政體制的重要基礎——規范非稅收入管理潘承祥

分析:2004年《國務院關于全面推進依法行政實施綱要》指出：“要完善集中統一的

公共財政體制，逐步實現規范的部門預算，統籌安排和規范使用財政資金，提高財政資

金使用效益；清理和規范行政事業性收費等政府非稅收入。”非稅收入是財政收入的組

成部分，是保障地方政府正常運轉、促進社會經濟事業發展的重要財力。規范非稅收入

管理是黨中央、國務院作出的重大決策，是深化財政改革，建立和完善公共財政體制，

推進依法行政，優化經濟發展環境的一個重要舉措。

本案例主要涉及我國非稅收入現狀、問題及其改革方向.非稅收入主要是各項政府

收費問題.世界各國政府收費收入占整個國家收入的比例較低，收費的種類也較少，主

要有使用費、規費和少量雜項收費.我國各級政府的財政收入上不規范，收費占我國各

級財政收入的比重也較多。這一問題在地方財政中表現尤為突出，而且目前大量的地方

非稅收入并未納入國家預算，亟需進一步清理整頓。強化非稅收入管理也是建立完善我

國部門預算的前提條件。

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案例9。8：“國庫集中支付”反腐作用有多大？

分析：這是有關國庫集中支付制度的案例。國庫集中支付制度的建立可以強化財政

支出的全程監管，財政部門能夠掌握各支出部門和支出單位每一筆資金的用途，有利于

對財政資金支出的全過程進行監督和管理，防止腐敗現象的發生。建立國庫集中支付核

算局，專門負責國庫集中支付工作，從制度上和財務收支的運作上有明確、系統的規定，

資金運作過程透明度高，制約機制完善，政府可以對資金的使用情況實施有效的監督，

規范資金使用者的行為，防止利用財政資金謀取私利。

任何一項改革不可能一開始就是一帆風順的，國庫集中支付制度改革的難點在于觸

動了一些部門的現有權益，會遇到來自財政部門內部、國庫、商業銀行和支出部門的阻

力。由于財政部門成為掌握財政資金支付的最后環節，面對千家萬戶支出單位及方方面

面的資金用途，財政部門的工作量大大增加，責任也加大。同時對國庫核算的要求和管

理水平大大提高，難度可想而知。但是困難和問題并不能阻礙改革的步伐，只要本著一

個科學、負責的態度對待國庫集中支付制度的改革，不斷總結改革的經驗教訓，進一步

完善各項規章制度，國庫集中支付制度的改革一定會成功。

（三）案例9。9:政府采購：謹防腐敗轉移

分析：這是有關政府采購制度的案例是以公開招標、投標為主要方式選擇供應商，

從國內外市場為政府部門或所屬團體購買商品或勞務的一種制度。政府采購制度的主要

特征是它的公開性、公正性和競爭性。近年來，社會上對曾經寄予厚望的“陽光采購”

的現行政府招標采購制度提出了質疑，有的批評政府采購是“變許多人的分散腐敗為少

數人的集中腐敗”。產生這樣的疑問，既非憑空臆想，也不是杞人憂天。依靠政府采購

來遏止公共支出腐敗，目前還有許多工作要做，首先應當解決好權力過于集中、有法不

依和監督不力的問題；其次在政府采購問題上，要突出強調程序的嚴肅性，對違反程序

的行為，無論后果如何，都要按違法行為嚴肅處理，通過維護程序的嚴肅性，保證政府

采購的公平和公正；最后政府采購制度實行中要公開信息，公平競爭，加強監督力量，使

個別人無法暗箱操作.

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（-）案例10.1:日本政府事權與財權的劃分

分析：這是有關日本財政體制的案例。雖然日本名義上實行了地方自治制度，但是

中央政府的觸角卻幾乎遍及地方政府活動的各個領域。由于收入集中于中央，支出大部

分又落在地方，地方財政收入難以支撐其財政支出，而使地方不得不在很大程度上依賴

于中央的轉移支付。因此，日本地方自治范圍內的大部分事務，名義上屬于地方事務，

實際上是一種中央地方“共同事務”.中央政府對地方事權范圍的事務，可以通過提供

經費進行干預，并引導、糾正、調控地方政府的支出活動，實現中央政府的政策目標。

從實際效果看，這一做法雖然不符合嚴格意義上的“財權事權統一”原則，但對確保某

些領域全國行政水平的統一發揮了重要作用。同時也應該看到，日本的這一事權與財權

劃分模式，也存在干預過多、管理過細、監督過頻、成本過高等缺陷，對中國政府間事

權與財權的劃分有一定警示作用。

（二）案例10。2：美國的財權劃分方式一財源共享和分率計征

分析：這是有關美國財政體制的案例.由于事權劃分清晰，使美國各級政府財權明

晰化與各級財政的獨立性具備了前提條件。美國的這種同源課稅、財源分享的劃分財政

收入方式，在世界各國的財政體制中具有其獨特性，對我國政府間財權的劃分有很大啟

示。也就是說,我國政府間財權劃分方式的改革和完善，既要以事權劃分的清晰為前提，

又要以法制的健全、稅制的完善為基礎。

（一）案例10。3：分稅制10年

分析：這是有關我國實行分稅制財政體制的案例。分稅制改革是按稅種劃分中央與

地方的財政收入，使中央與地方財政有穩定的收入來源，同時中央可以從財政收入的增

量中適當多得一些。分稅制改革實行10余年來，取得了一些顯著的成效，但該體制為

種種條件所制約，仍帶有過渡色彩，留下不少問題。一是財權與事權劃分的不對稱成為

突出矛盾，影響了各級政府職能的發揮；二是政府層級過多，大大降低了收入劃分的可

行性，過多的政府層級使得中國不可能像國外那樣實行徹底的按稅種劃分收入，而只能

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加大共享收入的比例；三是我國某些統一的支出控制標準形似集中，實則紊亂，有些支

出控制標準甚至帶有隨機性和相互攀比性。針對這些問題我們應當按照建立公共財政框

架的方向，在適度簡化政府層級的前提下，按照一級政權、一級事權、一級財權的原則

構造完整的分級財政，同時還要相應地改進和完善中央自上而下的財力轉移支付制度.

在減少政府層級方面，可考慮逐步把鄉鎮變為縣政府的派出機構，使市與縣在財政體制

上同級，進而可以實質性地建立三級分稅制和分級財政，這樣既能精簡機構，提高政府

部門的行政效率，又能有效地規范和完善公共財政收入制度和公共財政支出管理體系。

案例10。5：我國政府間轉移支付的實踐

分析：這是我國財政體制進一步完善的案例。改革開放以來，為了完善公共財政體

制，中央和地方各級政府及財政部門進行過不少探索，采取過多種辦法，也取得了一定

的成效.稅制改革、預算制度和財政體制是最重要的三項改革。一是推進稅制改革，包

括增值稅轉型，實行消費型增值稅是完善增值稅制度的方向；合并內、外資企業兩套企

業所得稅制等，通過稅制改革可以增進效率，促進經濟快速增長。二是預算制度改革，

核心問題是部門預算、國庫集中收付、政府采購制度的改革，這項改革將大大增強預算

的透明度，提高預算管理水平，有利于強化社會公眾對預算的監督。三是加強轉移支付

的力度，實現地區間的公共服務水平。通過一系列財政、稅收方面的改革，加快公共財

政框架的建立和完善。

案例11.1：我國財政赤字計算

分析：這是一個有關我國財政赤字計算的案例。

當前實際各國財政赤字和結余的計算公式是“經常性收入（不包括債務收入）-經常

性支出（不包括債務本金支出，包括債務利息支出）"。我國計算財政赤字的經常性支出

既不包括債務本金支出也不包括債務利息支出，也就是說少算了赤字。

財政赤字的計算口徑應該盡快與國際接軌，一方面還財政赤字以本來面目，也可以

客觀對財政赤字以國際比較，從而控制我國的財政風險.

一般來講，收支平衡是各國政府追求的目標。財政赤字的產生意味著政府部門收小

于支，對應的就是私人部門收大于支，政府占用了私人部門的資金。和政府不一樣，一

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般來講，私人部門的資金使用是會充分考慮成本收益對比的.另一方面，出現財政結余，

則意味著部分資金未充分使用，存在浪費也不可取。

案例11。2:格林斯潘警告美財政赤字危及經濟前景

分析：一般來講，枚支平衡是各國政府追求的目標.財政赤字的產生意味著政府部

門收小于支，對應的就是私人部門收大于支，政府占用了私人部門的資金.和政府不一

樣，一般來講，私人部門的資金使用是會充分考慮成本收益對比的。但經濟發展是有周

期性的，在經濟運行的低潮，政府實行赤字政策可以促進經濟的發展。

本案例主要涉及美國財政赤字及其經濟影響。近年來，由于美國社會保障和醫療開

支的擴張，也因為伊拉克戰爭，美國的財政赤字劇增，這不僅對美國經濟增長構成威脅，

而且，因此美國通過設置貿易障礙來解決問題，將導致全球經濟靈活性下降并損害目前

良好的世界經濟前景。解決的思路主要應是逐步消減政府開支，尤其是政府用于社會保

障、醫療保險和醫療補助等福利項目的開支，以減輕財政負擔.

案例12。2：2005年中國財政赤字大幅降低意味著什么？2005-06中華工商時報

分析：財政赤字的多寡可以反映出一國財政政策的趨向.