美國貿易政策評估報告一、美國與多邊貿易體制－－總體評估美國是世界貿易的主要推動者（majorplayer），進口和出口量在世界貿易中均位居前列，占有重要份額，對世界貿易的發展有積極貢獻，同時美國也是國際貿易規則制定的積極參與者，對WTO規則的誕生和發展起到了重要作用。美國整體經濟實力強大，絕大多數國內產業和服務業在國際貿易中有較強的競爭力，是國際貿易中的最大獲益者之一，因此在大多數領域美國是自由貿易的倡導者和推行者，但在若干勞動密集型產業，如鋼鐵、紡織等，美國相對不具有競爭優勢，在這些領域美國采取了一系列過度的保護主義措施，在農業等領域還實施了若干政府支持措施，這些措施是否符合WTO，還有待進一步審議。總體上看，美國法制比較健全和發達，但在不同的領域，針對不同的產業，美國貿易法的有關規則并非與WTO的規則或精神相一致，有的具有較明顯的單邊主義色彩，有違多邊法律體制，有的已被DSB裁定違反WTO規則，但美國至今沒有遵照執行。美國貿易規則的實施情況也不盡相同，有的在實施中任意性較強，有較大的不確定性。（一）美國與貿易相關的政策和法規體系與世貿組織的規定和原則基本一致通過烏拉圭回合，世貿組織協定在美國國內法中的到了實施，按照世貿組織的相關協定，美國修改了其與世貿組織義務不一致的法律。例如，對于301條款，1994年世貿組織協定正式生效前美國國會曾對其進行修正，使相關法律與世貿組織精神與協定保持一致。當然，這并不是說美國的所有法律都已經與世貿組織的精神和協定都一致了。按照美國對世貿組織的精神與協定的理解所制訂和修改的法律，只是從美國看來已經符合世貿組織的要求了，但是，在世貿組織其它成員看來，還存在著許多問題。美國是世貿組織各個領域活動的核心參與者之一，其近幾年的活動包括發動2001年多哈全球貿易談判。另外，美國也在履行作為世貿組織成員方的各項義務，包括大部分的通報義務。美國還在世貿組織范圍內解決與其貿易伙伴的爭端，自2001年，美國已經制定了好幾項關于世貿組織爭端解決機制的提案。美國還繼續在世貿組織爭端解決機制中積極申訴和回應。從2001年中期到2003年中期，在爭端解決諒解（DSU）下大約有60起新的磋商請求，在其中十分之一的案例中美國是申訴國，在將近一半的案例中美國是被訴方。在貿易政策方面，2002年，總統布什以“貿易促進權”（TPA）的名義重新獲得了美國國會的貿易談判“快車道”授權，布什政府許諾要以此為基礎推動市場開放和自由貿易，加速新一輪全球多邊貿易談判的進程。在2003年度《貿易政策議程》報告中，美國政府表示要致力于“消除所有制成品的關稅，開放農業和服務業市場，并關注貧困的發展中國家的特殊需要”。然而近兩年來，由于美國經濟不景氣，貿易逆差不斷擴大，美國貿易政策中的保護主義傾向明顯加強，對通過多邊場合來解決爭端的熱情下降。例如，授予“貿易促進權”的《2002年貿易法案》明確規定，要確保美國貿易救濟體系特別是反傾銷和反補貼法規體系的有效性，不能簽署任何在這方面做出讓步的協議。對鋼鐵業啟動保障條款以及新的農業補貼法案，更是對世界貿易組織有關規則的濫用和違背。最近，為減少美國制造商對國外競爭導致的利潤下降的不滿，美國在商務部國際貿易管理局下新設“抵制不公平競爭行為小組”，并增設兩個與制造業有關的新職位——負責貿易促進的部長助理和負責制造業的部長助理。前者負責幫助制造商特別是中小制造商進入外國市場，獲得來自全球供應鏈的供應并促進出口，后者負責領導一個新的工業分析辦公室，以審查政府的有關規定對制造商產生的影響。實際上也是在利益集團壓力下的貿易保護性舉措。另外，美國還消極對待多邊反傾銷法律體系的改革。世貿組織的反傾銷協定存在某些缺陷，在世界貿易自由化的形勢下，反傾銷措施要探索新的道路。新的世貿組織談判將開始，日本和歐盟等國家和地區以及許多發展中國家都主張將修改反傾銷協定作為議題。巴西等許多南美國家主張對反傾銷措施的發動設定更嚴格的標準。然而，美國對此持反對的立場。（二）美國的法律在某些方面與世貿組織的精神不一致1.世貿組織協議某些規定的模糊性被濫用美國在進行國內立法的時候利用世貿組織協議在某些方面規定的模糊性，使其獲得了貿易保護的工具，這方面已經引起了世貿組織各成員方的關注，不過，問題至今沒有得到解決。以美國201條款為例，其規定并不完全符合《保障措施協議》。《保障措施協議》第4條第2款第2項要求調查機關必須根據客觀證據證明，有關產品增加的進口與嚴重損害或嚴重損害威脅之間存在因果關系，“如果增加的進口以外的其他原因正在同時對國內產業造成損害，則此類損害不得歸因于增加的進口”。美國法典第2251節（a）要求增加的進口應構成國內產業損害或損害威脅的實質原因。根據第2252節（b）（1）（B），“實質原因”是指重要并且不亞于其他任何原因的一個原因。所以，增加的進口只要在重要性上相等或大于其他原因即可，而沒有對不歸因性（non-attribution）進行分析，。這不符合世貿組織《保障措施協議》的規定，同時由于美國國內法的規定與《保障措施協議》不符，因此美國國際貿易委員會在判定因果關系時采用的方法（methodology）是不符合《保障措施協議》的，無法保障其裁決結果對出口方利益是符合世貿規則的、公平和公正的。2003年7月11日世貿組織爭端解決機構專家小組裁決美國對進口鋼鐵施加高關稅為非法，報告明確指出，美國無法證明國內鋼鐵業因大規模涌入的廉價進口鋼鐵而受損。其實，早在麥麩案中，上訴機構認定美國國際貿易委員會沒有適當地考慮其他原因，因此不能構成世貿組織規則所要求的增加的進口與造成損害之間的因果關系：“根據《保障措施協定》第4條第2款b項的規定，對主管機關而言，審查增加的進口以外的原因是否同時造成損害是一項根本性工作。如果該主管機關沒有作這項審查，它就不能確定將其他因素造成的損害不‘歸因于’增加的進口。本案中，美國國際貿易委員會沒有如第4條第2款b項所規定的那樣充分地表明因為平均生產率的提高造成的損害沒有‘歸因于’增加的進口，所以美國國際貿易委員會不能在增加的進口和嚴重的損害之間確立第4條第2款b項所要求的‘因果關聯’”。不過，上訴機構認定，一旦主管機關將增加的進口的損害效果與其他原因區分開來，該機關不必證明僅有增加的進口造成嚴重損害或嚴重損害威脅。相反，主管機關只需要證明在增加的進口與嚴重的損害之間“真實和明確的因果關系”，嚴重的損害可以由許多原因造成。這個標準如何在實踐中準確地應用還是一個問題，這種不確定性使得針對美國201條款的世貿組織爭端幾乎是不可避免的。2.有單邊主義傾向美國的某些法律是有單邊主義傾向的，301條款即是一例。美國貿易法“301條款”的前身可以追溯到美國第一部報復法《1962年貿易擴展法》，該法第252條規定，如果一外國實施不公正或者不合理的進口限制，給美國的貿易造成負擔或者歧視的，美國總統有權撤回對該國的減讓，或者對該國的產品增加關稅或者實施其它進口限制。1974年301條款正式出臺，《1974年貿易法》的第四章是“堅持美國以貿易協定所享有的權力以及對外國政府某些貿易措施的回應”，作為其中的一個條款，301條款是“美國貿易代表的作用”。此后，該條款又經歷《1974年貿易改革法》、《1979年貿易協定法》、《1984年貿易和關稅法》、《1988年綜合貿易與競爭法》以及1994年世貿組織協定正式生效前國會修正案所做的多次修改。目前大家談到的301條款，作為一個整體，是指經過修正后的《1988年綜合貿易與競爭法》第1301-1310節的全部內容以及另外兩類301“變種”規定（“特別301”和“超級301”）。就其核心而言，301條款下的措施完全是基于美國對外國有關貿易立法和做法的單方面評價，所采取的行動并不與已經達成的多邊世貿組織協定為依據，不可避免地會與世貿組織的規則有矛盾。1995年5月16日，美國政府單方面宣布，根據美國1974年貿易法301節、304節，將對來自日本的豪華轎車征收100%的關稅。原因是1993年7月日本雖然同意談判解決汽車市場的開放問題，但實際上卻拒絕與美國進入談判程序。因此美國采用這樣的措施要求日本向世界汽車商開放市場，而且要求日本市場應該具有相應的透明度和競爭性。那么，美國在世界貿易組織爭端解決機構做出決定之前，是否有權單方面做出制裁決定并實施制裁措施？出于對美國單邊報復制度的不滿，1998年11月25日，歐盟根據世貿組織規定起訴了美國，認為“301條款”與世貿組織的相應規定不符，造成了歐盟利益喪失或受損，也損害了關稅及貿易總協定和世界貿易組織的目標。1999年3月2日，世貿組織專家組成立，歐盟之外的16個國家保留作為第三方參加的權利，其中12個嚴厲地批評了“301條款”。專家小組裁決美國不可以在世貿組織爭端解決機構做出決定之前單方面確定制裁措施，但“301條款”并不違反世界貿易組織和關稅及貿易總協定的有關規定。這一裁決，使得美國事實上仍然可以運用“301條款”對其他國家實行貿易制裁和威脅。3.對外國的投資設置限制－－建議說明對外國投資的限制措施是如何與WTO規則相違背的，或者說如何限制了貿易（包括服務貿易），否則不屬于WTO貿易政策審議的內容。埃克松-弗洛里奧修正案（Exon-Florio）是《1988年綜合貿易與競爭力法》的修正案，它授權美國總統對外國在美國進行的企業購并或控股的“國家安全”影響進行調查。具體調查由美國財政部外國直接投資委員會（CFIUS）進行，一旦該委員會對某項交易做出對國家安全有“潛在威脅”的判斷，總統有權中止該項交易，而外方不能尋求司法復審，由此帶來的損失可能無法得到補償。1992年以后，如果購并交易涉及外國政府所有的企業，則強制要求據此法進行調查，說明不鼓勵此類購并。1993年《國防撥款法》更進一步要求總統向國會提交外國直接投資委員會（CFIUS）全部調查的報告，以使國會能判斷正在進行的交易是否危及美國的技術領先地位，從而影響美國國家安全。在埃克松-弗洛里奧修正案中，如果滿足以下條件：1.有可信的證據表明該行為導致的外資實體進行的控制威脅到美國的國家安全。2.除了國際經濟緊急權力法案，沒有其他聯邦法規提供有效與恰當的典據來保護國家安全。總統可以終止或禁止類似的收購、并購或接管，或者在交易完成的情況下要求撤銷投資。埃克松-弗洛里奧修正案沒有對“國家安全”做出定義，但是陳列出一些特定的要素，包括用于滿足國防需求的國內產品的生產能力，總統或其委派者將據此決定外國采購對國家安全產生的影響，這使得美國政府的自由裁量權非常大。美國在服務市場準入方面存在大量的限制性壁壘措施，對外國服務貿易對美出口造成了障礙。如，美國《瓊斯法》和《1953年外大陸架法》對沿海和內陸水域的航行、捕魚、水下勘探以及大陸與海上平臺的運輸等領域的投資進行了限制。《1920年聯邦能源法》規定，外國公民或公司建造、經營和維護經過聯邦政府控制的陸地或水面的輸電、用電業務，需要獲取由聯邦能源管理委員會頒發的許可證，即使該公司是按美國法律組建。《1985年核能源法》規定，如果某一設備或設施用于生產或使用核材料，那么外國公民控制的公司不能獲得該設備或設施運營、接收、生產、制造、轉運或進出口的許可證。在金融服務領域，1991年以后美國全面調整了對外國銀行的管理體制，加強了對外資銀行在美業務的限制，如規定外國銀行分行不能吸收零散存款，而必須通過其在美子公司來進行；還規定外國銀行不能加入美國的聯邦存款保險體系，這意味著在外國銀行的存款不能得到美國聯邦存款保險法的保護。在判斷銀行資本充足率時，美國聯邦儲備銀行要考察外國銀行的資本來源是否依賴公共資金。這與巴塞爾協議的不因持股者性質而歧視不同資本的原則不相符。如果外國銀行要在美國國內融資，就必須向相關管理機構提供一定數量的抵押為擔保，這使外國銀行的融資成本上升。在保險業方面，根據美國相關法規的規定，如果外國保險商沒有在美國開設分支機構，在從事再保險業務時就需提供擔保賬戶或由原承銷商開具信用證；如外國保險商在美開設分支機構，須將大于其負債額的資產存入美國銀行或信托公司；且外國保險公司在美分支機構董事會成員中必須全部或部分是美國公民。這些都構成了對外國保險商的歧視。另外，美國各州的保險監管體制和機構各不相同，使外國保險商在從事跨州業務時需逐個申請各州的許可，增加了其交易成本和麻煩。美國在信息和通訊技術領域的壁壘，使尋求進入美國通訊服務市場的外國公司重重受阻，尤其是在衛星通訊服務和移動通訊服務領域。如，美國的電信服務既受聯邦管制又受各州管制，各州不僅管制程序不同，認證的條件、資格等也有區別。這對外國電信運營商造成了額外的成本，事實上成為一種市場準入障礙。在外國運營商的認證和許可問題上，美國政府仍保留有較大隨意性的“公共利益”標準，而所謂公共利益可能是貿易的影響、所屬國的外交政策、高競爭風險等等彈性很大的因素。這些情況與美國一貫倡導的市場準入原則不一致，給已經進入其他國家同類市場的美國公司提供了競爭優勢。除這些成文的限制外，還存在以行政或官僚措施來阻撓投資的情況。《美國稅法》關于企業信息報告的要求對外資企業具有歧視性。該法規定，外國企業在美分支機構及外國股份占25%以上的企業必須對有關各方的交易進行記錄。這些記錄須保存在美國稅收當局指定的地點，并且每年都要對交易情況提交報告，不執行這些規定的企業將受到嚴厲懲罰。另外，有一些州采用武斷的方法估算外資企業在該州的收入占其全球收入的比例，使企業一部分來自州外的收入也需納稅，導致雙重征稅。對外資企業有“互惠要求”，即只有對美國公司開放相應或對等機會的國家才能在美國投資；還有“業績要求”，即要求外資企業對美國經濟增長和就業有所貢獻，或達到具體的生產指標（產量、本地成分等）。外國公司在美子公司也不能同樣享受給予美國公司的研發資助和其他優惠。4.與世貿組織相關精神沖突“伯德修正案”（美國2000年連續傾銷和補貼抵消法案）是由參議員羅伯特。伯德將之作為2001年農業撥款議案中的一個修正案提出的。該修正案要求美國海關根據反傾銷和反補貼稅命令征收得到的資金分隔出一部分作為一種撥款再給予美國公司，用于改進制造業的工具、設備、研究和發展、人員培訓、保健和養老金利益、和環境設備，培訓和技術等方面。2002年7月17日，世貿組織爭端解決機構專家組就美國的伯德修正案作出裁定，認定美國的這一法案違反了世貿組織協定。2003年1月16日，世貿組織爭端解決機構發布的報告書中支持了專家組就美國“伯德修正案”而做出的裁決。專家組和上訴機構都認為，美國的伯德修正案構成了針對傾銷情形的特定行動，根據該法案采取的特定行動對傾銷有“不利的方面”。因此，裁定該法案違反了《反傾銷協議》第18.1條，是不被允許的“針對傾銷的特定行動”。同時，專家組又裁定該法案違反了《補貼與反補貼措施協議》第32.1條，是不被允許的“針對補貼的特定行動”。由于該法案與上述兩個條款不相符，因此，專家組和上訴機構都認為其違反了GATT第6條第2款與第3款。上訴機構建議DSB要求美國使CDSOA法與其在《反傾銷協議》，《補貼與反補貼措施協議》，以及GATT1994項下的義務一致。世貿組織于2003年6月13日要求美國在2003年12月27日前廢除有關反傾銷的“伯德修正案”。不過，美國政府根據“伯德修正案”繼續向企業發放違背世貿組織規則的補貼。美國國會在2003年十一月份休會，并未對該草案采取任何行動。相反，美國參議院三分之二以上的議員卻力促布什政府盡快與日本、歐盟以及其他的貿易伙伴達成協議以求保留該法案。另外，美國海關存在著濫發反傾銷補貼給美企業的問題。根據美國財政部總檢察長的一份研究報告，美國海關最近幾年在將征收來的反傾銷和反補貼稅發放給受所謂傾銷和補貼影響的企業時管理混亂，可能多發放了幾千萬美元。這部分濫發的反傾銷和反補貼稅，相當部分涉及與中國競爭的企業。因為中國正在越來越多地成為反傾銷和反補貼的目標。（三）美國在貿易政策執行中存在問題1.在法律的具體操作中存在問題美國201條款的執行中存在的問題是這方面的典型。第一，在2002年美國對進口鋼鐵施加高關稅一案中，在美國政府的調查和裁決過程中把從北美自由貿易協定國家加拿大和墨西哥，以及以色列和約旦的進口量也計算在進口的總量中，夸大了進口增長的數量，實際上協定國之間不存在進口數量的限制。這是世貿組織爭端解決機構專家小組報告的一個結論。第二，在界定“國內產業”方面常常有問題。在羊肉案中，美國把“國內產業”的定義擴展到原材料的上游廠家，當發現存在“從原材料到加工產品之間連貫的生產流程”以及在上游和下游生產廠家之間“經濟利益的實質性耦合”，美國國際貿易委員會就將上游行業納入自己的分析框架，這種定義“國內產業”的方式擴大了法定國內產業的范圍。羊肉案的專家小組裁定美國擴大國內產業范圍的做法違反了世貿組織規則，上訴機構也支持了專家小組的這個決定。羊肉案專家小組裁定世貿組織《保障措施協定》不能構成美國國際貿易委員會將原材料的生產者納入（最終產品生產者）同一行業的法律基礎，因為《保障措施協定》第4條第1款c項清楚地表明一個企業是指確實生產那些產品的“生產者”。專家小組明確地指出，在界定國內產業問題上，檢驗“連貫的生產流程”和“經濟利益的實質性耦合”是不能接受的。對調查期限的隨意掌握也是一個問題。美國國際貿易委員會在裁定進口鋼鐵產品對本國鋼鐵產業是否構成損害時，選取了1996年到2000年的進口數據作為裁決依據。在阿根廷鞋類案中，DSB上訴機構認為：“無論從數量上還是從質量上，進口增加造成損害或造成損害的威脅，在時間上必須是最近的，突然的；在程度上必須是劇烈的，嚴重的。”而美國鋼鐵保障措施所涵蓋的大多數產品的進口自1998年起就已下降。國際貿易委員會在做出調查時，有意忽略了2000年以后的進口數據。而從2000年到2001年上半年進口貨物運輸的數據表明，在這半年中美國的進口鋼材數量是下降的。2.利用世貿組織程序上的漏洞爭取利益2002年3月，美國政府借口外國產品的進口增長損害了國內產業，提出為期3年的鋼鐵產品保障措施，對外國進口的10類鋼鐵產品征收8%至30%的額外關稅。各個鋼材出口國的經濟利益受到了巨大的損失，并直接導致各個國家和地區相繼采取對鋼材的保護措施。針對這一不合理的做法，包括中國在內的一些國家在世貿組織爭端解決機制框架下對美國提出了磋商的要求，在磋商未果的情況下，進入了爭端解決機制的專家小組程序。2003年7月11日世貿組織爭端解決機構專家小組裁決美國對進口鋼鐵施加高關稅為非法，報告明確指出，美國為保護其鋼鐵業而對來自有關國家的鋼鐵產品征收附加稅的決定沒有確鑿和充分的理由。世貿組織爭端解決機構的裁決一經公布，美國立即表示將繼續上訴。美國貿易代表的發言人表示，特殊保障措施并不違背世貿組織規則，許多國家都已這樣做了；對進口產品征收特別關稅已經見效，美國國內產業正在掀起規模空前的合并與結構調整以增強競爭力，這并不與美國對國際貿易所承擔的責任相背離；他還提醒人們注意，美國征收的特別關稅每年遞減20%，第一次減稅已經實施。這就意味著，雖然美國敗訴，但是其它國家依舊沒有辦法獲得向美國出口鋼材的正當權利，只有當上訴機構最終裁定美國的做法違反了世貿組織相關協議和規定，才有可能迫使美國放棄這些不合理的做法，或者尋求補償。但是，這又是幾個月之后的事情了。從其發言人的講話中我們可以發現，美國國內鋼鐵產業正在掀起規模空前的合并與結構調整以增強競爭力，而競爭力提高的一個表現就是美國征收的特別關稅已經開始遞減。當此案結束的時候，很可能也是美國國內鋼鐵產業不大需要保護的時候了。3.繼續采取某些貿易保護措施第一，美國維持了對某些產品的高關稅壁壘。目前，美國的總體關稅水平為3%左右，約60%的商品零關稅，屬于開放度較高的市場。但對某些產品如農產品、紡織品等仍維持較高關稅，其中與中國關系密切的包括部分紡織品、服裝、鞋類、箱包、陶瓷和玻璃制品等。美國對陶瓷及玻璃制品進口征收高額關稅，其中對中、低檔陶瓷制品征收的關稅高，對高檔陶瓷制品的關稅低，給中國陶瓷制品對美國出口造成障礙。此外，鞋面用皮面積超過鞋面總面積51%的運動鞋的關稅為8%，低于鞋面總面積51%的則為33%.這種不合理的關稅結構，使得中國相關產品在美國市場上處于非常不利的競爭地位。第二，美國對某些產品的進口以關稅配額加以限制。美國的進口數量限制主要施加于紡織品和服裝。對超過半數的服裝進口和32%的紡織品進口實施配額管理。對45個國家（其中包括37個世貿組織成員）實施超過1000種的配額，涉及紡織品、部分農產品和水產品如牛肉、奶制品、糖和一些糖制品、花生、煙草和棉花等。對超出配額的進口產品征收的關稅高達350%，而且配額中某些部分專為某些國家保留。節日服飾產品自2002年4月起改為服裝類產品，受配額許可證限制，嚴重影響中國這類產品的對美出口。從2002年起，美國還對進口鋼絲進行關稅配額管理。第三，繼續使用技術性壁壘。美國制定了大量的技術性法規、標準和評定程序，其中很多不完全符合世貿組織《技術性貿易壁壘協議》的規定，給其他國家產品對美國的出口造成了障礙。按照《技術性貿易壁壘協議》，世貿組織成員必須使用國際標準作為技術性規定、標準和一致性評估程序的基礎，然而在某些情況下，美國借口要與其本國的管理規定“技術上對等”，遲遲不接受由國際組織確立的技術管理標準。這顯然不利于其他國家產品進入美國市場。此外，其技術標準和管理規定的透明度仍然不足。在合格評定程序上，美國普遍采用“第三方評定”的方式。國際上，某些工業產品（如電氣設備和家用電器）的合格評定通常由廠商根據有關標準以自我認證的方式進行，由政府部門實施產品進入市場后的監督和檢查。但是，美國不接受上述通行做法，依然要求上述產品接受強制性的第三方評定，給外國制造商帶來了不合理的負擔。此外，美國的合格評定體系也過于分散和復雜。美國對所有預包裝食品實行強制性標簽，內容復雜而繁瑣，給外國制造商增加了額外成本。第四，在政府采購中對外國產品進行歧視。1933年《購買美國貨法》是美國政府采購的核心法律，也是美國聯邦政府采購中對外國產品歧視的法律基礎。它包含有很多歧視性的規定，如禁止一些公共部門從國外采購產品及服務，建立本地的特殊標準，要求為本地的供應商提供優惠的價格條款等。按照《購買美國貨法》，美國聯邦政府在采購時應優先考慮購買美國產品，即在美國制造、且其中50%以上的部件為美國制造的產品。該法規定，在參加招標時，競標者需證明其產品是美國生產還是外國生產。該法沒有直接禁止聯邦政府采購外國產品，但明確規定在進行價格評估時，對外國產品須加價6%（如果該產品的美國競爭者是小企業或是在美國勞動力過剩地區經營的企業，則加價12%；國防類產品加價50%）。美國的國防采購立法將美國制造組件的比例從50%提高到65%.這些法律將其他非政府采購協議成員國的公司擋在了門外，有失公平。1954年10582號行政令擴大了該法的適用范圍，客觀上起到了扶植美國的小企業及開工不足企業的作用，并使美國政府可以保護國家利益或國家安全為由拒絕外國投標者。聯邦政府還以其他形式支持美國的小企業參與政府采購項目的投標。如《小企業法》規定，只要能“合理”地預期會有至少本國兩家小企業參與投標，而且其價格是“公平”的市場價格，就必須將一定比例的合同預留給本國小企業。這種預留合同的價值約占聯邦政府采購總支出的30%.此外，《購買美國貨法》的原則常常被美國各州政府仿效，至少有40個州以聯邦法律為基礎對本州的政府采購實施限制，這些州一級的限制同樣構成了對外國產品的歧視。而且，由于類似的本地化要求被加入了《北美自由貿易協定》中，有理由擔心這種歧視可能會在加入自由貿易區的其他國家推行。在伊拉克重建過程中，美國國際開發署2003年提供的價值約十億美元的主要重建合同明確規定只授予美國公司，完全排除了國際競爭。布什政府還明確表示伊拉克重建的采購只限于美國及其伊拉克戰爭中的盟國的公司和伊拉克公司，而對這場戰爭持懷疑和反對態度的各國公司則全部被排斥在外。這顯然也是與《政府采購協議》的有關原則和精神背道而馳的。4.有的行政程序對進口造成負面影響第一，在通關環節方面存在實際的壁壘。美國海關在進口產品通關時要求出口商提供所有附加單證及相關信息，對某些進口產品還提出了更多的要求，遠遠超出正常通關的需要。這些手續不僅繁瑣而且費用昂貴，對出口商特別是小出口商構成了壁壘。紡織品、服裝及鞋類的通關手續尤為繁瑣，且要求提供的信息很多都與通關或貿易統計無關。近年來，美國海關港口維護稅余額居高不下，2000年達到22億美元左右，這表明港口維護稅的收費水平超過相關服務所需的成本。第二，美國的國家安全和反恐措施有可能對進口造成限制。9.11事件后，美國頒布了一系列的國內安全和反恐方面的發令，其中有許多是與貿易有關的，這些法令的初衷可能并非是限制貿易，但它們實際上有可能會成為新的貿易障礙。《集裝箱安全法》（CSI）在2002年8月頒布，它要求在到達目的港24小時前，以電子方式通知美國海關有關每一只集裝箱的詳細情況以便海關核查。美國海關列出了按數量排列的前20名出口美國的大集裝箱港，要求它們加入該法的核查計劃，其中包括上海等三個中國港口。顯然，這將增加集裝箱運輸的成本。《2002年公共衛生安全與生物恐怖應對法》在2002年6月頒布，這部法律規定2003年12月12日以前，美國本國和對美出口的外國食品生產、加工、包裝、倉儲企業必須向美國食品與藥物管理局（FDA）進行登記注冊（除了普通意義上的農場與餐館）；要求進口食品在運抵美國之前必須向FDA進行通報；建立和維護食品來源與去向的紀錄；采取行政措施截留可能對人類或動物有害的食品。一方面，這些規定將提高出口國產品的成本，另一方面，也使得出口國的企業面臨著一個更加不確定的市場，不利于別的國家對美國的出口。（四）與知識產權保護有關的問題美國有較完善的知識產權保護法律體系，但其中有些規定與美國的國際條約義務不符。1.專利認定中的“先發明”制度和新穎性認定中的問題美國是世界上少數在專利認定中仍使用“先發明”制度的國家之一。按這一專利制度，只要能證明發明在前，即可獲得專利，即使有人已申請在前。盡管這并不違反TRIPs協議的有關規定，但會導致專利申請缺乏確定性和可預測性，實際上增加了外國公司在美申請專利保護的成本。在對所申請專利的新穎性進行認定時，美國遵循的是其《專利法》第102條的有關規定。這些規定對在美國完成的發明創造與在美國之外完成的發明創造的新穎性標準是不一樣的。如，它規定專利只要是在美國申請獲得，即可得到專利保護，而如果是在其他國家申請獲得的專利，則須比他人在美國的申請早12個月。與美國申請人相比，上述規定對其他國家申請人在美國申請并獲得專利不利。2.某些領域對權利人的權利保護不足美國法典第1498節規定，由美國政府制造、使用或依美國政府需要而制造或使用的產品涉及某項專利時，專利權人無權要求禁止。此種情況類似于TRIPs協議第31條規定的未經專利人許可的強制許可制度，但美國相關法律對專利權人的保護比TRIPs第31條的要求弱很多。此外，按美國《版權法》第110條第5款的規定，“由公眾收聽收看站用私人家庭中普遍使用的單一接收器傳送對一部作品的演出或展出的廣播節目”屬于版權保護的例外，可以免責，這也與TRIPs協議第31條規定不一致。3.《1930年關稅法》337條款對進口產品的歧視根據美國《1930年關稅法》第337條，美國國際貿易委員會可根據美國企業的申請或自行對外國企業在對美出口中的不公平貿易做法進行調查，并采取制裁措施。在實踐中，337條款調查的主要對象是外國企業對美出口的產品侵犯美國企業知識產權的案件。據美國國際貿易委員會統計，1975年至2003年11月底，它共發起500起337條款調查。然而，337條規定并不符合GATT規定，337條款調查的實踐也存在歧視進口產品的情形。這突出表現在兩個方面。第一，行政法官及美國國際貿易委員會在適用普遍排除令時存在隨意性，不合理地損害了未被列為被告的國外出口商的利益；在同樣存在侵害美國知識產權的可能性的情況下，美國國際貿易委員會在處理進口產品與其本國產品時的程序大不相同。第二，一些337條款調查不指明被調查企業，僅指明被調查產品的原產國，在事實上剝奪了涉案外國企業應訴的機會，不合理地損害了涉案外國企業的利益。1989年關貿總協定專家小組已裁定美國《1930年關稅法》337條款的規定及337條款調查的實踐不符合關貿總協定第3條第4款和第20條（d）款的規定。后來，337條款雖有所修改，仍在很大程度上仍不符合關貿總協定第3條第4款和TRIPs有關條款的規定。二、美國與多邊貿易體制－－分部門評估美國政府一直表示，其貿易政策是推進市場自由化、貿易自由化，但是在實際執行過程中，貿易政策卻經常受到經濟周期波動、貿易收支和產業狀況的深刻影響，受各行業的利益集團和政治利益所左右。美國政府不遺余力地尋找世貿組織有關規定的自由裁量權，利用世貿規則的漏洞，甚至不惜違反世貿規則來保護本國產業，尤其是其弱勢產業，表現出與世貿規則嚴重的不一致性和功利性。從1970到2002年的30多年里，商品和服務貿易在美國貿易總額中的比重基本保持穩定。服務貿易約占全部貿易的22%，而商品貿易占78%.服務業是美國具有全球競爭力的產業，出口多于進口，而且出口增長快于進口增長，是貿易順差的重要來源；而貨物貿易競爭力則參差不齊，總體來說，進口大于出口，而且進口增長快于出口增長，是導致美國貿易逆差的決定因素。其中，食品和原材料進出口在美國貿易的中的地位持續下降，取而代之的是資本品和消費品的貿易。從1980到2002年，農產品占全部貿易的份額從13%下降到5%，以石油為主的礦物燃料貿易份額從19%下降到7%，而加工制造業貿易卻從62%上升到85%.雖然農產品在全部貿易中的份額減少，但卻依然是美國創造貿易順差的產品，出口多于進口。石油進口多于出口，需求主要依靠進口，但進出口需求的彈性都不大，貿易額趨于穩定。制成品是美國貿易逆差的最主要來源。1980年以前，美國制成品出口曾經多于進口，出口增長快于進口增長，美國在全球的競爭力優勢明顯。進入80年代以后，美國國內出現儲蓄不足，同時，經濟結構調整使美國競爭力轉向技術密集型產品，加工制造業則開始喪失競爭力，再加上以及全球化生產裝配的發展等因素，制成品的進口增長開始明顯快于出口增長。在部分產品依然保持國際競爭力的同時，勞動密集型加工制造業如紡織服裝、鞋、玩具、箱包，以及新興IT產業硬件的加工業在激烈的國際競爭中喪失了原有的出口份額，貿易逆差持續增加。農業依然是美國高貿易保護的部門，除了高關稅外，近年來美國越來越多地使用檢驗檢疫和標簽要求等方式限制進口。《2002年農業法》對農產品提供的國內支持和出口補貼明顯提高，力圖保護國內農業并提高其國際競爭力；紡織品也是美國貿易限制最多的領域之一，存在高關稅和大量的數量限制。隨著《紡織品協議》2005年取消配額的臨近，美國在“原產地原則”的使用上更加嚴格，并把它和優惠貿易協議緊密關聯，對紡織品貿易的公平競爭造成不利影響。中國加入世貿組織以后，針對從中國進口的迅速增加，美國開始動用紡織品貿易的“特別保障條款”，但是在啟動該條款的合理性和對傷害的衡量上，存在諸多不合理之處；鋼鐵是美國實施高貿易保護的又一產業，2002年美國通過201條款對鋼鐵產品采取的貿易限制遭到眾多貿易伙伴的反對，2003年，世貿組織判定美國的一些做法不符合世貿組織規定……服務業是美國具有突出競爭力的產業，在努力打開國際市場的同時，美國對其國內市場卻仍然保留了準入方面的嚴格限制。州立法造成的市場分割以及缺乏透明度對外國競爭者構成了歧視。（一）農業農業占美國國內生產總值的比重約為1.4%，就業人口為總就業的2.3%，屬于經濟結構調整中份額逐漸下降的產業。盡管如此，美國農業的勞動生產力水平卻很高，除了滿足國內市場外，農產品主要是面向國際市場，出口占農業收入的21%和美國全部出口價值的8%.農產品貿易一直是盈余。2002年美國農產品出口547億美元，進口價值為420億美元，貿易順差為127億美元。從1999到2002年，美國農產品出口增長了13.5%，進口增長了14.4%.美國農產品貿易一直受到政府諸多限制進口和保護出口措施的影響。1995年初世貿組織《農業協定》生效后，美國調整了農業保護政策，向“自由市場農業”方向改革。1996年4月《聯邦農業促進與改革法》（FAIR法）頒布實施，根據該法，政府不再完全保護農產品價格。1997年該法執行良好，但自從1998年開始，國際市場農產品價格普遍下降，而美國的國內生產過剩又進一步壓低了糧食價格，農產品出口總值由1996年的625億美元跌至1999年的503億美元，美國政府從1999年起恢復對農業實行“緊急補貼”和“暫時性的價格扶持”政策。2000年美國政府用于農業補貼的費用高達280億美元，其中，一半以上的補貼集中到不到美國農業人口總數8%的大農場主手中。盡管世貿組織《農業協定》的約束了美國給予農業補貼的方式，但并未改變對農民實行財政補貼的實質。根據世貿組織《農業協定》，美國的農業補貼限額是每年191億美元。2002年5月13日，美國總統布什簽署了《2002年農業安全及農村投資法》（FSRIA或2002年農業法案），宣布在未來10年內將聯邦補貼提高67%，總計達1900億美元（到2007財政年度為1185億美元），一舉將“政策”用到底。法案的實施不僅將先前的補貼措施法律化，進一步提高了農業補貼水平，將使國際農產品市場受到重大沖擊。美國實施新農業法案，違背了削減農業補貼的國際承諾，脫離了逐步減少對貿易有扭曲作用的生產性補貼的目標，標志著從1985年開始的以減少補貼和市場化為方向的“自由市場農業”改革發生了根本逆轉。美國在農業方面的貿易政策措施主要包括：1、關稅措施：關稅：美國農產品關稅高于關稅總水平。2002年實施的農產品最惠國稅率平均值為9.8%.經過三年的巨額補貼后，隨著價格的回升，2002年的關稅大幅度下降。但是這一趨勢在2003年再次發生逆轉，政府支出也回到了2001年的水平。此外，農產品關稅中還存在大量的從量和混合關稅，食品、飲料、煙草等產品存在關稅升級。關稅配額：包括牛肉、奶制品、谷物、糖、糖制品、花生、棉花、煙草在內的某些農產品依然受關稅配額限制。2000年，配額內最惠國關稅的平均稅率為9%，配額外稅率平均為53%，而最高的稅率達350%.在配額的發放過程中，美國政府還要選擇特定國家。此外，關稅配額還因年份和產品而不同。農業存在明顯的稅高峰問題。用國內關稅高峰指標衡量，農產品（不包括魚及漁產品）關稅高峰稅目達323個，占從價稅稅目的31%；用國際關稅高峰指標衡量，農產品（不包括魚及漁產品）關稅高峰稅目達110個，占從價稅稅目的10.5%.2、非關稅進口措施進口許可證：美國對以下農產品實行進口許可證制度：奶酪、牛奶、黃油、奶油、活畜、家禽、雞蛋、哺乳動物及其制品、生物制品、魚、野生動物、植物及植物制品等。衛生和植物檢疫要求：美國的檢驗檢疫程序過于復雜，檢驗檢疫標準缺乏科學依據，標簽要求繁雜。這種對檢驗檢疫的過度使用乃至歧視性做法在某種程度上增加了農產品進口的成本，限制了正常進口。從其發展趨勢看，SPS措施正在成為非關稅貿易壁壘的主要形式。美國通常要求進口農產品滿足“至少等同于”國內產品的標準。一種產品在進入美國市場前要通過不同部門、不同環節的檢驗和批準，耗時長，手續繁雜，有時還存在拖延的情況。此外，海關取樣和審批程序也極復雜，對商品進口和銷售造成損失。美國從1994年5月起開始實行《食品標簽法》，要求所有的預包裝食品作用內容復雜而繁瑣的強制性標簽。每種食品為此進行的營養成分檢測需花費500-2000美元。自1999年3月23日起，FDA又對營養標簽實行一項新的規定，雖然該法也適用于美國國內的制造商，但通常外國制造商對此類措施及其檢驗程序不熟悉，適應過程慢，給外國制造商造成了額外成本。歐洲爆發瘋牛病和口蹄疫后，美國農業部根據《2002年農業法》的要求，公布了強制性原產地標簽項目的規則。根據該規則，牛肉、羊肉、豬肉的切塊肉、碎牛肉、碎羊羔肉、碎豬肉、飼養的魚和甲殼類動物、易腐爛的農產品以及花生必須在零售時標明原產地，魚和甲殼類動物還必須標明是家養的還是野生的。盡管美國聲稱這一做法是為了保障消費者利益和公眾身體健康，但是在已經進行了有關衛生檢驗的前提下，大量使用原產地標識導致了對進口產品與本國產品的不公平待遇，違反了世貿組織規則。2002年《生物恐怖應對法》：“9.11”恐怖襲擊后，美國政府增撥4600萬美元，新雇用410名食品檢查員，加強對食品的檢查；增撥6100萬美元，用于增加檢查進口食品的次數、改進商品進口數據系統；投資15億美元，加強反生物恐怖研究。這些措施都對農產品的進口造成影響。根據2002年6月通過的《公共衛生安全與生物恐怖防范應對法》（簡稱《生物恐怖應對法》），FDA的《食品企業注冊法規》和《進口食品提前通報法規》將于2003年12月12日生效。按照《食品企業注冊法規》，美國本土和對美出口的外國食品及飼料生產、加工、包裝、倉儲等企業必須在FDA登記注冊，未登記注冊的外國食品及飼料將在入境港口遭到扣留。按照《進口食品提前通報法規》，FDA要求進口食品及飼料到達前5日用電子方式接受并確認申報相關的信息。這種在食品領域構筑反恐防線的舉動涉及的貿易環節眾多、相關企業數量龐大，勢必增加全球食品貿易的出口成本，延長出口時間，使產品品質保障風險加大，客觀上將起到貿易限制和貿易保護的效果，超出了SPS協議第5.4條“應考慮將對貿易的消極影響減少到最低限度”的原則。根據該法規的規定，國外企業在注冊時，必須有美國代理人，且必須向代理人支付數千美元不等的代理費用。為了滿足FDA《記錄的建立與保持》條例草案的規定，要求國外食品、飼料生產、加工企業及運輸、貿易環節的企業等必須建立和保持相關的記錄。這些均必須有相應的人力資源、物質資源保障，增加了操作環節和難度。3、國內支持《2002年農業法》通過提供銷售貸款、建立脫鉤的直接支付和反周期支付3項措施，進一步加大了對農民收入的直接支持力度、擴大了支持范圍。直接支付：接受支付的商品范圍被擴大，大豆、其它含油種子和花生也被包含在內；原來接受支付的小麥、玉米、大麥、高地棉、燕麥、稻米和高粱等產品的直接支付率都有不同程度提高。估計2003年直接支付將達到52億美元。貸款、反周期支付和最低價格安排：貨款計劃適用的產品包括大米、谷物、高粱、大麥和燕麥、特殊長纖棉和高地棉、大豆、其他含油種子、小麥、花生、羊毛、馬海毛、蜂蜜、干豆、小扁豆和小鷹嘴豆。除大豆外，其它大宗農產品生產的貸款率都有不同程度提高。此外，該法降低了用于計算反周期支付的目標價格，大豆和油料也納入這項計劃中。據估計，每年新農業法提供的直接補貼和反周期補貼將高達115億美元左右，遠遠高于1998年以來的每年60億-80億美元的政府補貼。4、出口支持根據《2002年農業法》，美國繼續向農產品出口提供直接出口補貼，并且金額有所增加。市場準入項目最低的資助水平將在目前的9千萬美元的基礎上逐年增加，到2007年達到2億美元，用于提高美國農產品出口的市場機會，拓展國際市場。出口促進項目每年投資4.78億美元，對因國外相關補貼農產品受到損失的美國出口商進行援助。每年對新的生物技術項目投資600萬美元，用于商簽雙邊動植物和轉基因協定以及迅速應對非關稅措施對出口造成的影響。除直接出口補貼外，美國從2002至2007年間將繼續提供出口信貸。到2007年，商品信貸公司每年須為該項目最低提供55億美元，以促進加工品和高價值的農產品出口，同時將還款期由180天延長為360天。近年來“出口信貸擔保項目”成了美國農業部又一主要的出口政策，每年分配的金額達50億美元，加上超過4億美元的支持。此外，“新興市場項目”目標面向對美國農業出口有潛力的市場，每年提供10億美元支持。根據《2002年農業法》，美國建立了農業貿易調整援助項目，從2003到2007年，每年撥款不超過9000萬美元對農業提供支持。2003年8月20日，美國農業部宣布了新的“農業貿易調整援助項目”。在該項目下，在該項目下，只要能證明進口的競爭性商品造成了國內該產品價格與前五年平均價格相比下降了20%以上，就可以把技術援助和調整費將支付給農業、牲畜和水產、漁業的生產商。2003年10月17日美國還對2003年小麥、玉米、高粱、旱地棉花、水稻、花生提供了反周期補償。盡管美國聲稱其對農產品補貼是由于國際市場的價格下降，但是與之相反，美國對農產品補貼的加強將繼續壓低國際農產品價格。（二）紡織品和服裝美國紡織品的貿易流向集中在北美自由貿易區、加勒比和其它發展中國家或地區。近兩年來，除中國、越南和一些非洲國家外，大部分貿易國的貿易格局變化不大。2002年中國是美國最大的紡織品服裝出口國，美國從中國進口的紡織品和服裝的比重首次超過15%，進口額約為120億美元。印度也首次在美國進口中獲得高于4%的市場份額。自2001年越南獲得永久最惠國待遇以來，美國從越南的進口在2002年增加到了9億美元（高于2001年的4900萬美元），占美國總進口的1.4%.除柬埔寨以外的其他東亞國家的紡織品在美國市場份額減少。在美國經濟結構日益向技術化和服務化轉型過程中，紡織品和服裝屬于逐漸衰落的產業，占GDP的比重從1990年的0.4%下降到2000年的0.2%.在國際市場上，美國紡織品和服裝進口持續增加，出口不斷下降。2002年，美國進口紡織總量占世界進口的10.6%，相比較于2000年的9.8%和1990年的6.2%都有上升；服裝進口占世界進口的31.7%，雖然較2000年的32.5%有所降低，但高于1990年的24%.美國紡織品出口占世界紡織品出口份額在2002年增加到7%，高于1999年的6.4%，但它的服裝出口所占世界份額由1999年的4.4%下降到了3%.2000至2002年間服裝出口下降了30%，而紡織品出口只下降了1%.同時，紡織、服裝業的工廠數、就業人數和收入也在下降。美國紡織品和服裝業要求保護的呼聲日益高漲，由于美國的國內紡織業者具有強大的政治影響力，該行業今后還將受到美國政府的大力保護。美國在紡織業采取的主要貿易政策措施包括：1、關稅措施關稅：進入美國的紡織和服裝產品受到較高的最惠國關稅影響，最高稅率關稅可達33%，2002年服裝的平均關稅達10.8%，紡織品為9.3%.隨著關稅削減計劃的逐步推行，2000年以來最惠國關稅的水平不斷降低。同時，紡織品關稅存在關稅高峰，用國內關稅高峰指標衡量，紡織品和服裝的關稅高峰稅目達408個，占從價稅總稅目的29%；用國際關稅高峰指標衡量，其關稅高峰稅目達259個，占從價稅稅目的19%.一些毛織物和服裝的關稅2002年增加到27.6%，一些織物的從量稅為每公斤9.7美分。而且紡織品的關稅升級問題嚴重。紡織品和服裝產品的初級算術平均稅率為7.17%，半成品算術平均稅率為9.21%，制成品算術品均稅率為10.16%.以單個稅目的商品為例，非零售用聚酰胺-6紡制的未捻單紗（54024110）稅率為0，未漂白或漂白的純尼龍布（54074100）稅率為13.6%，化學纖維制的針織或鉤編T恤衫、汗衫等（61099010）稅率為32%.這種情況對以加工制造為主要貿易形式的發展中國家造成負面影響。進口配額：紡織品和服裝是美國數量限制最廣泛的部門。進口配額是限制紡織品和服裝進口的最主要手段。2003年6月，美國對45個國家按照產品和國家分配配額。2002年配額貿易占美國進口服裝價值的79%.中國依然是受配額限制最多的國家。節日服飾產品自2002年4月起改為服裝類產品，受配額許可證限制，嚴重影響中國這類產品的對美出口。按照《紡織品和服裝協議》美國雖在逐步取消紡織品的配額。但取消配額的產品多數是關稅水平相對較低的產品，目前，已取消配額的產品只占美國配額產品金額的16%，大量高關稅產品的配額要到2005年前才能最終取消。2003年10月，美國商務部在給國會的報告中明確表示反對加速ATC削減關稅配額的倡議。2、非關稅措施原產地規則：目前美國對服裝維持的原產地規則有十幾種。1996年7月，美國修改了紡織品與服裝的原產地規則：織物的原產地改為該織物的織造國，而不論該織物是否在其他一些或多個國家進行過整理或加工；家具織物及其他紡織制品改為以制成這些產品的織物的織造國作為原產地，而不論該織物是否在其他一個或多個國家進行過復雜縫制；針織成型的部件做成的成衣以這些部件的制造國作為原產地，除此以外，其它成衣的原產地由“裁剪地”改為“縫制地”；面料的原產地由“染色和印花地”改為“織造地”等等。根據這些原產地規則，部分按原來的原產地規則可被認為屬于非原產于中國的紡織品，如毛巾、床單、被套等生活用紡織品，在出口美國時，都需改用中國的配額，從而導致這些紡織品和服裝出口受阻。美國還加強了對原產地原則的實施。在美國與新加坡、智利的優惠貿易協議中都體現了嚴格的“從紗線起”的原則和相關海關程序。美國還打算在其他雙邊協議中都實施類似規則，強化對非原產國的進口限制。海關進口程序：美國海關對紡織品、服裝的進口要求提供詳細信息，有時還包括提供保密的加工程序信息。但實際上，相當一部分信息和海關統計無關，例如，對外表由超過一種材料構成的服裝，必須提供相關重量、構成價值和每一部件的表面積，采取此類做法從客觀上導致了成本增加。標簽要求：美國要求在零售產品上標注原產國、在美國的最終購買人，以及產品生產國；紡織品纖維在構成中重量超過5%的還必須標明種名和百分比；所有含羊毛纖維的制品除毛毯、地毯、地墊、室內裝潢品，以及進口之前20年以前制造的商品外，都必須按《1939年羊毛產品標簽法》的要求明確標注；毛皮產品則按《毛皮產品標簽法》的要求標注，大量的產品描述要求進一步使紡織品和服裝的進口復雜化。3、排他性優惠貿易安排美國在締結區域性優惠貿易協定時，利用一系列優惠貿易安排促進從相關貿易伙伴進口，限制了其它地區和國家的進口，以此促進美國紗線和布料的出口。根據NAFTA，從2003年1月起，滿足“原產地原則”的所有的紡織品和服裝都將免關稅。絕大多數的紡織品和服裝也免配額。少數對墨西哥的尚未免除配額的產品從2004年1月起，也將免配額。根據2000年AGOG，使用美國或撒哈拉以南非洲受惠國家的紗線、布料等原料，在AGOG受惠國家進行裁剪和縫合的成衣，享受免關稅和免配額輸美的優惠。其中，使用美國絲紗等原料制成的成衣不受總金額限制；使用AGOG受惠國原料制成的成衣，總金額由第一年美國進口成衣總額（約600億美元）的1.5%逐年增加至第八年的3.5%.2002年《非洲成長和機會法》縮小了紡織品和服裝的給惠范圍，規定只有以下產品可以享受免關稅和免配額待遇：第一，使用美國不能生產的纖維和布匹制作的服裝；第二，使用美國內產量有限的原材料制作的服裝，如開司米、美利奴羊毛、絲、絨、麻。對其他紡織品和服裝只免關稅，并限制進口數量。到2003年，有19個AGOG國家符合受惠要求。2000年啟動的CBTPA把很多服裝列入免稅范圍。免關稅和配額被提供給那些用美國紗制成的布在該地區進行加工生產的服裝。一部分由該地區布針織的美國紗線的服裝也可享受關稅和配額減免。《2002年貿易法》規定，美國國內產量有限的原材料在該地區縫制的服裝和手工制品可以享受免關稅和配額限制；為了滿足免稅，2002年9月以后，CBTPA必須把起源于美國的針織品和羊毛纖維的印染和最終完成在美國進行。在此基礎上，《2002年貿易法》把滿足條件的服裝配額提高：從2001年10月起，T恤衫配額從420萬打提高到490萬打，此后三年分別提高到900萬、1000萬、1200萬打。其他針織服裝配額也相應提高。到2003年10月，有24個國家滿足受惠條件。《2002年貿易法案》的ATPDEA對到2001年4月中止的ATPA進行修訂，把以前不被允許的部分紡織品和服裝列入免關稅范圍。其優惠和AGOG、CBTPA類似。該法到2006年12月中止。除了優惠的區域貿易協議外，美國還和一些國家簽署雙邊貿易協定，對滿足一定原產地原則的紡織品和服裝給予免關稅待遇。已經簽署的協議有美國－智利、美國－新加坡的雙邊協議，美國還建議與摩洛哥、澳大利亞以及中美洲簽訂類似的自由貿易協議，在FTAA和南方共同體也準備采取類似方法進行談判。4、保障措施2002年以來，由于中國已加入世貿組織和紡織品配額的逐步取消，中國紡織品對美出口出現了明顯增長。2003年7月24日，由美國14個主要貿易協會組成的紡織纖維業聯盟正式向紡織品協議執行委員會（CITA）提出申請，要求對從2003年1月1日起取消配額限制的部分紡織品實施特別保障措施，產品涉及4個領域：（1）針織布；（2）棉及人造纖維手套；（3）棉及人造纖維袍服；（4）棉及人造纖維胸罩。2003年8月18日，有關手套的訴訟被美國紡織品協議執行委員會駁回，11月17日，CITA決定對從中國進口的針織布、胸衣、袍服啟動特別保障措施，并單方面宣布對上述3種產品實行進口配額限制，即年進口增長率不得超過7.5%.美國政府對中國的3種紡織品提起的特別保障措施不合法，不合理，是一種隨意性極大的貿易保護行為，美國的紡織業貿易政策在具有強大政治影響力的紡織業者操縱下，嚴重政治化。美國此次特保措施的實施存在以下嚴重問題：CITA公布的對紡織品提出特保申請的程序本身存在以下嚴重問題：（1）《程序》對“同類和直接競爭產品”、“市場擾亂”、“貿易有序發展”等關鍵概念均未定義。因此《程序》缺乏啟動磋商程序的實體判定標準，增加了適用上的不確定性和有關部門的自由裁量權，不符合世貿組織透明度原則。中國認為，應當對特保條款的有關概念作進一步明確解釋。美國國內的有關法律對上述有關概念有直接或間接說明。例如，根據《貿易法》第202條，“同類和直接競爭產品”必須考慮以下因素：（1）產品實際特征（2）關稅待遇（3）生產過程，例如在哪里和如何生產（4）其使用（5）分銷渠道等；1974年貿易法421（C）（1）對“市場擾亂”有定義。421（d）進一步提出，為了判定存在市場擾亂，必須提供數據證明，進口激增，對國內相關產業的價格影響；價格和進口激增之間的關系，和國內產業直接競爭；《1974年貿易法》第406條和《1930年關稅法》第七部分都提到了“實質損害”。關稅法把它定義為“inconsequential，immaterialorunimportant”。406條雖然沒有定義，但是其歷史里，把它和在201部分的“嚴重傷害”作了對比。相對來說，它比嚴重傷害要輕，就現實傷害還是威脅而言都是如此。在衡量時應當考慮的三個相關因素是，在202（C）（1）（A）生產設備閑置、不能在正常利潤水平盈利、失業。其它相關因素還包括生產、銷售、存貨、設備利用率、市場份額、就業、工資、生產率、盈利、資本支出、研究和發展支出的綜合考慮。而《程序》沒有任何關于有關定義及其實施的明確說明。（2）《程序》規定了申請方的條件，包括代表生產同類或直接競爭產品的生產商以及代表生產同類或直接競爭產品部件的生產商等，中方認為，中國加入世貿組織的議定書中沒有關于誰可以提出申請的說明。因此有關申請人問題應當以《保障措施協議》為依據。《保障措施協議》明確規定只有直接競爭和代表國內生產同類產品的國內生產商才有資格提出申請。因此美國的做法不符合世貿組織《保障措施協定》及其有關判例和中國加入世貿組織法律文件的規定。（3）程序對原產于中國的紡織品服裝產品的進口與產生市場擾亂之間的因果關系缺乏明確規定，這不符合中國加入工作組報告書242段（a）項關于在提請磋商前向中國闡明“原產于中國產品的作用”的規定。程序雖然要求上訴時必須提供產品描述、有關進口、生產狀況和市場份額的資料，但是憑這些簡單的資料并不能說明從中國進口和美國市場擾亂的必然聯系。在缺乏利潤、市場價格、就業等數據的條件下，衡量美國同類和競爭產業產品的受損情況就更武斷。程序雖然要求提供資料，說明從中國進口對國內同類和直接競爭產品生產的影響，包括價格等，但是這樣的要求是作為“額外數據”要求被提出的。（4）程序對申請方提交材料缺乏嚴格的審查標準，僅規定申請方應提供“可獲得的信息”（availabledata），而根據中國加入世貿組織報告書242（a）的規定，美方在請求與中國進行磋商前，應當提供關于磋商請求的原因和理由的詳細事實說明，美方規則實際上降低了對此項信息的審查標準。而此種情況恰恰是采取措施最重要的前提條件。（5）程序第3條規定，委員會可以主動地考慮原產于中國的紡織品服裝進口是否由于市場擾亂，威脅阻礙本國產品貿易的有序發展。中國入世工作組報告242段中，并沒有這個條款。（6）程序第4條對再次提起申請做出了規定，而中國加入工作組報告書第242（f）段已明確規定對同一種產品不得重新實施這一措施。第242（f）段是1997年中美紡織品協議第8段（f）款的翻版，“不得重新實施”（withoutreapplication）是中方對美方原談判案文之反建議。中方要求對同一產品不得重新實施設限措施是對接受紡織品保障措施的一種妥協，也是對該措施施加的一種限制，美方在談判中已接受。但美方在其實施程序中卻有關于“重新實施”的規定。（7）實施措施缺乏公平和公正。就保障措施對貿易的不利影響議定適當的貿易補償方式是世貿組織《保障措施協定》的基本原則之一，也是確保保障措施得以公平和公正適用的前提條件，而美方規則中無此規定。（8）《程序》沒有將請求及時告知被申請人的規定。通知被申請人是調查機關的基本義務，也是被申請人應當享有的最基本的權力之一，是被申請人及時作出抗辯的一個最基本的前提條件。雖然美方有關商業機密信息依法當受保護，但是有關信息至少應當對被申請方及其律師公開，否則就損害了被申請方的抗辯權。《程序》規定的30天公眾評論期也過短，被申請方和其他關系利害方不可能有充分時間收集材料，發表意見，不能保護中國出口方和其他有關利害關系人提出批評意見的權利。美國申請方在提出特保的申請中，也存在提供的數據和論據粗糙并帶有主觀任意性，不能證明從中國進口對美國國內市場的干擾的嚴重缺陷。申請中雖然列出了來自全球和中國的進口，中國占的份額，美國產品、外國產品和中國產品的市場占有率表格，但是用這些有限的數據說明進口和生產狀況并不充分。申請中雖然也列出了美國生產和市場份額的下降，但是未能說明這些下降與從中國進口直接相關。按照特保措施的要求，“在認定是否存在市場擾亂時，受影響的世貿組織成員應考慮客觀因素，包括進口量、進口產品對同類產品或直接競爭產品價格的影響以及此類進口產品對生產同類產品或直接競爭產品的國內產業的影響”，但美國紡織纖維業聯盟的上訴書未能提供充分資料說明這種相關性的存在。此外，指責從中國進口紡織品導致美國相關產業的衰退以及工人失業問題也極為牽強。事實上，為挽救美紡織業停滯不前和周期性衰退，美大部分紡織品制造商多年前就開始將這類產品的生產過程外包，采購商也不再在本土采購同類產品。關于美國紡織業衰退和就業人數減少，其原因有二：一是美國國內“去工業化”的結果。隨著經濟結構日益向服務化轉型，需求模式從制造品轉向服務，而同時制造業的生產率相對服務大幅提高、與之相關的制造品價格大幅下降，造成制造業在美國就業中的比例持續減少。這種現象在其他工業化國家和地區同樣存在，其原因均與經濟結構轉型密切相關。二是2000年經濟衰退以后，美國的失業率上升，并不只是制造業工人失業。美國工人的失業更大程度上是來自經濟周期因素，而不是貿易因素。在美國進口和貿易逆差迅速增長的上世紀90年代，制造業工人的失業率從1990年的5.8%下降到2000年的3.6%.進口增長與美國工人失業沒有必然聯系。就美國對中國設限的三類紡織品本身來看，其進口增加、出口下降并不是發生于從中國進口以后，而是此前幾年就已經出現。根據中國紡織商會對美國袍服國內生產情況的研究，1998年以來，除2000年外，美國國內袍服產量持續下降，1998年、1999年和2001年分別下降7.5％、7.2％、40.4％，2002年下降18.7％，以上數據表明美國袍服產量大幅下降和市場占有率降低早在2002年該類別一體化以前就已發生，且降幅最大的年度是在2001年，由此可見美國相關產業萎縮是其自身行業結構調整不力的結果，與中國相關產品的進口增長無必然聯系。與美國的申請方所說的相反，正是國內生產減少產生的市場空缺才導致了進口的增加。此外，根據美國勞工統計局數據，1999至2002年，美國服裝零售價格連續下降，四年累計下降7.5%，其中男裝價格累計下降9.3%，女裝價格累計下降7.4%，服裝零售價格的下降同時也影響了上游紡織服裝廠商的出廠價格。這說明，出口價格下降的最主要原因是美國國內服裝零售價格的連續下降。美國紡織品進口商協會USA－ITA指出，紋胸和行李箱都是勞動密集型產品，本身就適合在中國這樣的國家生產；之前由于配額數量限制，企業不得不將行李箱這類產品的組件運到其它國家進行加工再出口，現在只不過是結束了這種不正常的商業行為，節省出大量時間和成本。據稱，美國每年為紡織品和服裝的貿易保護付出的代價是130億美元，主要承擔的是低收入者，因為他們無法買到便宜的服裝。可見，美國應做的是解決國內工人失業和轉型問題，而不是貿易保護。中美貿易符合美國的根本利益。（三）鋼鐵產品自1980年以來，美國的鋼鐵業已經歷了相當大的結構重組，使得國內鋼鐵生產量大大削減，進口增加，生產力增加。然而除了這些，美國的一些鋼鐵制造商，尤其是一些大的鋼鐵企業仍不斷面臨各種困難。在1997-2002年期間，有35家鋼鐵企業申請破產；其中有18家企業在該時期末已經停止運營或是已經停止設備的使用。鋼鐵在美國制造業貿易中的地位日益下降。1999年，鋼鐵業分別占制造業出口和進口的0.9%和1.7%.從美國進口的國家構成上看，加拿大和墨西哥占進口的25.1%，歐盟占24.4%，亞洲占25.1%.現在美國的鋼鐵產業不足GDP的1%，2002年提供了170，000個工人崗位。但是鋼鐵仍然是一個政治上敏感的產品。美國對國內鋼鐵產業一直通過關稅配額、最低限價、反傾銷、反補貼和保障措施進行保護，并且通過貸款擔保、退休金緊急撥款和“購買美國貨”計劃等對鋼鐵產品提供聯邦支持。鋼鐵是美國反傾銷和反補貼的主要領域。近幾年來，尤其是在1998年的進口浪潮之后，對反傾銷和反補貼稅調查要求提起訴訟的數量也在增加。在1998至2002期間，已經有148個對鋼鐵和鋼鐵相關產品進行反傾銷（AD）和反補貼稅（CAD）的調查開始。2003年7月，有134個反傾銷和35個反補貼稅調查命令是關于鋼鐵相關產品的。在美國傳統的利益集團中，鋼鐵制造商和鋼鐵工人工會仍然保持著相當大的影響力，這主要是因為美國鋼鐵工業主要集中在幾個老牌的工業州，如西弗吉尼亞、賓西法尼亞、俄亥俄和密執安州，而這些州在政治上多是游移不定。2002年11月份，美國國會進行中期選舉，布什政府希望通過幫助鋼鐵工業，來支持這幾個州的共和黨候選人。在此背景下，2001年6月28日，美國國際貿易委員會啟動了針對4大類、33小類進口鋼產品的201保障措施調查，并于同年12月7日就16小類產品分別提出提高關稅、實施關稅配額或配額管理等救濟措施的建議。2002年3月5日，美國政府宣布對部分國家對美出口的16小類鋼材實行保障措施，加征8-30%的關稅，為期3年；同時對其優惠貿易伙伴加拿大、以色列、約旦和墨西哥以及大部分發展中國家免除以上措施。2002年美國開始對中國進口的支架傳動器和鋼線衣架進行新的保障調查。盡管2003年1月，總統認定對前者進行進口限制不符合國家利益，但到2002年底為止，對后者的調查仍在進行中。美國對鋼鐵實行的201保障措施在多方面不符合世貿組織的規定。保障措施不符合“GATT1994”關于“不可預見的發展”的條件，在產品分類、確定進口增長方法、產業損害的確定、對某些國家的排除適用、措施實施限度、配額分配及一系列具體調查和實施程序方面都不符合世貿組織“保障措施協議”的有關規定。盡管中國在雙邊磋商中要求美國根據其貿易法和“保障措施協議”關于微量進口和發展中國家特殊待遇的有關規定，對中國產品排除適用保障措施，或給與中方相應補償，但是美方未給與中方滿意的答復。2002年7月，中國就美國鋼鐵201措施向世貿組織提出申訴，并根據世貿組織“保障措施協定”的有關規定對美主張了中止貿易減讓的權利。在日本、韓國、中國、瑞士、挪威、新西蘭和巴西等國的要求下，根據世貿組織爭端解決第9.1款成立了對美國鋼鐵保障的調查小組。2003年7月11日世貿組織裁定美國的有關做法違反世貿組織了有關規則。認為美國沒有證明，“不可預見的發展”導致了對國內有關生產商造成嚴重傷害的進口激增；沒有提供充分和足夠的證據，說明進口激增和國內相關產業嚴重傷害之間的“因果聯系”。美國的“伯德修正案”即2000年10月28日通過的《持續傾銷和補貼補償法》（theContinuedDumpingandSubsidyOffsetAct）要求政府在傾銷或補貼事實認定后對首先提起反傾銷和反補貼訴訟的公司因此而遭受的損失給與補償，例如設備投資和技術獲得等方面的費用。2002年1月，該項補償多數給了鋼鐵商。2002年11月將進行第二次分配。2002年9月，世貿組織做出裁決，認為伯德修正案不符合世貿組織規則。2002年9月，世貿組織做出裁決，認為伯德修正案不符合世貿組織規則。美國提出上訴。但是2003年1月，世貿組織確認伯德法案和反傾銷協議的一些條款不符，和《補貼和反補貼協議》（SCM）不符、和1994年關貿總協定不符、和世貿組織不符。USITC已經發表了關于總統自2002年起實施的鋼鐵產品保障關稅的中期影響報告。該報告說，GDP受到的影響并不大，大約為3004萬美元。鋼鐵從國內的直接購買從65%增加到了73%.保證措施對美國福利的影響不等，從受益6560萬美元到損失1.1億美元。綜合來說，為損失4160萬美元。（四）服務業服務業已經占到美國GDP和就業的80%以上。服務業貿易占美國總體貿易的22%.由于其競爭力所帶來的貿易順差起著重要的平衡貨物貿易逆差的作用。2001年占出口最大比例的四個部門是，旅游占28%，知識產權占15%，空運和海運11%，專業和技術服務10%.進口方面，旅游、空運和海運、客運費名列前茅，分別占31%、20%和12%.服務業絕大多數部門是貿易順差，但客運費、海運、保險和一些專業服務包括會計存在逆差。根據世貿組織的報告，美國是世界上最大的服務出口國，占全球的18%，同時也是世界上最大的服務貿易盈余國。2001年，美國服務貿易最大的出口地區是歐盟，占全部出口的32%；最大的出口對象國是日本、英國和加拿大，分別占出口的12%、11%和9%.在美國服務貿易進口中，歐盟占34%，英國、加拿大和日本分別占12%、9%和9%.美國服務貿易總的來說是開放的，但是一些部門仍然存在嚴格的市場準入和經營業務限制，對外國經營者形成不公平競爭。集中表現在金融、海運和空運等領域。1、金融服務由銀行業、保險業、證券業組成的美國金融服務業具有全球競爭力。到2002年12月31日，來自62個國家的包括246家分支機構、54個代理處、78個外國多數股的商業銀行等的外國銀行在美國經營業務，擁有1.34萬億資產，占美國商業銀行總資產的18.3%，貸款的11.4%和存款的14.8%……1999年，有498家外國保險公司在美國經營，占美國壽險的6%，財產意外險的10%.從整體開放水平看，依然存在大量市場準入限制和對外國經營者的歧視性做法；存在州和聯邦政府的多重監管。雖然美國在1999年3月1日正式生效的金融服務協議就金融服務部門的市場準入和國民待遇做出了一些承諾，但承諾的水平有限，尤其是未禁止對金融部門的許多政策性干預，金融領域的謹慎法規仍然受到GATS服務貿易總協定分立條款的保護。（1）銀行經歷過30年代的經濟危機后，美國金融業一直按照1933年《格拉斯－斯蒂戈爾法》的要求，實行投資和商業銀行嚴格的分業經營限制；按1956年的《銀行持股公司法》（theBankHoldingCompanyAct1956）實行銀行和保險公司的分業。20世紀90年