第五章公共危機管理危機管理正在成為公共管理領域中的一個重要問題。當前，人類正處在一個風險社會中，危機對社會公眾的生命、健康與財產安全構成了嚴重的威脅，其演進路線與發展方向具有不確定性，需要管理者在緊迫的時間內、巨大的心理壓力下迅速地作出決策，并有效地加以應對。公共危機具有系統性與復雜性的特點，因而，綜合性成為現代公共危機管理最基本的特征。公共危機管理的過程可分為減緩或預防、準備、響應以及恢復四個階段，它們是一個閉合的流程。在危機管理中，機制建設問題至關重要。從總體上說，危機管理機制按照危機演進的時間順序可分為三類：事前的前置機制、事中的應對機制和事后的延展機制。具體而言，前置機制包括預測預警機制和信息報送機制；應對機制包括決策機制、處置機制、信息發布機制和社會動員機制；延展機制包括恢復重建機制和調查評估機制。重點問題·公共危機的概念·公共危機管理的基本特征·公共危機管理的原則·公共危機管理的過程·公共危機管理機制第一節公共危機與公共危機管理一、危機管理成為公共管理的一個重要課題公共危機管理是當前世界各國政府共同關注的一個重要問題。這是由兩個方面的原因決定的：其一，人類在全球化、后工業化的過程中進入了一個危機事件頻發的歷史時期；其二，由于科學技術的發展，人們轉變了被動地應對風險與災害的局面，開始積極地預測風險、化解風險，主動地應對、處置災難，探索進行有效應對的途徑。因而，危機管理既是社會治理中的一個時代課題，又表現出人類面對各種各樣的危機事件積極行動的進取精神。20世紀90年代以來，隨著經濟全球化的浪潮奔涌而來，風險社會的特征迅速凸顯，各種影響國家安全、公共安全、環境安全與社會秩序的不確定、不穩定因素日益增多，公共危機發生的頻率高、危害的程度大、影響的范圍廣。同時，我國也正處于社會轉型時期，經濟發展不均衡、社會矛盾積聚、道德滑坡等所導致的各類挑戰公共安全的公共危機事件迅速增長。種種跡象表明，在國際與國內因素的共同作用下，公共危機不僅影響著社會的和諧穩定，也考驗著政府的執政能力。危機管理已經成為公共管理中的一項重要課題，也是公共管理者必須掌握的一項基本技能。公共危機的發生對公眾的生命、健康與財產安全構成了嚴重的威脅，對社會的安定造成了極大沖擊。它需要政府在盡可能短的時間內有效地調集全社會所蘊藏的人力、物力與財力資源，及時地加以應對，以遏制、消除公共危機的后果。在公共管理主體多元化的條件下，非政府組織以及各種各樣的社會力量都需要加入到危機管理過程中來，與政府一道去應對危機。而且，在危機預警等方面，非政府組織和各種各樣的社會力量能夠發揮重要作用。公共危機管理所提供的產品主要是公共安全，具有效用的不可分割性和受益的非排他性。在一切公共產品中，公共危機管理是最能體現出其公共性的一項管理活動。危機事件是風險社會中的必然產物。20世紀80年代，德國社會學家烏爾里希·貝克提出了“風險社會”理論。后來，英國社會學家安東尼·吉登斯又豐富和完善了這一理論。貝克所講的風險社會是后工業化過程中的一種社會現象，即各種自然與人為的事故和災難頻繁發生，如自然災害、核事故、傳染病、恐怖主義襲擊等。的確，在今天這樣一個社會歷史階段中，社會風險表現出許多新的特征：第一，風險的擴散性與影響的全球性。貝克認為，在后現代社會中，風險的影響和后果具有擴散性，會超越民族國家的地理疆界。他說，在風險社會里，“占據中心舞臺的是現代化的風險和后果，它們表現為對于植物、動物和人類生命的不可抗拒的威脅。不像l9世紀和20世紀上半期與工廠相聯系的或職業性的危險，它們不再局限于特定的地域或團體，而是呈現出一種全球化的趨勢，這種全球化跨越了生產和再生產，跨越了國家界線。在這種意義上，危險成為超國界的存在，成為帶有一種新型的社會和政治動力的非階級化的全球性危險”。今天，一國內發生的危機可以蔓延出國境，造成國際影響，同時，國際上發生的危機也可能傳播到一國境內。所以，公共危機管理應該具備一種寬廣的國際視野，需要與其他國家開展密切的合作。第二，風險的不可預知性。作為工業化的產物，現代風險不僅有著全球化的趨勢，還有著不可預知的特征?！霸诮裉欤拿鞯娘L險一般是不被感知的，并且只出現在物理和化學的方程式中(比如事物中的毒素或核威脅)?！币簿褪钦f，現代風險往往具有高度的不可預測性及不確定性，這對人類在風險問題上的預測預警能力及處置干預能力提出了挑戰。人類的理性是有限的，思維也存在著各種盲區。許多風險和危機是防不勝防的。一些公共危機的發生概率雖小，但可能造成極大的損害。因而，我們在強化防范意識的同時，需要具備可以綜合性地應對各種危機的能力和實力。第三，風險的人為性。貝克所關注的主要是“人為的風險”。他說：“自然和傳統領域不再具備控制人的力量，而是處于人的行動和人的決定的支配之下?？鋸埖卣f，風險概念是個指明自然終結和傳統終結的概念；或者換句話說，在自然和傳統失去它們的無限效力并依賴于人的決定的地方，才談得上風險。在人化的環境中，自然災害的過程可能是自然的，但其成因或后果卻是社會的。因而，我們必須反思人類自身的行為，樹立人與人、人與自然、人與社會和諧相處的理念。2007年2月，聯合國政府間氣候變化專門委員會在巴黎發表了第四份全球氣候變化評估報告摘要，它綜合了全世界科學家6年來的科學研究成果，認為全球氣候變暖“極可能”與人類使用石油等化石燃料產生的溫室氣體增加有關。第四，風險的平等性。風險使承受者平等地分攤風險的結果，打破了社會階層的劃分。貝克形象地說：“貧困是等級制的，化學煙霧是民主的。隨著現代化風險的擴張——自然、健康、營養等等的危機一一社會分化和界限相對化了?！陀^地說，風險在其范圍內以及它所影響的那些人中間，表現為平等的影響?！谶@種意義上，風險社會確實不是階級社會；其風險地位或者沖突不能理解為階級地位或沖突。”如今，世界各國之間的經濟社會聯系越發密切，呈現出某種“一榮俱榮，一損俱損”的態勢。在應對重大公共危機方面，人類必須同舟共濟、彼此合作、共擔風險。在全球化的條件下，充斥著各種各樣的矛盾和沖突，傳統安全因素與非傳統安全因素相互交織，共同挑戰人類社會的生存安全?！皣H社會行為主體多元化成為現實，安全研究的領域逐漸擴展。從縱向來看，如果我們把安全問題看做是從個人到國家、國際社會的立體結構，就會發現安全對象出現向垂直兩端發展的趨勢，更加強調位于最上端的全球(國際體系和國際社會)的安全和最下端的人(國家和國際社會最基本的單位)的安全。從橫向分析，如果我們把傳統的安全問題僅局限于主權完整和軍事安全的話，現在出現了向眾多領域蔓延的明顯趨向?！睙o論是公共安全、國家安全還是國際安全，其核心都是人類的生存安全，都對公共危機管理提出了更高的要求。從表現形式上看，公共危機具有偶發性。但是，偶發性背后往往具有一定的必然性。不僅如此，各類公共危機還具有很強的人為性。因而，我們在加強公共危機管理的同時，絕不能忽略公共危機偶發性背后的必然性和人為性，需要及時消除可能誘發公共危機的社會不和諧因素。政府存在的首要意義就是確保社會公眾的生命、健康與財產安全。政府在公共危機管理中發揮著不可替代的作用。例如，“美國憲法開宗明義地指出，政府的目標是‘保障國內安寧，規劃共同防務，促進公共福利’’…。加強公共危機管理也已經成為我國政府提高執政能力、維護社會和諧與穩定的重要內容。公共危機管理就是政府履行社會管理和公共服務職能的具體體現。能夠調整、覆蓋各類公共危機，體現協調、合作的思想，避免水平方向的碎片化；在應對層次上，危機管理要建立不同層級政府、組織之間的合作機制，避免垂直方向的碎片化。作為管理的一種形式，公共危機管理也要體現出分類管理、分級負責的原則，要明確不同類別、級別公共危機應對的責任主體，也就是要根據公共危機的類別確認主責部門。例如，自然災害對應的是民政、地震、防汛抗旱等部門，事故災難對應的是安全監督部門，公共衛生事件對應的是衛生、防疫等部門，社會安全事件對應的是公安、外事等部門。但是，現代社會的系統性、復合性風險日益增多，即使是同一類公共危機的處置，也需要多個部門的協調與配合。例如，生化恐怖襲擊事件發生后，公安部門負主責，醫療衛生、安全生產等部門的應急救援隊伍應協同處置。公共危機分級的主要意義在于規定公共危機的管轄范圍。在我國，一般和較大的公共危機分別由縣和地級市人民政府領導，重大公共危機由省級人民政府領導，特別重大的公共危機由國務院統一領導(見表5—1)。這是由我國應急資源的配置特點所決定的：政府的行政級別越高，所掌控的危機管理資源越豐沛，處置能力也就越強。表5—1公共危機的分級與責任主體級別顏色響應主體特別重大(1級)紅色國務院重大(Ⅱ級)橙色省政府較大(Ⅲ級)黃色地級市政府一般(1V級)綠色縣政府公共危機往往不限于特定的行政區域，其所造成的影響和損失評估結果也會被不斷更新，從而使響應的級別不斷擴大升級。不論是哪一級別的公共危機，其所對應行政主體的下級政府都必須參與。我國公共危機管理中貫徹的是“以屬地為主”的原則，這就涉及上下級政府之間的府際協調問題。部門分割、條塊分割是我國公共危機管理中常常可以看到的一個問題。對公共危機進行分類、分級，有助于劃清責任主體，實現分類管理、分級負責。同時要加強整合，使公共危機管理體現出綜合性特征，從而構建起綜合性的公共危機管理體系。具體而言，綜合性的公共危機管理體系是一個“工”字形結構：第一，就危機管理的主體來說，它包括政府、軍隊、非政府組織、企業和個人等，體現了全社會共同參與、合作治理的原則；第二，就危機管理的客體來說，它包括自然風險、技術風險與人為風險，涵蓋了自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四大類危機，體現“全風險”的原則；第三，就危機管理的過程來說，它包括預防、準備、響應、恢復等階段，體現了“全過程”的原則。簡言之，綜合性就表現為公共危機管理的全參與、全風險和全過程。成功的危機管理應能調動起全社會的人力、物力和財力，構成一個危機管理的網絡，實現全民共同參與，形成自救、互救與公救并存的局面。這是因為，公共危機管理的對象不是單一風險，而是多種風險。它要求危機管理必須建立起以政府為領導的管理網絡，將政府、市場與非政府的力量協調起來，形成一種強大的合力，以應對不同類型的風險。顯然，在經濟全球化進程加速發展的今天，由于科學技術的突飛猛進和人類生活方式的急劇轉變，影響公共安全的新矛盾、新問題日益增多。同時，由于社會聯系愈發密切，各類風險的擴散性及相互滲透性提高。在各種突發、頻發的自然、技術與人為風險面前，那種“撞擊一反射”式、分部門、單災種的危機管理往往會顧此失彼，現出捉襟見肘、無能為力的窘態，而綜合性的應對則顯示出優勢。同時，在應對任何一種風險時，政府都要調動全社會的力量，經過預防、準備、響應與恢復等階段，完成對公共危機的全過程管理?，F代公共危機管理的綜合性要求：不僅要強調事后的響應與恢復，更要強調事前的預防；不僅要強調單災種應對，也要強調多災種的綜合應對；不僅要突顯政府的力量，也要體現政府、企業與第三部門力量的組合。所以，公共危機管理應遵循如下原則：(1)預防為主，防救結合。公共危機管理要以預防為第一要務，要實現預防與應對相結合，因為，即使是成功的應對處置，也難以完全消除公共危機的全部影響。(2)以人為本，生命第一。公共危機管理要突顯以人為核心的理念，將人的生命安全置于至高無上的地位，要先救人、后救物，先避險、再搶險，因為人的生命高于一切。(3)依靠科學，快速反應。公共危機管理要以科學理念為指導、以科學技術為支撐，采用科學的方法，作出快速的響應，進行高效的處置。(4)社會動員，全民參與。公共危機管理要發揮政府的主導作用，有效地動員企業及社會中蘊藏的人力、物力和財力，形成應對危機的合力。同時，增強全民的公共安全和風險防范意識，提高全社會的避險救助能力。(5)軍民結合，平戰結合。武裝力量往往在重大公共危機管理中發揮骨干和突擊作用，成為各國應對公共危機的最后一道屏障。平時訓練、急時應急、戰時應戰，這是世界大多數國家在公共危機管理中通行的做法。(6)安全效益與經濟效益兼顧。公共危機管理要以較小的經濟成本實現最大的公共安全效益，因為危機管理的資金來自公民納稅，“不惜一切代價”的說法是值得商榷的。(7)信息公開，引導輿論。公共危機管理要滿足社會公眾的知情權，做到信息透明、信息公開，但涉及國家機密、商業機密和個人隱私的信息除外。不僅如此，危機管理者還要積極地對社會公眾的輿情進行監控，了解社會公眾的所思、所想、所愿，并對輿情進行有效的引導。第二節公共危機管理過程一般而言，公共危機管理的過程包括四個階段，即減緩(mitigation)或預防(prevention)、準備(preparedness)、響應(response)、恢復(recovery)。它們分別代表危機管理中的四種活動。一、公共危機的預防所謂減緩或預防，是指減少影響人類生命、財產的自然或人為風險，包括采取實施建筑標準、推行災害保險、管理土地的使用、頒布安全法規等措施，減少公共危機發生的可能性或限制公共危機的影響范圍和程度。例如，政府采取嚴格的法律措施，禁止在災害易發地帶構建房屋。預防是公共危機管理的基石。國際安全科學領域里有一條“海恩法則”：每一起嚴重事故的背后，必然有29次輕微事故和300起未遂先兆，而這些征兆的背后又有l000個事故隱患。公共危機管理要實現從被動應付向主動應對、從結果導向到原因導向的發展，就需要大力推行風險管理的理念，不斷地將公共危機管理的關口前移。公共危機的預防主要包括以下三個方面的內容：第一，加強預測預警。預測預警是一項科學監測、數據加工和事件預報的活動，它把科學的信息轉化成公眾可以理解的警報，通過最大限度地廣泛傳播警報，以求社會公眾及時采取響應行動。預測與預警是公共危機預防的兩大關鍵性環節。預測是在公共危機發生前預先進行的有效監測，它包括三個步驟：(1)危險源排查，就是對可能引發風險及危機的危險要素進行辨識、篩選與甄別。從公共危機演進的過程來看，危險源排查是危機管理在事發前最為基礎的一個環節。(2)危險源監測，是指在公共危機發生前對各種可能引發危機的重點危險源及其表象進行實時、持續、動態的監視和測量，收集相關的數據和信息。(3)風險評估，即根據對危險源檢測的結果，結合脆弱性分析，確定風險的大小，并判別公共危機發生的可能性。預警也就是預先警告，最早源于軍事領域，主要是指通過各種手段提前發現、分析和判斷敵情，并將其威脅程度報告給指揮部，以提前采取措施應對。后來，“預警”一詞逐步被人們應用到政治、經濟、社會、自然等多個領域，包括災害管理領域。在公共危機管理中，預警主要是指在危險要素轉變為公共危機之前，將有關風險的信息及時告知潛在的受影響者，使其采取必要的避險行動，做好相應的準備。公共危機的預測與預警是相輔相成、相互統一的關系。預測是指危機管理者獲得相關的信息并進行研判，而預警則是指危機管理者將研判的結果通過特定的渠道傳遞給可能受到影響的受眾。一方面，科學的預測是精確預警的前提和基礎；另一方面，只有通過有效的預警才能把預測得出的結論及時地傳遞給受眾。所以，預測預警的目的是使社會公眾采取響應行動，減少公共危機的危害與影響。因此，預測預警的完整流程是：對危險要素持續地進行監測并對警兆進行客觀的分析，作出科學的風險評估；如果風險評估的結果顯示公共危機不會發生，則返回繼續監測；如果風險評估的結果顯示公共危機可能發生，則向社會公眾發出警示信號；當社會公眾采取有效的響應行動后，預測預警的最終目的才得以實現。第二，降低社會的脆弱性。為了確保社會公眾的安全和減少社會公眾所面臨的各種風險，危機管理者既要盡可能地排查、消除危險要素，又要降低社會的脆弱性。脆弱性是衡量社會在危險要素產生作用的條件下是否會遭受危害的指標。在城市中，它主要與以下因素相關：經濟、社會的集中程度；城市系統的復雜性和相互關聯性；城市的地理位置；城市的環境保護情況；城市的結構性缺陷，如建筑問題；政治和制度缺陷；等等。在鄉村中，脆弱性相對較強，主要是因為農村經濟、社會發展滯后，社會公眾的防災、減災意識薄弱，建筑、設施的抗災毀能力低。相對而言，風險要素比脆弱性更有不可控制性，這就要求我們應在以下兩個方面開展公共危機的預防：一是規避風險，要對危險要素進行監督、分析、控制；二是尋求安全，降低社會系統的脆弱性。后者比前者更能凸顯人的作為。如果能夠降低脆弱性，就能夠避免許多公共危機帶來的不必要的損失。比如，在城市化進程中，為了從源頭上預防公共危機，就需要加強對在役建筑的風險排查，并采取相應的防災、減災措施，同時落實新建建筑物的安全規劃。第三，提高社會的恢復力?！盎謴土Α?resilience)一詞來自拉丁語“re—sili0”，意思是“反彈”。從機械意義上說，恢復力意味著一種物質具有一定的張力，在重負之下不會折斷或變形，具有一定的彈性。“從20世紀70年代起，這個概念被賦予了更多的意思，指承受壓力的系統有能力恢復，回到最初的狀態?！鄙鷳B學家用這個概念描述系統在經過暫時的擾動之后能夠恢復平衡狀態。在國際上，一些從事生態學和生態經濟學研究的科學家還組織了一個“恢復力聯盟”(ResilienceAlliance)，認為“恢復力”的含義有三：系統可以吸收擾動的水平；系統自組織的能力；系統建設、增強學習能力與適應能力的程度。在公共危機管理領域中，恢復力主要是指一個社會“快速、有效地對災害進行響應、從災害中復原的能力”。我們在公共危機預防的過程中必須著眼于未來防災減災的需要，增強災區的恢復力。其主要途徑是：增強災區對未來災害的控制力和承受力，降低災區的脆弱性。為此，我們需要采取以下措施：實現人與自然、人與社會、人與人之間的和諧，減少引發公共危機的致災因素；推行與自然共生而非征服自然的理念，避免在災害易發區建設房屋或基礎設施；對于不能規避、不得不建在災害易發區的建筑或基礎設施，我們要實行更加嚴格的設計與建筑安全標準，嚴把建筑施工的質量關，增強其抗毀損的能力，并采取嚴密的防護性措施；增強應急響應能力，完善應急救援體系，在公共危機發生后有效應對，盡可能減輕災害的影響；。建立良好的應急保障體系，確保災后恢復重建的人力、物力、財力等資源充裕。二、公共危機管理中的準備公共危機管理中的“準備”是指發展應對各種公共危機的能力，如制定應急預案、建立預警系統、成立危機管理指揮中心、進行災害救援培訓與演練等。充分的應急準備有利于我們在公共危機發生后保護公眾的生命和財產，有利于社會快速地恢復到正常狀態下。準備活動的核心是事先必須制定周密、詳盡、具體的應急預案，確定具有可操作性的程序，儲備充足的應急資源。公共危機的準備主要包括以下四個方面：建立可以有效應對公共危機的應急救援隊伍；編制公共危機應急預案，為公共危機管理勾畫出“行動路線圖”；構建公共危機管理的保障體系，在應急法律、應急資金、應急物資、應急避難場所、應急通信等方面做好準備；開展公共安全教育，塑造公共安全文化，提高全社會預防和應對公共危機的意識。第一，應急救援隊伍的建設。應急救援隊伍是公共危機管理的基本要素。為了有效地應對公共危機，應急救援隊伍建設需要體現如下幾項原則：(1)綜合應急的原則。具體措施是：建立綜合性應急救援隊伍；實現部門性專業救援隊伍的一隊多能；促進專業救援隊伍與兼職救援隊伍的有機結合。(2)分工合作的原則。具體措施是：打造具有特色專長的專業救援隊，突出其各自在專業領域里的優勢，同時鍛造其多種應急救援能力。在公共危機的處置過程中，以一個部門性專業隊伍為主力，其他部門專業性隊伍為補充，綜合性應急救援隊伍為總預備隊，兼職救援隊伍為外圍。(3)軍民結合的原則。具體措施是：發揮軍隊、武警、民兵預備役部隊在搶險救災、處突維穩中的巨大作用，開展應急救援技能訓練。(4)社會參與的原則。具體措施是：政府扶植企業特別是大型國有企業的專業救援隊；鼓勵以志愿者為主體的兼職應急救援隊伍的發展。第二，應急預案的編制。通俗地講，應急預案就是處置公共危機的應急計劃，它是危機管理者和相關社會公眾在應急管理活動中的行動方案。應急預案的基本內容包括：“(1)對緊急情況或事故災害及其后果的預測、辨識、評價；(2)應急各方的職責分配；(3)應急救援行動的指揮與協調；(4)應急救援中可用的人員、設備、設施、物資、經費保障和其他資源，包括社會和外部援助資源等；(5)在發生緊急情況或事故災害時保護生命、財產和環境安全的措施；(6)現場恢復；(7)其他，如應急培訓和演習規定、法律法規要求、預案的管理等?！本幹茟鳖A案的主要意義在于：首先，明確公共危機管理相關主體的責任范圍和角色期待與分工，保證公共危機管理活動有條不紊地進行。公共危機管理的主體是多元化的，如果沒有預案，各相關主體就可能發生角色沖突或推諉扯皮，貽誤戰機。其次，有助于我們辨識潛在風險，避免或防止公共危機擴大或升級，從而最大限度地減少危機給社會公眾的生命、健康和財產造成的損失。再次，有助于將公共危機處置與響應的步驟與措施“格式化”，提高應對效率。最后，有利于培養全社會居安思危的憂患意識，塑造預防為主的安全文化氛圍。當然，其前提是讓社會公眾參與預案的制定或向社會公眾廣泛宣傳預案。應急預案建設是公共危機準備的一項重要內容。但是，我們不能將其等同于危機管理的全部，不應過分夸大應急預案的作用。這是因為，公共危機管理是危機管理者與危機之間的博弈，它需要危機管理者有較高的臨機決斷水平和較強的創新能力。一方面，沒有預案就沒有行動指南，我們必須加強應急預案的建設；另一方面，完全照搬預案也很難奏效，危機管理者要被賦予一定的臨機決斷權力。如果一個危機管理組織在危機來臨時僅靠臨機決斷，那意味著它沒有做好充分的準備；如果它完全照搬預案，這說明它沒有絲毫的創新能力。如何在遵照預案與發揮創新能力之間形成一種動態的平衡，是公共危機管理的關鍵所在。第三，應急保障體系建設。依法治國理政是我國政府的一個基本理念。在塑造法治政府、責任政府的過程中，我們必須依法應急。因而，我們必須建立強有力的應急法律體系，使應急行為有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。目前，我國已經站在國家安全與公共安全的高度，出臺了一部公共危機管理的“基本法”——《突發事件應對法》。這部法律的出臺標志著我國公共危機管理法制化進程取得了巨大的進步。長期以來，我國危機管理的相關法律、法規多是調整某個單一災種的部門法，如《消防法》、《防震減災法》等，這不能適應現代危機管理對多災種綜合性應對的要求?！锻话l事件應對法》的頒布和實施，有力地扭轉了這一局面，因為它具有以下明顯的特征：《突發事件應對法》既規定行政部門在緊急狀態下可以行使行政緊急權，又維護了公民自由，防止政府濫用緊急行政權。這部法律力求在二者之間形成一種平衡?！锻话l事件應對》綜合性地應對自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，而不是調整其中的某一類公共危機。目前，“我國已相繼制定突發事件應對法以及應對自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件的法律法規60多部，基本建立了以憲法為依據、以突發事件應對法為核心、以相關單項法律法規為配套的應急管理法律體系，突發事件應對工作進入了制度化、規范化、法制化軌道”。第四，加強公共安全教育。公共安全教育是公共危機管理的一項重要工作。社會公眾能否采取及時、有效的逃生行動，能否做到臨危不懼、臨危不亂，在很大程度上取決于他們對于風險的認知程度，取決于他們是否有足夠的自救、互救意識和技能。因此，開展公共安全教育對于公共危機的準備來說是不可缺少的。這是因為公共安全教育具有如下作用：（1）增強憂患意識。公共安全教育可以向社會公眾傳授有關公共危機的知識，增強防范公共危機的意識。(2)提升風險認知能力。因為人是受意識支配的動物，如果不能對風險有正確的認知，人就不會采取正確的避險行動，公共安全教育可以使人樹立正確的風險意識。(3)提高自救與互救技能。公共安全教育可以培養社會公眾在危機狀態下自救與互救的技能。(4)增強公眾批判力。公共危機發生期間，各種流言飛語很容易滋生，如果社會公眾缺少公共安全教育，就很容易聽信謠言或流言，甚至采取非理性的響應過度的行為。(5)塑造公眾良好的心理素質。公共危機發生后，人最需要做的是鎮定、信心和勇氣，而鎮定、信心和勇氣不是與生俱來的，而是與公共安全教育分不開的。只有接受了適當的公共安全教育，社會公眾才能做好應對危機的心理準備，關鍵時刻才能急中生智。三、公共危機的響應所謂“響應”，是指采取行動以挽救生命、減少損失，如激活應急預案、啟動應急系統、提供應急醫療援助、組織疏散與搜救等。一般認為，公共危機響應開始于危機發生時，其活動主要包括：確保受公共危機影響區域的安全；對受公共危機威脅的地區進行疏散；對危機現場進行搜索和救援；對傷者提供應急醫療救助；為被疏散者及其他社會公眾提供應急避難場所。在危機響應階段，。我們必須同時兼顧三個目標：最大限度地保障社會公眾的生命、健康和安全;最大限度地減輕危機所造成的財產、經濟損失；嚴防次生災害的發生。響應是公共危機管理的核心環節。有時，即使采取了嚴密的防范措施，也不能完全避免公共危機的發生。當公共危機發生后，危機管理要在精心準備的基礎上，根據危機的性質、特點和危害程度，及時組織有關部門，調動各種應急資源，對危機進行有效的響應與處置，以降低社會公眾生命、健康與財產遭受損失的程度。響應行動既要減少危機的初始影響，也要減少危機有可能引發的二次災害。減少危機初始影響的行動包括“確保受影響區域的安全，疏散危險地帶人員，對傷者進行搜救，提供應急醫療救護，為被疏散者和其他受害者提供避難場所”。此外，危機管理者還要在相應階段防范和處置二次災害，如“震后撲滅城市火災、防止有害物質泄露，洪水發生后識別供水系統受到的污染或其他公共衛生威脅，有害物質被排放到水庫中后識別受污染的野生動物或魚類”。公共危機響應遵循的原則是：(1)以人為本，減輕危害。公共危機會產生多種威脅，造成多種損失，處置與響應可能會面臨多重價值目標的選擇。在應對時，需要堅持“先救人、后救物”的原則，把挽救生命與保障人們的基本生存條件放在首要位置，而不是舍本逐末。同時，突發事件現場安全情勢很不穩定，我們必須高度關注應急救援人員的人身安全，有效地保護應急響應者，避免次生、衍生災害的發生。(2)統一領導，分級負責。危機響應需要跨部門甚至跨地域調動資源，因而必須形成高度集中、統一領導的指揮系統，實現資源的整合，避免各自為戰，確保政令的暢通。同時，響應要堅持分級負責的原則，即按照危機的分級及應急預案要求，由相應級別的應急指揮機構作出果斷決策，具體進行處置。(3)社會動員，協調聯動。危機往往因其涉及范圍廣、社會影響大，超出了某個政府部門甚至某級地方政府的控制能力，需要開展社會動員、實現協調聯動。一是整合政府、企業和第三部門力量，形成共同治理突發事件的網狀化格局，發揮整體效能；二是危機發生地政府同周邊地區政府建立同聲相應的應急互助伙伴關系，統籌調動人力、物力、財力資源；三是充分發揮武裝力量在應急救援中的突擊隊作用，體現軍民結合、平戰結合的精神。(4)屬地先期處置。不論發生哪一級別的危機，都要以屬地為主及時地展開先期處置，以防止危機事態進一步擴大、升級士盡可能地減少危機給社會公眾生命、健康和財產安全所帶來的損失。屬地是危機事發地，熟悉當地的周圍情況；屬地可以在第一時間趕赴危機現場，有助于把危機消滅在初始狀態。(5)依靠科學，專業處置。在響應過程中，危機管理者要充分利用和借鑒各種高科技成果，發揮專家的決策智力支持作用，避免不顧科學的蠻干。同時，也要充分利用專業人員的專業裝備、專業知識、專業能力，實現公共危機的專業化處置。公共危機的救援可以是綜合性的，但處置必須尊重科學，體現專業處置的原則。否則，突發事件的危害就有可能進一步擴大，甚至傷及應急救援者。(6)鼓勵創新，迅速高效。由于危機的演化瞬息萬變、不確定性強，這就要求我們根據實際需要，打破常規，大膽創新，務求響應迅速和高效。在一定情況下，危機管理者可以行使行政緊急權，特事特辦，簡化應急處置程序，以迅速控制事態發展，挽救更多的生命和財產。當然，危機管理者必須既要維護公眾秩序、保證公共安全，又要維護公民權利、保障基本人權，防止行政緊急權力的濫用。公共危機響應程序包括十個重要環節：(1)接警與初步研判。危機管理部門及“ll0”、“119”、“120”、“122”等單位的值班人員在接到事發地有關部門或社會公眾的報警后，應詳細詢問記錄有關情況，其中包括事件發生的時間、地點、性質、規模及人員傷亡自財產損失情況。之后，接警人員應視危機的嚴重程度，向有關部門及時報告．有關部門在接到報告后，應盡快組織相關工作人員，對危機的級別和管轄范圍進行初步的研判。在危機超出自身管轄權范圍時，應迅速向上級機關報告。(2)先期處置。不論是發生哪一級突發事件，事發地在迅速上報的同時．應派員迅速趕往危機現場，核實、觀察有關的情況和發展態勢，并就近組織應急資源進行先期處置，防止危機擴大升級。與此同時，現場工作人員應當邊處置、邊匯報，不斷將危機的最新信息傳遞給管理部門。(3)啟動應急預案。危機的級別被確定后，按照分級響應的原則，擁有相應管轄權的部門應啟動應急預案，調集應急救援隊伍、應急救援物資，派出應急協調人員和專家趕赴突發事件現場，并成立危機管理現場指揮部。交通部門應全力保障救援隊伍和救援物資到達事發現場。當然，在危機繼續擴大、升級的情況下，所啟動預案的級別也應相應地作出調整。(4)現場指揮與協調?，F場指揮部應由有關部門、軍地領導、專家學者聯合組成，履行對危機處置進行協調的職能。指揮部選址應遵循安全、就近的原則?，F場指揮部應根據危機的現狀和趨勢，科學、合理、果斷地確定應急救援方案。現場指揮部一經確定，就必須被賦予現場救援的完全管轄權。(5)搶險救援。在應急救援的過程中，各相關部門應各司其職、密切協作，有關隊伍必須服從指揮、相互配合。警察應封鎖現場，設立警戒區域，進行交通管制，維護現場秩序，確保道路交通的暢通，并防止刑事犯罪的發生；醫療衛生部門應派出醫護人員趕赴現場，救治、轉運傷員；環保部門應對事故現場進行環境監測；專業救援隊伍應攜帶專業救援裝備趕赴現場救援。必要時，武裝力量也可投入應急救援之中。(6)擴大應急。在進行危機處置時，如果事態惡化、難以遏制，危機管理現場指揮部應啟動擴大應急機制，及時向上級政府請求支援，加大應急救援隊伍、物資、裝備、資金等方面的投入力度，防止危機的進一步惡化。(7)信息溝通。危機管理現場指揮部應將危機的發展情況和處置的信息及時上報給有關政府部門，并建立新聞發言人制度，將處置的最新信息發布給社會公眾，以避免謠言和流言，做好社會輿論的引導工作。(8)臨時恢復。救援活動結束后，環保部門要對受危機影響的地區進行監測，衛生防疫部門要對疫病的流行進行監控，防止次生、衍生災害的發生。同時，有關部門要清理現場和廢墟，進行人員清點和撤離，解除警戒，開展善后處理和事故調查等工作。(9)應急救援行動結束?，F場指揮部撤銷，應急預案關閉，應急救援行動結束。當公共危機的威脅和危害得到控制或消除后，履行統一領導職責及組織處置工作的管理部門應當即刻停止已采取的應急處置和危機響應措施。(10)調查評估。對公共危機的起因、性質、影響、責任、經驗教訓等進行調查評估，并依法追究相關責任人的責任。特別需要強調的是，調查評估主要是一個學習的過程，而不是一個責任追究的過程。我們應防止“重問責、輕學習”的傾向。四、公共危機后的恢復所謂“恢復”，是指按照最低運行標準將重要生活支持系統復原的短期行為，也指推動社會生活恢復常態的長期活動，如清理廢墟、控制污染、提供災害失業救助、提供臨時住房等?；謴烷_始于危機響應行動即將結束時。恢復的近期目標是恢復災區的基礎設施，基本的基礎設施包括供水、污水處理、電力、燃料、電信和運輸系統。最終目標是使危機影響區域的生活質量恢復到災前的同一水平。公共危機的發生干擾了社會生產和生活秩序，給社會公眾的生命、健康和財產造成了巨大的損失。當危機事態得到有效控制后，公共危機管理也就從以搶險救災為主的階段轉為以恢復為主的階段。一般而言，恢復主要包括四個方面的活動：其一，最大限度地限制災害結果的升級；其二，彌合或彌補社會、情感、經濟和物理的創傷與損失；其三，抓住機遇，進行調整，滿足人們對社會、經濟、自然和環境的需要；其四，減少未來社會所面臨的風險。①也就是說，恢復就是要盡量減輕災害的影響，使社會生產和生活復原，并推動社會進一步發展，提高社會的公共安全度。就恢復的內容而言，著重于消除公共危機的影響：第一，消除公共危機的社會影響。恢復需要使社會生活重新獲得秩序，為社會公眾提供基本的民生保障，使整個社會呈現常態運轉的態勢，如修復公共設施，為災民提供臨時住宅和必要的生活物品等。在此過程中，恢復要注意以下問題：一是嚴防次生災害的發生，確保災區公眾的安全，如在拆除受損的建筑物時設立警戒線；二是保障災后需求突然膨脹的重要物資的供應，如藥品等；三是特別關注老人、兒童、殘疾人等弱勢群體，滿足其特殊的需要。第二，減輕公共危機造成的環境影響。危機的環境影響可分為兩類：人工環境影響和自然環境影響。從人工環境的角度看，恢復要完成的任務包括：修復或重建居民住房，盡快使災民安居樂業；修復或重建商業設施或工業生產設施，確保商業和工業生產運轉的持續性，保持受災地區的經濟活力和發展的連續性；恢復或重建農村基礎設施，保證農業生產的順利進行；恢復或重建關鍵性的公共設施，特別是從功能及象征意義兩個角度看都特別重要的設施，如災區的地標性建筑；恢復或重建“生命線”設施，使水、電、氣、熱、通信、交通等基礎設施及服務支撐系統的問題優先得以解決。從自然環境的角度看，危機的影響主要包括生物多樣性和生態系統受到的嚴重影響。災難或災害可能會使一些珍稀動物失去棲息地和賴以維持生命的食物，污染事件可能會損壞地方的生態系統，令某些物種瀕臨滅絕。此外，廢物的處理及污染的管理是一個必須面對的挑戰。特別是在恢復的初期，危機及其應對活動所產生的廢物和污染問題必須妥善加以解決，嚴防大災引發大疫。第三，降低公共危機的經濟影響。危機對經濟的直接影響非常大，間接影響難以評傍。危機的經濟影響可以從個人、企業、政府三個層面加以審視。個人在恢復重建中需要得到支持和幫助以維持生計，如確保就業安全等。同時，公眾也可以通過購買行為，拉動地區消費，為災區地方經濟的增長作出貢獻。在恢復重建中，有關部門要幫助企業盡快恢復或重建生產設施，最大限度地保護企業的財產，也要為企業提供有關決策與規劃的信息，還可以通過刺激消費者信心增長的方式幫扶企業。此外，政府在恢復重建的過程中要發揮對宏觀經濟的調控作用，對災區企業實施稅收減免政策，為個體經營者提供小額貸款。同時，中央政府還可以為災區企業積極拓展海外市場創造條件。第四，消除公共危機的心理影響。危機往往會給一定數量的社會公眾造成負面的心理影響，甚至造成嚴重的心理創傷。對此，有關部門在恢復的過程中，要為這部分社會公眾提供心理咨詢服務，開展心理危機干預，進行心理輔導。公共危機后的恢復過程大致要經過五個階段：(1)準備階段。建立危機恢復重建領導小組，主要負責對受災地區的狀況進行全面的評估，并作出損失評估報告。(2)計劃階段?；謴椭亟I導小組根據第一階段損失評估情況，制定具有針對性的恢復重建計劃，并向執行部門和社會公眾公布。(3)實施階段。為恢復重建動員、準備、整合各種資源，實施恢復重建計劃。(4)驗收階段。對恢復重建工作進行驗收與評估。(5)反思階段。站在應急管理整體的高度，對恢復重建工作進行反思，并將經驗及教訓納入未來防災、減災的規劃中。積極的恢復重建應當體現出未雨綢繆的思想，也就是說，恢復重建并不是開始于災后，而是始于公共危機應對的前期。在危機發生時，危機管理部門就要根據風險評估的情況，考慮制定災后恢復重建計劃。第三節公共危機管理機制公共危機管理機制是指人們為及時、有效地預防和處置公共危機而建立起來的帶有強制性的工作制度、規則與程序。公共危機管理機制主要包括預則預警機制、信息報送機制、決策機制、處置機制、信息發布機制、社會動員機制、恢復重建機制和調查評估機制。依據它們在公共危機管理過程中的對間先后，可以將其歸納為公共危機管理中的前置機制、應對機制和延展饑制。一、公共危機管理中的前置機制公共危機管理中的前置機制主要由預測預警機制和信息報送機制組成。(一)預測預警機制預測預警機制的主要功能在于：預測可能發生的公共危機及其危害程度，督促社會公眾做好應急準備，啟動應急響應，最大限度地降低危機所導致的損失，為有效地應對危機贏得寶貴的時間。預測預警的關節點主要包括：獲取豐富的實時數據以支撐預警；根據數據，判斷報警的臨界點；采用受眾容易接受的標準化預警術語；通過多種通信渠道，將警報發送給處于風險中的公眾及有關應急響應者；教育、培訓公眾，使其有能力采取適當的行動；定期評估預測預警的效能；等等。以往，人們特別強調預測預警中的技術因素，突出科學知識與技術的重大作用，表現出很強的科技重心導向。但是，預測預警還具有不容忽視的制度和社會維度。如果警報的內容不容易為人所理解，如果人們的風險意識薄弱或決策產生偏差，人們就不會采取適當的行動，預測預警的目的也就無從實現。而且，先進的技術也是要為人服務的。所以，在建設預測預警機制時，需要以人為核心。具體地說，構建預測預警機制，應較好地體現三個原則：其一，及時性原則。預測預警機制的功能就在于：在危機發生之前就識別出所存在的各種威脅，并在此基礎上采取適當的措施發出警報，敦促社會公眾采取行動。預測預警機制如果不能及時發現潛在的風險并傳遞相關的警情，也就不能為提前采取響應措施贏得寶貴時間，其存在也就失去了意義和價值。其二，準確性原則。準確性原則要求危機預測預警機制必須從客觀實際出發，尊重歷史和現實資料，分析相關因素之問的本質聯系以及突發事件的演化、發展趨勢，進行準確的預測和報警。警報一旦發出，公眾采取應對措施，就會產生一定的成本。如果預警不準確，付出的成本就不會帶來預期的收益。長此以往，社會公眾對預測預警的信任度就會降低，進而導致人們對預警信息的熟視無睹，預測預警機制就會變得名存實亡。其三，全面性原則。全面性原則要求預警信息涵蓋所有的利益相關者，不能掛一漏萬、顧此失彼。在突發事件中，損失的降低程度通常與獲得警報的人數成正比。為此，在預警信息的傳播中，需要調用多樣化的信息傳遞渠道，不僅要運用現代化的信息手段，如電視、廣播、互聯網、手機等，也要兼顧傳統的預警方式，如高音喇叭、鳴鑼敲鼓、奔走相告等。同時，傳播預警信息要特別關注弱勢群體，如鰥寡孤獨者、殘疾人、語言不通的外國人、老人、婦女、兒童等。預測預警的效果可以用一個公式來表示：預測預警的效果=及時性×準確性×全面性。換言之，預測預警的效果與其及時性、準確性和全面性成正比。預測預警越及時、越準確、越全面，則預測預警的效果越好。所以，預測預警必須依靠科學，但更要以人為本?？茖W是手段，人的需要才是目的。在構建預測預警機制時，應當以公眾的需求為轉移，以最終效果為導向。預測預警多一些人性化的關懷，其效果將會更加突出。在當前的情況下，危機預測預警機制的構建和運行都離不開政府。但是，預測預警機制要為社會公眾的參與預留一定的空間。社會公眾的參與不僅可以分擔政府在預測預警方面的負擔，而且還可以促進人防與技防相結合的局面，提高預測預警的效率。同時，非常態下的精確預警要以常態下的持續監測為基礎，預測預警的最終效果還要取決于公眾是否接受了報警信息并采取了響應行動，這又是與人們在正常狀態下接受公共安全教育的程度、社會的準備與響應能力等分不開的。因而，需要處理好常態與非常態的關系，在平常狀態下就應當為迎接非常態的挑戰做好準備。(二)信息報送機制及時、準確、全面的信息報送，有利于把握公共危機的態勢，進而適當地投放人力、物力和財力并有效地進行決策。信息報送不僅是公共危機管理中的一項前置機制，而且貫穿于整個公共危機管理的全過程。在公共危機處置的過程中，信息報送同樣是公共危機處置的決策以及其他行動的基礎。信息報送是政府及其有關部門、專業機構、監測網點及公民、法人或其他組織在危機管理的過程中收集、報告、傳遞危機信息的活動。在公共危機管理中，信息的流動可分為三類：信息的報送、信息的交流與信息的通報。其中，信息的報送是信息自下而上的流動，信息的通報是信息自上而下的流動。除了縱向對流之外，信息在橫向上也存在著交換的關系，即信息的交流。對于政府及相關部門而言，公共危機信息報送可通過政務專網應急平臺信息報告系統、電話、傳真、報送文件等形式進行。信息報送過程可以分為初次報送、階段報送和總結報送三個階段。危機發生時，要進行初報；如果危機演化、產生次生和衍生災害或危機處置取得新的進展，要及時續報；處置結束后，要進行終報。在不同的階段，信息報送內容的側重點是不同的。初次報送強調內容的時效性。信息報送責任主體如無特殊原因，應在獲得危機發生的信息后立即報告給上級政府危機管理部門，并說明具體原因。初報的內容包括：報告單位；報告人姓名；信息來源；接報時間；發生的時間、地點、類別和簡要情況。階段報送要求“及時續報”，強調內容的連續性。信息報送責任單位要將危機的基本態勢、危機響應情況、事件發展趨勢和建議及時報告給上級政府危機管理部門。對性質嚴重、情況復雜、當天不能處置完畢的危機，要實行“日報”制度，必要時隨時續報。終報要求信息報送責任單位向上級政府應急管理部門報送正式文件，并附全部附件，主要內容包括：(1)危機的基本情況，包括危機發生的時間、地點、原因、性質、涉及的人員、財產及事件分類、分級等情況。(2)信息報告情況，包括接報時間、初次報告時間和階段報告等情況。(3)應急處置情況，包括預案啟動時間、數量、名稱等情況，開展應急處置的領導、部門、人員和設備，接報和到場時間，領導的指示，采取的主要措施的情況，人員傷亡和財產損失情況，事態影響的范圍、控制和發展狀況。(4)善后處理情況，包括死者撫恤、傷者救治、受災人員安置等情況，受損財物的賠償補償、恢復重建等情況，相關責任單位、責任人的處置、處理等情況。此外，新聞媒體由于具有議程設置作用，有時也可以發揮信息報送的功能。危機管理部門可從新聞媒體的報道中獲取有關被惡意瞞報的危機信息，對其中所反映的重要情況及時核實，并采取相應的應對及處置措施。基層社會單元可以結合實際情況，積極探索在企業、社區、農村、學校等基層單位建立專職或兼職信息報告員制度，建立風險隱患報告的激勵等機制，以保證信息報告員在第一時間獲得危機信息，并在第一時間將信息傳遞給有關部門，為快速開展危機決策提供依據。在信息報送中，社會公眾的參與是必不可少的。政府可結合實際情況，通過統一公開的危機舉報電話、短信平臺、電子信箱等有效途徑，接受社會公眾有關危機信息的報告，并經核實后進一步報送給有關部門。二、公共危機管理中的應對機制在公共危機已經出現的時候，直接在應對公共危機的過程中發揮作用的機制主要有決策機制、處置機制、信息發布機制、社會動員機制四個方面。把它們看做公共危機管理中的應對機制只是一個相對的劃分，表明這四個方面的機制在危機處置中所發揮的作用較為明顯。嚴格說來，在整個公共危機管理的過程中，都可以看到這四個方面的機制所發揮的作用。(一)決策機制公共危機管理決策機制的重心體現在對決策者的能力和素質的要求上。作為一種機制，它主要在于選拔具有相應能力和素質的決策者，并為危機決策行為提供相應的制度保障。在公共危機管理的過程中，管理者要在巨大的時間和心理壓力之下作出決策。這說明，危機決策是一種非常規決策，它是在信息高度不確定的狀態下進行的，是一種挑戰大、難度高的決策。也就是說，危機決策者所處的環境與常規決策者不同，不僅信息來源于多個渠道，既模糊不清，又殘缺不全，且變動不居，而且，決策者面臨著巨大的時間和心理壓力，這就要求危機決策者應當具有特殊的素質。其一，需要具有決斷與創新能力。危機突然發生并對社會公眾的生命、健康與財產安全造成嚴重的威脅。在危機的起因、演進路線和未來的發展方向不明的情況下，決策者不能通過民主協商的方式反復斟酌，必須當機立斷，作出抉擇。在緊急狀態下，決策者具有較大的自由裁量空間，決策是否正確不僅取決于決策者的經驗，還取決于決策者的膽識和創新精神。其二，需要前瞻性的推斷能力。危機決策關系到社會公眾的生命、健康與財產安全，也關系到決策者自身的前途與命運。但是，決策者掌握的信息和時間都非常有限，而且決策的后果也難以預料。所以，需要決策者在既往處置突發事件經驗的基礎上擁有前瞻性的推斷能力。其三，需要靈活應變能力。危機情勢會不斷地發生變化，這要求危機決策者能夠靈活、機動地駕馭危機情勢，具有很強的權變決策能力和臨機決斷能力，做到臨危不懼、處變不驚、多謀善斷、靈活果敢。(二)處置機制公共危機的處置機制主要由七項措施構成，它們是：其一，救助性措施。危機處置要堅持以人為本的原則，將社會公眾的生命安全放在首位。在危機已經發生或即將發生時，危機管理部門必須有效地組織人員對傷者進行救治，對受到或可能受到影響的社會公眾進行安全疏散，并予以妥善的安置。這項措施的基本原則是：先避險、后搶險；先救人、后救物。其二，控制性措施。危機發生后，管理部門應當對危險源、危險區域和所劃定的警戒區逐層實施有效的靜態控制，同時進行交通管制以實施有效的動態控裁。這樣，處置活動就會有一個比較有利的外部環境，危機的擴散和升級就能夠得到有效的遏止，應急救援隊伍、裝備和物資也能夠順利地到達事發現場。其三，保障性措施。危機發生后，基礎設施管理部門應當及時組織修復被災害損毀的公共設施，如公路、機場、碼頭、鐵路等。現代社會的正常運轉高度依賴于基礎設施，為了恢復社會生產、生活的正常秩序，基礎設施在危機處置過程中應該被格外加以重視。不僅如此，基礎設施的修復還可以穩定社會公眾情緒，并為應急救援隊伍、裝備和物資的運輸創造有力的保障條件。此外，在處置的過程中，危機管理部門還要確保食品、飲用水、燃料等基本生活必需品的供應，使社會公眾有水喝、有飯吃、有地方住、患病可及時得到醫治，實現大災之后無大疫。這些都是災時民生保障的基本措施，可防止受災地區社會矛盾激化。其四，預防性措施。在危機處置的過程中，危機管理部門不僅要著力減輕已經造成的損害結果，還要對有關的設備、設施以及活動場所潛在的風險進行排查，并采取有效的預防性措施，防止社會公眾蒙受新的損失。同時，危機管理部門還要注意防止各種次生、衍生事件的發生，比如自然災害引發的群體性突發事件。其五，動員性措施。危機處置不能缺少強有力的資金、物資和人力保障。危機管理部門需要啟用本級政府的財政預備和應急物資儲備。必要時，危機管理部門可緊急征用企業、社會所儲備的物資、設備、設施、工具。當然，處置活動結束后，政府應給予被征用單位適當的補償。這樣，緊急征用活動才具有可持續性。其六，穩定性措施。危機發生后，商品供應可能出現短暫性的奇缺。一些人可能會囤積居奇、哄抬物價、制假售假，擾亂市場秩序。還有些不法分子可能趁火打劫，利用危機造成的混亂局面進行違法犯罪活動。這些都會造成不必要的社會混亂，干擾處置工作的開展。危機管理部門應協調國家執法機關，采取有效的穩定性措施，嚴厲打擊違法犯罪活動，為危機處置創造一個良好的外部環境。其七，協調性措施。在處置公共危機的過程中，協調聯動至關重要，部門分割、條塊分割、地域分割、軍地分割的局面必須被打破。如果公共危機危害程度高、影響范圍廣、處置難度大、需要不同部門及多種力量進行合作處置，危機管理者應建立規格較高的危機協調中心，促進各方的合作。為此，危機管理者在平時就要鼓勵各相關部門及力量簽訂互助協議，磨合協同機制。(三)信息發布機制危機的信息發布是由法定的行政機關依照法定程序將其在行使危機管理職能的過程中所獲得的或擁有的危機信息向社會公眾公開的活動。信息發布是保障公民知情權的需要，也是對政府權力行使進行民主監督的需要，還是提高預防與處置危機效率的需要。也就是說，信息發布的主體是法定行政機關，具體指由有關信息發布的法律、法規所規定的行政部門；信息發布的客體是廣大的社會公眾；信息發布的內容是有關公共危機的信息，主要指公共信息，涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的政府信息不在發布的內容之列；信息發布的形式是行政機關主動地向社會公眾公開，而且以便于公眾知曉的方式主動公開。在信息發布中，必須遵循的基本原則包括：(1)統一性原則。信息發布的方式多樣，但不同方式發布的信息內容必須具有一致性，做到數據統一、口徑一致。(2)真實性原則。真實性是信息發布的生命力所在。缺少真實性保障，信息發布就沒有任何意義。而且，政府的形象會受損，公信力會下降，小道消息將充塞信息空間，會出現流言、謠言盛行的情況，而社會則可能會陷入過度恐慌的狀態。(3)及時性原則。信息的價值隨著時間的流逝而遞減。信息發布必須迅速及時、快捷、高效，否則，它就不能起到其自身應有的作用。(4)連續性原則。信息發布要注意保持連續性，定期或不定期地向社會發布危機處置的最新進展情況。(5)公眾導向原則。在確保國家安全、公共安全、經濟安全、社會穩定的前提下，危機管理部門要盡可能多地提供公眾亟須獲取的信息。同時，在信息發布的形式與技巧方面，也要考慮公眾的可接受性與理解能力，如盡量使用通俗易懂的語言等。(四)社會動員機制危機的社會動員是指為成功地預防和應對非戰時狀態下的危機而有效地調動政府、市場以及其他的非政府部門人力、物力與財力的活動。從本質上看，社會動員是政府資源與非政府資源以危機管理為導向的整合，也是社會應急潛力向社會應急實力的轉化。從動員規模上看，危機的社會動員可以分為局部動員和整體動員。局部動員是指針對某一范圍內的部分地區所實施的社會動員，而整體動員則是在某一范圍內的整個地區所實施的社會動員。從動員對象上看，危機的社會動員可以分為應急人力動員、應急物資動員、應急財力動員、應急避難場所動員、應急交通運輸動員等。從動員時序來看，危機的社會動員可分為前期動員、中期動員與后期動員三類。社會動員要依法動員。危機管理是社會管理與公共服務的重要內容。在大力倡導法治的今天，危機管理部門更要實現依法動員，以確保社會公眾的基本權利和自由最小限度地遭到限制。所謂的依法動員，就是要以國家現行的法律、法規為依據，確保社會動員行為的合法性，在有效處置危機的同時，使社會公眾的權益得到最大程度的保障。有時，為維護公共秩序、確保公共利益，政府可以在社會動員過程中行使行政緊急權，但必須充分貫徹人權保障的原則，不能濫用行政緊急權。同時，社會動員也要遵循有條件的強制性原則。危機管理需要以政府的合法強制力為最終保障。應急社會動員有時要犧牲局部利益以保障整體利益、犧牲某些人的利益以保障大多數人的利益、犧牲眼前利益以保障長遠利益。因而，社會動員要以法律為依據，有時也要體現出一定的強制性。這種強制性也是應急法制中“比例原則”的具體表現：“比例原則要解決的重要問題就是自由裁量權的行使。我們知道，即便是最完美的法律也難以窮盡在突發危機狀態下的復雜情況，當為了挽救突發危機需要采取必要的行政措施而又沒有法律的授權，應該允許政府有一定的自由裁量權，決定行使必需的緊急權。這種‘超出法律范圍’的行政自由裁量權必須在一定的比例范圍之內，以必要性為限?！碑斎唬鐣訂T也需要輔之以合理補償的措施。在市場經濟條件下，對于因危機社會動員，特別是強制性社會動員措施而給企業、家庭及公民個人所造成的物質、經濟損失，政府應該在進行科學評估的基礎上，給予合理的補償，以保護社會力量參與危機管理的主動性和積極性。三、公共危機管理的延展機制在應對公共危機取得了階段性成果即公共危機狀態得到基本消除的情況下，就需要正式啟動公共危機處置的延展機制，它主要包括恢復重建機制和調查評估機制兩個方面。(一)恢復重建機制建立恢復重建機制的首要目的是消除公共危機的消極影響。危機發生后，即便是危機管理部門有效地組織了各種社會力量積極應對，其所造成的社會、環境、經濟和心理影響也不能完全消除。災區往往或是出現人員重大傷亡、公眾心理遭受重創，或是房倒屋塌、基礎設施嚴重被毀，或是工農業生產停頓、社會正常運轉中斷，或是環境遭到嚴重破壞、產生大面積污染。在這種情況下，政府必須穩定社會秩序，組織群眾生產自救、群體互救、重建家園，使災區的生產生活恢復正常、百姓安居樂業，最大限度地消除危機的不利影響?；謴椭亟ū仨氁苊舛螢暮Φ陌l生。危機處置結束后，次生、衍生災害發生的可能性并沒有完全消除：災害鏈可能會在現場處置結束后繼續延伸，引發新的危機；處置措施的不當也可能引發二次災害，如在暴風雪災害中大量使用融雪劑可能會導致路邊樹木花草的枯死以及道路兩邊水源的污染；危機結束后因災致貧、因災致病或因災致殘者如得不到妥善的救濟，生活陷于潦倒狀態，可能會產生嚴重的反社會傾向，訴諸暴力手段；危機過后，如果心理干預不及時，則會產生影響社會和諧與穩定的因素，成為誘發危機的隱患?；謴椭亟C制中還應包含一項內容，那就是促使人們總結教訓，加深對公共安全問題的認識，進而提高全社會的抗風險能力。在恢復階段，人們將對危機及其應對進行深刻的反思，并將反思的結果體現在應急減緩與準備計劃中?；謴椭亟ú粌H僅標志著危機應對的結束，更為重要的是要以恢復重建為契機，增強社會公眾的風險防范意識，提高突發事件的應對能力。此外，在恢復重建階段，政府需要有效地整合各種社會資源，提倡相互支持、自救互救，增強社會凝聚力與民族凝聚力?；謴椭亟ㄒ畚磥?，可為社會經濟的發展創造機遇。危機本身是需要著力加以預防、應對的。它所造成的影響總體來說是負面的和消極的。但是，如果人們善于化危機為轉機，那么，恢復重建就可以促進經濟社會的發展。這主要取決于“兩個效應”的發揮：一是學習效應。災害可以使人們學到比平時更多的東西，使災害中所損失的在社會發展中得到加倍的補償。二是后發效應。災害可能會為災區經濟社會創造重新謀劃、重新發展的機遇。如果人們把握適當，就可以實現經濟社會發展模式的更新換代，進而體現出后來居上的態勢。在恢復重建機制中，應體現出這樣幾條行動原則：(1)政府主導，公眾參與。在恢復與重建的過程中，政府要起到主導作用，組織、協調有關部門，調動各種資源，盡快恢復災區的生產、生活秩序，消除災害所帶來的影響。同時，政府在恢復重建階段要積極開展社會動員，鼓勵災區社會公眾開展災后的自救互救，號召其他地區的社會公眾向災區提供支援。(2)全面恢復，突出重點?；謴椭亟ú粌H要整體規劃，全面消除災害對社會、環境、經濟乃至社會公眾心理的影響，也要分步實施，首先要對災區的生命線系統進行恢復。(3)公平公正，關注弱者。在恢復重建的過程中，我們一定要遵循公平公正的原則，對災區社會公眾進行救助。不同的地區、不同的人群面對同樣的災害，因為脆弱性高低不一，其受損程度是不同的。因此，老人、兒童、殘疾人等弱勢群體，經濟欠發達地區，受災嚴重地區在恢復重建中得到的救助應該更多。(4)生產自救，多樣補償。在恢復重建的過程中，災害損失補償是非常必要的：“一是通過經濟補償來保證受災人民的基本生活條件，避免災民因災陷入困境；二是通過經濟補償來保障社會再生產的順利進行，避免生產因災中斷；三是通過經濟補償來恢復被災害打亂的生活與工作秩序，避免社會失控；四是通過經濟補償進一步增強抵御各種災害的能力?！雹偎裕纫膭顬膮^民眾自力更生，自覺地展開生產自救，避免一味依賴政府救助的傾向，同時，也要啟動社會化的補償機制，通過商業保險、社會保險等多樣化的補償形式，使災區盡快地恢復生產、生活秩序。(5)面向未來，尋求發展。在恢復重建的過程中，不能僅僅是消除某一次危機的消極影響，還應該總結經驗、汲取教訓，增強社會的防災、減災的能力。同時，我們還要善于抓住機遇，放眼未來，使災害成為災區經濟社會發展的新起點。(二)調查評估機制公共危機管理中的調查評估是指這樣一項活動：是