PAGEPAGE47集體林權(quán)制度改革有關(guān)問題研究——以福建省為例目錄TOC\o"1-3"\h\u內(nèi)容摘要 1一、集體林權(quán)制度改革進(jìn)展情況及評估 4（一）改革的政策背景 4（二）改革的基本方案 6（三）改革的進(jìn)展情況 7（四）主體改革的經(jīng)驗 8（五）改革的成效 10二、福建省深化集體林權(quán)制度改革的經(jīng)驗做法 11（一）深化林業(yè)融資制度改革，解決林業(yè)融資難問題 11（二）發(fā)展森林保險，分散林業(yè)經(jīng)營風(fēng)險 14（三）建設(shè)林業(yè)合作組織，提高林業(yè)生產(chǎn)組織化程度 15（四）改革林業(yè)服務(wù)體系，組建林業(yè)服務(wù)中心 17（五）規(guī)范森林資源流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營 18三、制約林業(yè)發(fā)展的深層次矛盾和問題 19（一）林權(quán)抵押貸款制度亟待健全，林業(yè)信貸扶持力度不夠 19（二）森林保險尚待推進(jìn) 20（三）林業(yè)生產(chǎn)組織化程度有待提高 21（四）林業(yè)服務(wù)體系有待健全，投入資金不足 21（五）森林資源流轉(zhuǎn)有待規(guī)范 22（六）林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后 22（七）林業(yè)管理部門職能轉(zhuǎn)變難 24（八）林業(yè)管理方式轉(zhuǎn)變不到位 26四、深化集體林權(quán)制度改革的制度框架和主要政策措施 26（一）創(chuàng)新和完善林業(yè)融資體制，加快推進(jìn)林權(quán)抵押貸款 26（二）健全森林保險制度，降低森林經(jīng)營風(fēng)險 28（三）加強(qiáng)林業(yè)合作組織建設(shè)，提高林業(yè)生產(chǎn)組織化程度 29（四）健全林業(yè)社會化服務(wù)體系，為林業(yè)發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù) 31（五）建立規(guī)范有序的森林資源流轉(zhuǎn)機(jī)制，完善森林資源流轉(zhuǎn)體系 32（六）逐步推進(jìn)育林基金減征改革，完善林業(yè)公共財政預(yù)算體制 33（七）加快林業(yè)管理部門職能轉(zhuǎn)變 33（八）加快培育林業(yè)要素市場，推進(jìn)林業(yè)要素市場化配置 34（九）加大林業(yè)公共財政投入力度，完善集體林業(yè)支持保護(hù)制度 35附件（樣本縣集體林權(quán)制度改革評估） 37內(nèi)容摘要福建省是重點集體林區(qū)，集體林產(chǎn)權(quán)不清、產(chǎn)權(quán)主體缺位等問題影響了集體林業(yè)的發(fā)展。因此，要加快林業(yè)發(fā)展，必須從產(chǎn)權(quán)入手。2003年福建省在中國率先全面開展集體林權(quán)制度改革，到2006年底，福建省已經(jīng)基本完成明晰產(chǎn)權(quán)的主體改革任務(wù)，落實集體林所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)，實現(xiàn)還山于民、還利于民、還權(quán)于民。通過集體林權(quán)制度改革，明晰了林業(yè)產(chǎn)權(quán)，林地權(quán)屬得到有效落實。林業(yè)產(chǎn)權(quán)問題解決后，集體林業(yè)發(fā)展中存在的其它問題需要集體林權(quán)制度配套改革加以解決，所以，近幾年福建省進(jìn)行了如下配套改革：創(chuàng)新生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制、推進(jìn)林權(quán)抵押貸款和森林保險、提高林業(yè)生產(chǎn)組織化程度、改革商品林采伐管理制度、完善林業(yè)管理體系、建設(shè)林業(yè)服務(wù)體系、規(guī)范森林資源流轉(zhuǎn)、深化林改培訓(xùn)等。通過配套改革，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加了農(nóng)民收入，解決了集體林業(yè)利益分配中的矛盾，建立了林業(yè)服務(wù)體系，創(chuàng)新了林權(quán)抵押貸款制度，緩解了農(nóng)民林業(yè)貸款難問題，調(diào)動了農(nóng)民造林的積極性，營林生產(chǎn)明顯加快，非公有制經(jīng)濟(jì)造林比重增加。福建省在集體林權(quán)制度配套改革中取得了一些經(jīng)驗，可供南方集體林區(qū)其它省借鑒，主要包括：（1）省政府建立了林業(yè)融資改革聯(lián)席會議制度，省林業(yè)廳也與各金融機(jī)構(gòu)建立了會商制度，為林權(quán)抵押貸款提供組織保證；探索林業(yè)貸款有效模式，包括林權(quán)直接抵押貸款、擔(dān)保公司擔(dān)保貸款、農(nóng)戶聯(lián)保貸款、政府信用貸款等。（2）在縣、鄉(xiāng)兩級建立林業(yè)服務(wù)中心和分中心，形成縣鄉(xiāng)一體、互聯(lián)互動的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為林農(nóng)提供政策咨詢、審批、培訓(xùn)等服務(wù)；建立森林資源評估、伐區(qū)設(shè)計、木竹檢驗、林業(yè)物證鑒定等社會化中介組織。（3）修訂《福建省森林資源流轉(zhuǎn)條例》，規(guī)范了森林資源流轉(zhuǎn)；依托林業(yè)服務(wù)中心，建立林木交易市場，為森林資源的公開、公平流轉(zhuǎn)提供了平臺；制定林木交易規(guī)則和規(guī)范化管理辦法。近幾年集體林權(quán)制度改革取得了一定的成效，解決了一些制約集體林業(yè)發(fā)展的問題。但是，還存在一些問題尚未得到解決，具體包括：（1）林業(yè)融資渠道單一，林業(yè)融資期限較短，林業(yè)貸款利率較高，林業(yè)貸款擔(dān)保機(jī)制不夠完善；（2）森林保險參保率低；（3）林業(yè)經(jīng)營組織化程度低；（4）林業(yè)服務(wù)體系建設(shè)投入資金不足，林業(yè)服務(wù)體系覆蓋面有限；（5）林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后；（6）集體林權(quán)制度改革對農(nóng)戶收入增長的貢獻(xiàn)度有待提高。以上問題需要進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革予以解決，為此，本研究提出了深化集體林權(quán)制度改革的制度框架和主要政策措施，具體包括：（1）完善林業(yè)貸款財政貼息政策，加大財政貼息力度，提高財政對林業(yè)小額貸款的貼息率；進(jìn)一步完善林業(yè)信貸擔(dān)保方式，大力推行以專業(yè)合作組織為主體、由林業(yè)企業(yè)和林農(nóng)自愿入會或出資組建的互助性擔(dān)保體系；建立林業(yè)金融服務(wù)平臺。（2）擴(kuò)大森林保險的范圍，提高森林保險的覆蓋面，滿足林農(nóng)多樣化的保險需求。建議財政加大森林保險保費的補(bǔ)貼力度。（3）制定各種優(yōu)惠政策扶持林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，并且確保各種優(yōu)惠政策落到實處，以促進(jìn)其健康快速發(fā)展；大力扶持林業(yè)專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織免收登記注冊費、免收增值稅、免收印花稅，實行林木種苗補(bǔ)助、貸款貼息補(bǔ)助、森林保險補(bǔ)助；優(yōu)先享受國家各項扶持政策。（4）全方位、多渠道、多層次地增加對林業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)投入；加大對林業(yè)社會化服務(wù)體系的財政支持力度，保障林業(yè)社會化服務(wù)體系順利運行。（5）將林業(yè)行政事業(yè)單位的人員經(jīng)費和公用經(jīng)費全額納入財政預(yù)算，穩(wěn)定基層林業(yè)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員，然后逐步降低育林基金提取比例。（6）保障集體林權(quán)制度改革工作經(jīng)費，重點解決縣、鄉(xiāng)、村三級林改經(jīng)費困難問題，確保基層工作機(jī)構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)。（7）將森林防火、林業(yè)有害生物防治、森林資源監(jiān)測、林權(quán)管理以及林業(yè)執(zhí)法等方面建設(shè)，納入各級政府基本建設(shè)規(guī)劃，將林區(qū)道路、供水、供電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入相關(guān)行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，各級政府應(yīng)切實加大林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。（8）各級政府要完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原則，采用諸如“下游補(bǔ)上游”的方式多渠道籌集公益林補(bǔ)償基金，逐步建立和完善財政補(bǔ)償、受益者補(bǔ)償與合理經(jīng)營利用自我補(bǔ)償相結(jié)合的長效機(jī)制。隨著財政收入的增加，中央財政應(yīng)逐步提高森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；地方財政也要加大補(bǔ)償力度；尚未啟動省級生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)氖》輵?yīng)抓緊實施；各級政府應(yīng)鼓勵開展生態(tài)公益林林下利用，增強(qiáng)自我補(bǔ)償能力。（9）建立商品林建設(shè)項目的補(bǔ)貼制度。林業(yè)補(bǔ)貼制度是政府基于森林資源的社會公益性、市場弱競爭性以及森林資源經(jīng)營者的產(chǎn)權(quán)受限等原因而實施的一種經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)制度。隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，各級政府已經(jīng)有實力進(jìn)一步增加對林業(yè)建設(shè)的資金投入。因此，今后政府對于森林資源經(jīng)營者給予必要的補(bǔ)貼不僅是必要的，而且是現(xiàn)實可行的。在具體補(bǔ)貼方式上，其形式可以多樣，可以采取直接補(bǔ)貼和間接補(bǔ)貼相結(jié)合的方式。集體林權(quán)制度改革有關(guān)問題研究——以福建省為例福建省具有豐富的森林資源。全省山地多、平地少，人均耕地更少，耕地主要集中在閩東南地區(qū)，林地主要集中在閩西北地區(qū)，土地資源空間分布的地域差異顯著。全省林業(yè)用地面積1.36億畝，其中有林地面積1.15億畝，森林覆蓋率達(dá)到63.10%，居全國第一；活立木蓄積量5.32億立方米，居全國第七；竹林面積1490萬畝，居全國首位，約占全國竹林面積的1/5；經(jīng)濟(jì)林面積1688萬畝，有12個縣被國家林業(yè)局授予“中國經(jīng)濟(jì)林之鄉(xiāng)”。福建省是我國南方重點集體林區(qū)，集體林地所占面積比重很大，集體林地面積占全省林地總面積約90%，集體林業(yè)的發(fā)展決定著福建林業(yè)的走向和未來。林改前，由于集體林產(chǎn)權(quán)不清、經(jīng)營主體缺位，福建林業(yè)普遍存在造林難、護(hù)林難、防火難、林農(nóng)致富難、資源增長難、林業(yè)發(fā)展難等問題。為挖掘林地生產(chǎn)潛力和增強(qiáng)集體林業(yè)活力，進(jìn)一步發(fā)揮市場對林業(yè)生產(chǎn)資源的優(yōu)化配置作用，加快全省林業(yè)發(fā)展，2003年福建省委、省政府在總結(jié)歷次改革探索的基礎(chǔ)上，在全國率先開展集體林權(quán)制度改革。一、集體林權(quán)制度改革進(jìn)展情況及評估（一）改革的政策背景福建是重點集體林區(qū)，包袱重、困難多、深層次矛盾比較突出。造成這些問題的因素很多，但核心是集體林產(chǎn)權(quán)不清、經(jīng)營主體缺位問題。因此，要加快新時期林業(yè)發(fā)展，就必須從產(chǎn)權(quán)入手，全面開展集體林權(quán)制度改革。具體說，改革的動因主要有以下三個方面：1．產(chǎn)權(quán)不明晰建國以來，特別是20世紀(jì)80年代以來，福建省就集體林權(quán)問題進(jìn)行了一系列改革，表面看山有主、林也有主，但要真正依法落實到林農(nóng)卻很困難，大部分集體林還存在著法律意義上的產(chǎn)權(quán)不明晰，突出表現(xiàn)在：一是經(jīng)營主體錯位。農(nóng)民得益少，林農(nóng)作為集體林區(qū)經(jīng)營主體的地位沒有得到有效確立。此類山林在福建省集體林中占大部分，主要是人民公社后一直延續(xù)下來由集體統(tǒng)一經(jīng)營的山林。三明“分股不分山，分利不分林”的林業(yè)股份合作制改革，由于受歷史條件限制，股東會被村委會架空（股東會和村兩委是一套人馬、兩塊牌子），林農(nóng)個人股權(quán)虛置，權(quán)益得不到落實，大部分森林淪為“干部林”。這些山林由村集體統(tǒng)一經(jīng)營管理，其所得收入大部分作為集體開支，廣大農(nóng)民從林業(yè)收入中得到的實惠少。這類林看似人人都有份，其實人人都沒份；看似人人都在管，其實人人都不管，實際上由少數(shù)村干部操縱，極易出現(xiàn)以權(quán)謀私、貪贓枉法，造成資源破壞、干群關(guān)系緊張。二是產(chǎn)權(quán)界定不清。20世紀(jì)八十年代初期，福建省開展了以“穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”為主要內(nèi)容的林業(yè)“三定”工作，名義上落實了自留山、責(zé)任山，實行了山林經(jīng)營承包責(zé)任制，但由于工作粗放，實際上許多山林界線不明，證山不符，造成山頭地塊無法落實，經(jīng)營承包責(zé)任制形同虛設(shè)。隨后，為消滅荒山，打破“兩山”，實行“誰造誰有”政策，許多林農(nóng)占山造林，導(dǎo)致這些山林權(quán)屬更加復(fù)雜，說是有主，又不確定，出現(xiàn)占而不治，既不肯轉(zhuǎn)讓，又不敢長期投入，造成這些山林得不到有效開發(fā)。面對上述問題，不少地方已自行開展改革探索，但在實際操作中一些地方?jīng)]有嚴(yán)格依法依規(guī)，存在決策不民主、程序不規(guī)范、內(nèi)容不公開等問題，甚至個別地方村干部“暗箱操作”，借改革之名，行貪污腐敗之實，損害農(nóng)民利益。因此，福建省委、省政府在全省推行集體林權(quán)制度改革，對權(quán)屬進(jìn)行梳理，對利益進(jìn)行調(diào)整，顯得十分必要。2．發(fā)展的需要一直以來，集體林區(qū)普遍存在“五難”現(xiàn)象：①造林難。群眾不愿造林，集體沒錢造林，導(dǎo)致個別地方采伐跡地?zé)o法及時更新；②護(hù)林難。群眾護(hù)林積極性不高，盜砍濫伐屢禁不止，一些地方還出現(xiàn)“要致富上山去砍樹”現(xiàn)象，森林資源人為破壞嚴(yán)重；③防火難。群眾對森林防火漠不關(guān)心，出現(xiàn)了“干部打火、群眾觀火、領(lǐng)導(dǎo)惱火”的現(xiàn)象，造成森林火災(zāi)屢屢發(fā)生；④投入難。農(nóng)民不敢投入，社會不愿投入，林業(yè)部門沒錢投入；⑤科技興林難。產(chǎn)學(xué)研脫節(jié)，科技人員存在“為經(jīng)費而科研，為職稱而科研”的現(xiàn)象，農(nóng)民連最簡單的“一鋤法”技術(shù)都不愿學(xué)，林業(yè)科技成果無人問津，束之高閣，制約了林業(yè)經(jīng)營水平的提高。究其原因，主要是集體林產(chǎn)權(quán)不明晰，所有權(quán)虛置，林農(nóng)作為林業(yè)經(jīng)營主體的地位沒有真正確立。林業(yè)經(jīng)營好壞與他們無直接利益關(guān)系，林農(nóng)參與林業(yè)建設(shè)積極性不高，社會各種生產(chǎn)要素難以向林業(yè)流動。只有把林權(quán)問題解決了，才能從根本上解決林業(yè)“五難”問題，解放林業(yè)生產(chǎn)力。因此，開展集體林權(quán)制度改革是加快林業(yè)發(fā)展的需要。3．群眾的呼聲在福建省國土面積中山地約占80%，山地是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資料之一，農(nóng)業(yè)人口在很大程度上需要靠山吃山，特別是在當(dāng)前工業(yè)化、城市化程度不高、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移能力有限的條件下，解決農(nóng)民增收問題還得依靠發(fā)揮山的優(yōu)勢和山的潛力。20世紀(jì)90年代中后期以來，通過落實林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，竹業(yè)、花卉、名特優(yōu)經(jīng)濟(jì)林和速生豐產(chǎn)林建設(shè)已在山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收中發(fā)揮了重要作用，不少地方出現(xiàn)了“農(nóng)民吃飯靠田，花錢靠山”的喜人現(xiàn)象。近年來，隨著山林經(jīng)營收益的提高，群眾耕山意愿日益強(qiáng)烈，“耕者有其山”的呼聲越來越高。20世紀(jì)90年代不少地方在集體林改革中由于民主決策不夠落實，主要采取林木轉(zhuǎn)讓、押金承包等經(jīng)營形式，使得集體山林集中由少部分能人、有錢人經(jīng)營，形成“大戶林”。大多數(shù)有意愿耕山的林農(nóng)卻無山可耕，靠山不能吃山，與山林經(jīng)營大戶之間矛盾重重。大戶心虛，不敢大膽投入；群眾眼紅，毀林盜伐“吃大戶”現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了林業(yè)持續(xù)經(jīng)營和林區(qū)安定穩(wěn)定。因此，開展集體林權(quán)制度改革，還山于民、還利于民，是黨和政府回應(yīng)百姓呼聲的具體行動，得到了廣大林農(nóng)的熱烈歡迎和擁護(hù)。（二）改革的基本方案2003年4月，福建省人民政府下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，并于2003年5月28日召開了全省集體林權(quán)制度改革動員部署大會，對林改工作進(jìn)行具體部署和安排。1.改革的總體目標(biāo)從2003年開始，用3年的時間，全省基本完成集體林權(quán)制度改革任務(wù)，實現(xiàn)“山有其主，主有其權(quán)，權(quán)有其責(zé)，責(zé)有其利”的目標(biāo)，建立起經(jīng)營主體多元化，權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的集體林經(jīng)營管理新機(jī)制。2.改革的范圍改革的范圍主要是林木所有權(quán)和林地使用權(quán)尚未明晰的集體商品林及縣級人民政府規(guī)劃的宜林地。生態(tài)公益林和權(quán)屬有爭議的林地、林木，暫不列入改革范圍，但如果可以通過改革化解糾紛的，可以在明確權(quán)屬后，一并予以改革。3.改革的主要內(nèi)容這次集體林權(quán)制度改革是一項系統(tǒng)改革，不是簡單的確權(quán)發(fā)證，而是重在“四權(quán)”（所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)）同時落實。改革的主要內(nèi)容包括：一是通過折股量化、股權(quán)到戶（聯(lián)戶）或以人口、農(nóng)戶為單位均分、均包等形式，把集體林木所有權(quán)和林地使用權(quán)明晰到戶、聯(lián)戶或其他經(jīng)營主體；二是通過承包、租賃、股份合作、折價轉(zhuǎn)讓等多種形式，建立以林農(nóng)為主體的微觀經(jīng)營主體，放活山林經(jīng)營權(quán)；三是通過簡化林政管理手續(xù)，放寬商品林采伐限制，實行木竹自主經(jīng)營，落實林業(yè)經(jīng)營者對林木的處置權(quán)；四是通過降低木竹稅費，還利于民，確保林業(yè)經(jīng)營者的收益權(quán)。4.改革的方法、步驟一是宣傳發(fā)動，提高認(rèn)識。要求加強(qiáng)對改革工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，及時制定改革實施方案，培訓(xùn)改革技術(shù)人員，組建改革工作隊伍，加大改革宣傳力度，讓廣大林農(nóng)了解改革、支持改革、參與改革。二是試點先行，制定方案。要求認(rèn)真開展調(diào)查研究，摸清現(xiàn)有集體山林的經(jīng)營管理狀況，了解群眾對推進(jìn)改革的想法和意愿，并在改革全面鋪開之前，先開展試點工作。在試點的基礎(chǔ)上，以村為單位，制定具體實施方案，經(jīng)村民會議或村民代表會議討論通過后方可付諸實施。三是規(guī)范操作，有序推進(jìn)。要求在林木所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和林地使用權(quán)落實后，依法簽訂書面合同，明確權(quán)利和義務(wù)，及時發(fā)放林權(quán)證，并建立和健全檔案制度，做到先易后難，有序推進(jìn)，確保質(zhì)量。（三）改革的進(jìn)展情況為了加快林業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步發(fā)揮林業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要作用，福建省于2003年在全國率先開展集體林權(quán)制度改革，在國家林業(yè)局的關(guān)心指導(dǎo)和省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，改革進(jìn)展順利，取得了初步成效。改革到位的地方，有林地面積增加，林業(yè)開始呈現(xiàn)出一派生機(jī)勃勃的景象，為集體林區(qū)的可持續(xù)發(fā)展闖出了一條新路。福建省集體林權(quán)制度改革總體分為主體改革和深化改革兩個階段。在主體改革階段，福建省集體林權(quán)制度改革以林業(yè)產(chǎn)權(quán)為核心，重在落實“四權(quán)”（所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)），實現(xiàn)還山于民、還利于民、還權(quán)于民。到2006年6月30日為止，福建省完成主體改革任務(wù)，有99.5%的村完成明晰產(chǎn)權(quán)的主體改革任務(wù)。在2007年以來的深化改革階段，福建省實施以“穩(wěn)定一大政策、突出三項改革、完善六個體系”為內(nèi)容的配套改革，創(chuàng)新生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制，推進(jìn)林權(quán)抵押貸款和森林保險，提高林業(yè)生產(chǎn)組織化程度，改革商品林采伐管理制度，完善林業(yè)管理體系，建設(shè)林業(yè)服務(wù)體系，規(guī)范森林資源流轉(zhuǎn)，深化林改培訓(xùn)。（四）主體改革的經(jīng)驗1.依法依規(guī)依照《農(nóng)村土地承包法》，即通過改革恢復(fù)“集體所有是集體內(nèi)部成員共同所有”的本來面目，使集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員平等享有承包經(jīng)營集體山林的權(quán)利，實現(xiàn)“耕者有其山”；依照《村民委員會組織法》，即確保改革重大事項嚴(yán)格按程序經(jīng)村民會議或村民代表會議討論通過，保證村民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，防止暗箱操作、以權(quán)謀私，做到公平、公正、公開。2.尊重歷史福建林業(yè)經(jīng)過了多次改革，山林狀況十分復(fù)雜，如果采取“推倒重來”的方式，勢必會引發(fā)亂砍濫伐和農(nóng)村新的不穩(wěn)定現(xiàn)象。在改革中，福建省始終保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。對權(quán)屬已經(jīng)明確，并為實踐證明是行之有效且大部分群眾滿意的經(jīng)營形式，均予以維護(hù)；對自留山、“誰造誰有”等政策依法落實、完善；對在改革前簽訂的合同，只要是符合國家法律政策、轉(zhuǎn)讓行為規(guī)范、合同真實有效并依約履行的，均予以維護(hù)；對合同有不完善和不規(guī)范的地方，采取“動錢不動山”的辦法進(jìn)行利益調(diào)整，加以完善規(guī)范。3.分類指導(dǎo)根據(jù)山區(qū)、半山區(qū)和沿海的不同情況及各地社情、村情、林情的不同，堅持一個村一個林改方案，由村民民主決定改革模式，不搞一刀切。政府部門主要根據(jù)林農(nóng)對山林的依賴程度，實行分類指導(dǎo)。對依賴性強(qiáng)的，原則上實行均山，實現(xiàn)實物意義上的“耕者有其山”，解決農(nóng)民就業(yè)和持續(xù)增收問題；對依賴性一般的，允許采取多種形式，本著先村內(nèi)、后村外的原則，首先保證本村內(nèi)部愿意耕山的林農(nóng)有山可耕，剩余山林可以對外發(fā)包，并通過對發(fā)包收入的分配，使沒有耕山意愿的村民也得到一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；對依賴性不強(qiáng)或沒有什么依賴性的，經(jīng)村民民主決議，可以通過公開競爭的方式對外發(fā)包，通過對發(fā)包收益的分配，保障村民林業(yè)收益權(quán)。4.以民為本群眾是這次改革的主體，在操作中始終以群眾“愿意不愿意、滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)”為標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)動群眾、依靠群眾、相信群眾，只要不違反法律政策，采取哪種改革模式、利益怎么分配、疑難問題如何解決等，都由農(nóng)民自己決定，任何部門都不得橫加干涉、包辦代替，做到體現(xiàn)民意、順應(yīng)民心、謀求民利。5.利益兼顧這次林權(quán)改革不僅僅是調(diào)動農(nóng)民一方的積極性，而且要調(diào)動社會各方面的積極性。因此，改革中始終注意妥善處理好集體和個人的利益分配關(guān)系。一方面，堅持把利益的大頭留給農(nóng)民，確保農(nóng)民通過改革得到實惠；另一方面，加大宣傳力度，引導(dǎo)農(nóng)民自覺交納林地使用費，保證村集體的合法收益和基層組織的正常運轉(zhuǎn)，真正體現(xiàn)以家庭承包為主的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的內(nèi)涵。6.堅持穩(wěn)定第一改革中始終注意處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定三者的關(guān)系，堅持把穩(wěn)定放在第一位。對以前林地和林木流轉(zhuǎn)不規(guī)范、林地開發(fā)誰占誰有等歷史遺留問題，本著尊重歷史、尊重事實、依法依規(guī)原則，妥善處理，做到既客觀看待當(dāng)時歷史背景，又正視現(xiàn)實存在的問題，引導(dǎo)雙方通過協(xié)商或司法途徑解決；對群眾不理解、因歷史遺留問題糾紛較多的地方，本著先易后難的原則，待條件成熟后再開展改革；對出現(xiàn)的各種山林糾紛，認(rèn)真梳理、調(diào)處，逐步加以解決，促進(jìn)社會安定穩(wěn)定。（五）改革的成效林改有效地解決了制約林業(yè)發(fā)展的一些問題，實現(xiàn)了“山定權(quán)，樹定根，人定心”，集體林業(yè)煥發(fā)出了新的活力，林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了深刻的變化。1.減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加了農(nóng)民收入從2003年林改以來，福建省先后取消了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、林業(yè)保護(hù)建設(shè)費等農(nóng)村稅費，省級以下地方政府各種名目林業(yè)收費項目也被取消，大幅度降低了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，2010年開始福建省育林基金減半征收，進(jìn)一步降低了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。林改后，農(nóng)民成了集體山林真正的主人，擁有了屬于自己的生產(chǎn)資料。目前林地年租金由林改前的每畝3～5元上升到目前的10～30元，林木價格由每畝200～500元上漲到1000～3000元。經(jīng)營毛竹效益明顯提高，畝均立竹量從林改前的80多根增加到現(xiàn)在的150多根，全省毛竹生產(chǎn)量從1.8億根增加到3.4億根，10寸的竹材由每根7～8元上升至16～20元，經(jīng)營毛竹收入從每年每畝300多元增加到800多元。有的地區(qū)還通過大力發(fā)展速生豐產(chǎn)林，有效地提高了林業(yè)經(jīng)營效益，增加了林業(yè)收入。2.促進(jìn)了農(nóng)民造林、護(hù)林林權(quán)改革確立了農(nóng)民林業(yè)經(jīng)營主體地位，廣大農(nóng)民和社會各界自覺參與造林、育林、護(hù)林，發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)的積極性空前高漲，很多地方出現(xiàn)了“爭苗造林”情況。2005年以來，全省年造林面積連續(xù)五年超過200萬畝，比改革前翻了一番。農(nóng)民的護(hù)林意識明顯增強(qiáng)，“看好自家山、管好自家林”成為農(nóng)民的自覺行為，有效加強(qiáng)了對森林資源的保護(hù)。3.促進(jìn)了農(nóng)村社會和諧通過林改，推動了農(nóng)村民主管理和民主理財，減少了一些村干部“暗箱操作”、亂賣山、亂花錢的現(xiàn)象。同時，廣大村干部作為村集體內(nèi)部成員，也與群眾一起公開透明地參與分山分林，主動帶領(lǐng)群眾一起耕山致富，改善了干群關(guān)系。各地成立了防火、防盜、防病蟲害等護(hù)林協(xié)會，共同防御自然災(zāi)害，促進(jìn)了農(nóng)民之間團(tuán)結(jié)協(xié)作。林改期間，福建省解決了2.3萬多起涉林糾紛（涉及面積193.1萬畝），促進(jìn)了林區(qū)穩(wěn)定和諧。林改還促進(jìn)了鄉(xiāng)風(fēng)文明，農(nóng)民忙完山下忙山上，忙完山上忙加工，思想觀念發(fā)生了重大變化，學(xué)知識、學(xué)技術(shù)、爭致富逐漸成為農(nóng)村的一種社會風(fēng)尚。4.完善了林業(yè)管理和服務(wù)林改后，全省建立了66個縣級林業(yè)服務(wù)中心、1000多家林業(yè)行業(yè)協(xié)會、200多家森林資源評估等中介機(jī)構(gòu)，為林農(nóng)提供了便捷、高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，推動林業(yè)部門和基層組織的職能轉(zhuǎn)變。5.完善了相關(guān)林業(yè)法規(guī)針對改革過程中遇到的問題，著力加強(qiáng)林業(yè)立法，相繼出臺了《福建省森林資源流轉(zhuǎn)條例》、《福建省林木林地權(quán)屬爭議處理條例》、《福建省林權(quán)登記條例》等。這些法規(guī)有效指導(dǎo)和規(guī)范了福建省集體林權(quán)制度改革。二、福建省深化集體林權(quán)制度改革的經(jīng)驗做法產(chǎn)權(quán)是林業(yè)改革的核心，但明晰產(chǎn)權(quán)僅僅是第一步。面對林改后出現(xiàn)的經(jīng)營單位變小、資金缺乏等問題，必須深入開展綜合配套改革，才能鞏固林改成果。福建省對深化集體林權(quán)制度改革進(jìn)行實踐探索，在林權(quán)抵押貸款、森林保險、林業(yè)生產(chǎn)組織化、林業(yè)服務(wù)體系改革和森林資源流轉(zhuǎn)等方面，取得了有益的經(jīng)驗，可供借鑒。(一）深化林業(yè)融資制度改革，解決林業(yè)融資難問題針對林改后林業(yè)發(fā)展資金需求旺盛的問題，自2003年起，福建省開展了以林權(quán)抵押貸款為主要內(nèi)容的林業(yè)投融資改革。1.密切配合，建立“銀林合作機(jī)制”省政府建立了林業(yè)融資改革聯(lián)席會議制度，省林業(yè)廳也與各金融機(jī)構(gòu)建立了會商制度，為林權(quán)抵押貸款提供組織保證。2.因地制宜，探索林業(yè)貸款有效模式福建省正在實踐的林業(yè)貸款模式包括：①林權(quán)直接抵押貸款，是指林權(quán)所有者直接以《林權(quán)證》為抵押物向金融機(jī)構(gòu)借款。該模式中間環(huán)節(jié)少，手續(xù)簡便，融資成本較低。②擔(dān)保公司擔(dān)保貸款，是指林農(nóng)以《林權(quán)證》向?qū)I(yè)擔(dān)保公司提供反擔(dān)保，由擔(dān)保公司為林農(nóng)提供貸款保證，銀行發(fā)放貸款。該模式金融風(fēng)險小，但融資成本較高。③農(nóng)戶聯(lián)保貸款，是指農(nóng)村信用社結(jié)合農(nóng)村信用村、鎮(zhèn)的創(chuàng)建工作，以林農(nóng)聯(lián)保的方式發(fā)放的貸款。該模式手續(xù)簡便，但僅適合農(nóng)信社發(fā)放貸款。④政府信用貸款，是指由政府組織協(xié)調(diào)，指定國有資產(chǎn)投資公司統(tǒng)借統(tǒng)還，林業(yè)中小企業(yè)及林農(nóng)使用并償還貸款本息，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社為委托貸款行辦理貸款的發(fā)放和結(jié)算業(yè)務(wù)。該模式以政府信用擔(dān)保，金融風(fēng)險小，但手續(xù)繁瑣，適用范圍小，較難推廣。3.簡化操作，便民惠民結(jié)合實際，簡化評估程序和放貸手續(xù)，如對信用村、戶，林權(quán)抵押貸款免予評估；對非信用村、戶，可采用以造林成本為基礎(chǔ)確定林木評估價值的辦法。4.完善服務(wù)，防范林權(quán)抵押貸款金融風(fēng)險林業(yè)部門履行“一個確認(rèn)、兩個承諾”制度（即林權(quán)證合法性和真實性的確認(rèn)；在抵押貸款期間未經(jīng)抵押權(quán)人同意，不得發(fā)放林木采伐許可證、不予辦理林權(quán)變更手續(xù)），有效防范和化解金融風(fēng)險。對于不能及時還貸的企業(yè)或個人，債權(quán)人可以根據(jù)貸款合同約定通過林業(yè)要素市場將抵押物進(jìn)行拍賣處置，收回貸款，從而將林業(yè)貸款風(fēng)險降低。5.健全林權(quán)證抵押貸款制度林權(quán)證作為貸款抵押物是融資制度改革試點的一個突破，為確保抵押物的安全，避免原林權(quán)所有者對林木資產(chǎn)隨意處置導(dǎo)致債權(quán)人的合法權(quán)益受到侵犯，福建省許多市、縣成立了林權(quán)登記管理中心，對林權(quán)證進(jìn)行抵押登記、保管，并與林木流轉(zhuǎn)登記和林木采伐許可證的辦理實行電腦聯(lián)網(wǎng)，凡被抵押的林權(quán)證將被鎖定而不能進(jìn)行林木產(chǎn)權(quán)變更登記和辦理采伐許可證。如果使用林權(quán)抵押貸款的林農(nóng)或企業(yè)想要采伐或轉(zhuǎn)讓所抵押的林木，則必須償還林業(yè)貸款并辦理林權(quán)證退還手續(xù)后，方可辦理采伐證或進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易。6.開展小額抵押貸款對于林業(yè)小額貸款，由于點多面廣、成本費用高和手續(xù)繁瑣等各種原因，進(jìn)展緩慢。為此，從2006年開始，福建省在推進(jìn)林業(yè)融資改革過程中將工作重點轉(zhuǎn)向林業(yè)小額貸款，重點解決林農(nóng)貸款困難問題。當(dāng)年8月，省林業(yè)廳聯(lián)合省財政廳、農(nóng)信社在尤溪、永安、泰寧、邵武、浦城、屏南、閩清等縣（市）開展林業(yè)小額貼息貸款試點工作，并連續(xù)兩年每年安排貼息資金210萬元，對林農(nóng)個人取得額度在2萬元以內(nèi)用于林業(yè)生產(chǎn)的貸款給予貼息補(bǔ)助。2008年初，針對福建省發(fā)生的冰凍雨雪災(zāi)害，林業(yè)廳又聯(lián)合省財政廳、人行福州中心支行、省農(nóng)信社等單位聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在雨雪冰凍受災(zāi)地區(qū)加快推進(jìn)林業(yè)小額貼息貸款工作的通知》，要求在浦城、邵武等17個受災(zāi)嚴(yán)重的縣（市）加快推進(jìn)林業(yè)小額貼息貸款工作，省級財政從2008年起至2010年每年安排貼息資金600萬元，對受災(zāi)地區(qū)林農(nóng)個人取得的貸款額度在5萬元以下且用于恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)的貸款給予貼息支持。同年，在財政部、國家林業(yè)局的支持下，福建省列入中央財政貼息林業(yè)小額貸款試點省份，林業(yè)小額貼息貸款工作由試點探索轉(zhuǎn)向全面推廣。以下介紹福建省永安市的經(jīng)驗和做法：首先，簡化操作，給予貼息。為了方便林農(nóng)，在確保貸款相關(guān)手續(xù)符合國家金融規(guī)定的程序下，根據(jù)實際情況確定了林業(yè)小額貼息貸款以林權(quán)證和信譽(yù)為保證，并盡量簡化貸款手續(xù)，實行“免評估、免擔(dān)保”。永安市洪田鎮(zhèn)試點啟動時，為了促進(jìn)林業(yè)小額貼息貸款工作的開展，實行貸款貼息的配套政策，貼息標(biāo)準(zhǔn)為年貼息3％。同時，為方便林農(nóng)，林業(yè)小額貼息貸款的貼息工作被交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站辦理，借款人在貸款期滿還款后一個月內(nèi)依據(jù)農(nóng)村信用社“借據(jù)憑證”和“還款憑證”到所在地林業(yè)站領(lǐng)取貼息，林業(yè)站按月匯總到市林業(yè)信用協(xié)會核報代墊的貼息。其次，防范風(fēng)險。為防范金融風(fēng)險，主要采取以下做法：將林業(yè)小額貼息貸款的發(fā)放與信用村建設(shè)相結(jié)合。即在原有農(nóng)業(yè)小額貸款信用村、信用戶評定的基礎(chǔ)上，考慮林農(nóng)對林業(yè)小額貸款的需求，對信用村、信用戶進(jìn)行調(diào)整，使之與林業(yè)小額貸款的需求相吻合；履行“一個確認(rèn)、兩個承諾”制度，即通過確認(rèn)林權(quán)證的真實性與合法性，承諾在抵押貸款期間所抵押的林木未經(jīng)抵押權(quán)人同意不予發(fā)放采伐許可證、不予辦理林木所有權(quán)轉(zhuǎn)讓變更手續(xù)，以保障抵押權(quán)人的合法權(quán)益。其三，設(shè)置專門的管理機(jī)構(gòu)和人員。為做好林業(yè)小額貼息貸款試點工作，成立市委常委、常務(wù)副市長為組長的林業(yè)小額貼息貸款試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成員由人民銀行、林業(yè)局、農(nóng)村信用聯(lián)社有關(guān)人員組成，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，掛靠林業(yè)局，林業(yè)局抽調(diào)以財務(wù)管理為主的專業(yè)人員4人，農(nóng)村信用聯(lián)社抽調(diào)2人參加，負(fù)責(zé)試點日常工作的開展。為確保林業(yè)小額貼息貸款工作的順利開展。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站、農(nóng)村信用社分別確定一名小額貸款聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)小額貸款工作的宣傳、推薦、辦理和統(tǒng)計，辦理的情況按月分別向林業(yè)局和市農(nóng)村信用聯(lián)社上報。截止2009年底，全省累計發(fā)放各類林業(yè)貸款93.54億元，其中累計發(fā)放林權(quán)抵押貸款32.78億元，發(fā)放林業(yè)小額貸款26.75億元，緩解了農(nóng)民貸款找不到抵押物的難題。（二）發(fā)展森林保險，分散林業(yè)經(jīng)營風(fēng)險由于森林受自然界影響較大，森林火災(zāi)、凍害、病蟲鼠害潛在威脅大，因此開展森林保險對于增強(qiáng)林業(yè)風(fēng)險抵御能力具有重要意義。為分散林業(yè)經(jīng)營風(fēng)險，減少林業(yè)經(jīng)營者因災(zāi)損失，福建省率先探索建立森林火災(zāi)保險機(jī)制，充分發(fā)揮保險的功能與作用，促進(jìn)了福建省林業(yè)快速、健康發(fā)展。1.主要做法2006年8月，省政府下發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)業(yè)保險試點工作的通知》（閩政文〔2006〕388號），正式將森林火災(zāi)保險列為福建省農(nóng)險五大試點險種之一，并按照“政府主導(dǎo)、財政扶持、市場運作、自愿參保”及“低保費、低保額、保成本”的原則，在福建省重點林區(qū)南平、三明、龍巖市開展森林火災(zāi)保險試點工作。保險費率為4‰或5‰（生態(tài)公益林、國有商品林4‰，其他5‰），每畝保險金額為400元，省級財政對投保戶給予20%的保費補(bǔ)貼。2008年，省委、省政府調(diào)整了森林火災(zāi)保險政策，保險費率統(tǒng)一調(diào)整為3‰，每畝保險金額為400元，對投保面積在100畝以上（含100畝）的種植戶，省級財政給予20%的保費補(bǔ)貼；對投保面積100畝以下的種植戶，政府給予40%保費補(bǔ)貼（省級承擔(dān)30%，市、縣（區(qū)）承擔(dān)10%）。同時，省委、省政府將森林火災(zāi)保險列入為民辦實事項目。2.經(jīng)驗一是實行低保率、低保額。在森林保險的費率和保額的確定上，本著收支平衡、略有節(jié)余的原則，既考慮到林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的繳費能力和基本保障需求，又考慮到保險公司的風(fēng)險防范水平和經(jīng)營的穩(wěn)定，實現(xiàn)雙贏。二是先易后難，穩(wěn)步推進(jìn)。本著政府推動、市場運作、先易后難、實現(xiàn)共贏的指導(dǎo)思想，在品種上從森林火災(zāi)保險做起，在投保人上從國有林場、造林大戶先做起，在樹種上從短周期做起。三是堅持政策扶持。省政府規(guī)定，試點期間種植戶個人承擔(dān)60%-80%的保險費，省級政府補(bǔ)貼20%-40%；建立森林保險風(fēng)險準(zhǔn)備金制度，2005年省林業(yè)廳從省級財政安排的林業(yè)專項中劃出200萬元，2007年又安排了100萬元，用于建立森林保險風(fēng)險準(zhǔn)備金制度，保險公司在開展森林保險業(yè)務(wù)中，當(dāng)年賠付率超過80%時，由風(fēng)險準(zhǔn)備金予以適當(dāng)補(bǔ)助，當(dāng)年賠付率不足80%時，通過一定方式，轉(zhuǎn)入風(fēng)險準(zhǔn)備金。各市、縣(區(qū))也拿出了一定的資金作為風(fēng)險準(zhǔn)備金。截止2008年底，全省承保森林面積671萬畝、保額24.5億元，有效化解了林業(yè)經(jīng)營者從事林業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險。2009年，省委、省政府決定，省級財政投入5000萬元（其中3000萬元作為保費，2000萬元作為省級森林火災(zāi)保險風(fēng)險補(bǔ)償金），將全省1.15億畝森林納入火災(zāi)保險范圍，總保額達(dá)575億元，從而實現(xiàn)了森林火災(zāi)保險覆蓋全省。2009年6月4日，省林業(yè)廳與人保財產(chǎn)公司福建省分公司簽訂了《2009年福建省森林火災(zāi)保險協(xié)議》。（三）建設(shè)林業(yè)合作組織，提高林業(yè)生產(chǎn)組織化程度林改后，山林分到了千家萬戶。“單家獨戶”為主的經(jīng)營模式，在短期內(nèi)會促進(jìn)林業(yè)發(fā)展。但林業(yè)的特點和國內(nèi)外的經(jīng)驗證明：林業(yè)要走規(guī)模化、專業(yè)化、集約化經(jīng)營之路。林改后，為了提高林業(yè)組織化程度，有效防止出現(xiàn)小農(nóng)化傾向，實現(xiàn)千家萬戶對接大市場，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和合理配置林業(yè)生產(chǎn)要素，實現(xiàn)林業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化和集約化，福建省采取有力措施，加快林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和專業(yè)協(xié)會建設(shè)：一是政府推動，引導(dǎo)聯(lián)合。在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，堅持成員以農(nóng)民為主、成員地位平等、入社自愿、退社自由的原則，充分發(fā)揮能人帶頭作用，鼓勵林農(nóng)以親情、友情和資金、技術(shù)為紐帶，以家庭聯(lián)合經(jīng)營、委托經(jīng)營、合作制、股份制等形式，組建林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織。加強(qiáng)互助合作，將生產(chǎn)、加工、流通等環(huán)節(jié)緊密地連結(jié)起來。二是政府搭臺，大辦協(xié)會。創(chuàng)造條件，搭建平臺，按照“自辦、自營、自管”的原則，引導(dǎo)林農(nóng)聯(lián)合組建林木種苗、花卉、名特優(yōu)經(jīng)濟(jì)林、筍竹業(yè)、護(hù)林聯(lián)防、森林病蟲害防治、林產(chǎn)品加工營銷等各類專業(yè)協(xié)會。三是建章立制，規(guī)范管理。幫助和指導(dǎo)林農(nóng)制訂合作經(jīng)濟(jì)組織、專業(yè)協(xié)會章程，明確組織的宗旨和原則、成員資格、加入和退出的條件、成員的權(quán)利和義務(wù)、組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)等事項；指導(dǎo)林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織加強(qiáng)成員大會、理事會和監(jiān)事會等“三會”制度建設(shè)，加強(qiáng)組織內(nèi)部管理，確保林業(yè)合作組織及其成員的利益不受侵犯，使合作經(jīng)濟(jì)組織在規(guī)范中發(fā)展，在發(fā)展中規(guī)范，逐步走上合法化、規(guī)范化軌道。四是政策扶持，促進(jìn)發(fā)展。各級林業(yè)主管部門認(rèn)真貫徹落實省委、省政府關(guān)于放活商品林的有關(guān)規(guī)定，指導(dǎo)林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織自主編制森林經(jīng)營方案，按“同等優(yōu)先、適當(dāng)放寬”的原則，予以林木采伐指標(biāo)單列，科學(xué)合理地利用森林資源。同時，根據(jù)林業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織的不同模式和特點，有針對性地組織開展業(yè)務(wù)、政策培訓(xùn)，逐步提高林業(yè)合作組織的自主管理、科學(xué)運作的能力和社會化服務(wù)水平。各級財政、金融、工商和社團(tuán)管理部門，都給予優(yōu)惠政策，促進(jìn)林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和專業(yè)協(xié)會發(fā)展壯大。截止2009年底，全省已成立各類林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織2.5萬多個，經(jīng)營面積1118萬畝。此外，全省已建立1000多家林業(yè)專業(yè)協(xié)會，有力促進(jìn)了林業(yè)規(guī)模化、專業(yè)化、集約化經(jīng)營。經(jīng)過幾年來的實踐探索和精心組織運作，在林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織改革上積累了一定經(jīng)驗，取得了階段性成效。主要體現(xiàn)在：一是實現(xiàn)林業(yè)規(guī)模經(jīng)營。林改后，林業(yè)經(jīng)營單位比較分散和經(jīng)營面積相對較小，通過建立林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，把千家萬戶的生產(chǎn)者組織起來，既能夠借助組織的力量發(fā)展生產(chǎn)，又能保證林農(nóng)的生產(chǎn)積極性，形成一個個聯(lián)系密切的利益共同體，使農(nóng)民從單戶生產(chǎn)走向合作經(jīng)營，有效防止小農(nóng)化經(jīng)營的傾向，實現(xiàn)林業(yè)規(guī)模經(jīng)營、集約經(jīng)營。如福建省永安市西洋鎮(zhèn)虎山合作林場，參加的林農(nóng)由最初的15戶擴(kuò)大到現(xiàn)在的86戶，現(xiàn)有經(jīng)營面積16000余畝，把分散經(jīng)營的個體聯(lián)合成一個整體，統(tǒng)一組織生產(chǎn)、銷售，實現(xiàn)了規(guī)模效益。二是提高了經(jīng)營效益。通過發(fā)展林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，吸收了大批農(nóng)村致富能手、專業(yè)大戶加入，把分散經(jīng)營的農(nóng)戶聯(lián)合起來，對農(nóng)村勞動力、林地、技術(shù)、資源等林業(yè)生產(chǎn)要素進(jìn)行重組和優(yōu)勢整合，實現(xiàn)林業(yè)資源的優(yōu)化配置，提高林業(yè)生產(chǎn)的整體效益。通過林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織共同抵御和防范自然與市場兩大風(fēng)險，實現(xiàn)小生產(chǎn)與大市場的有效對接，林農(nóng)的經(jīng)營效益得到明顯的提高。如福建省尤溪縣梅仙鎮(zhèn)臍橙合作社成立后，入社農(nóng)戶從8戶發(fā)展到126戶，銷售收入從60萬元增加到現(xiàn)在的200多萬元。三是確保了組織成員的收益。林農(nóng)通過加入林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，在相關(guān)的制度、章程的保護(hù)下，明確了自身的收益權(quán)，如采取股份合作制經(jīng)營的林場，就明確了股權(quán)結(jié)構(gòu)和利益分配方式，規(guī)定組織的成員均可同等獲得收益，保護(hù)了老、弱、病、殘等弱勢群體的權(quán)益。四是充分發(fā)揮了能人的作用。通過成立林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，一批懂經(jīng)營、善管理的能人加入到合作組織中，使合作組織經(jīng)營管理水平得到提升，也使能人自身的價值得到充分體現(xiàn)。五是促進(jìn)了森林資源保護(hù)和農(nóng)村穩(wěn)定。通過成立專業(yè)合作社、護(hù)林聯(lián)防協(xié)會、各類合作制林場等，有效減少了森林火災(zāi)、盜砍濫伐、森林病蟲害的發(fā)生。另外，林農(nóng)加入林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織成為共同組織的成員之一，減少了因利益分配不公、經(jīng)營界限不清、林木采伐時開設(shè)集材道需占用林地、農(nóng)地等引發(fā)的糾紛，大大穩(wěn)定了林區(qū)社會秩序。目前福建省尤溪縣已經(jīng)成立林業(yè)行業(yè)協(xié)會5個、林業(yè)專業(yè)合作社15家、股份制合作林場16家、家庭合作林場15家。福建省沙縣已經(jīng)成立林業(yè)行業(yè)協(xié)會18個、股份制合作林場7家。（四）改革林業(yè)服務(wù)體系，組建林業(yè)服務(wù)中心政府從林業(yè)經(jīng)營主體的錯位中置換出來后，以前依靠行政手段組織林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的方式發(fā)生了很大變化，林業(yè)管理出現(xiàn)了許多“真空”，面對林改后經(jīng)營主體變小后帶來的千家萬戶誰來組織、資金“瓶頸”怎么解決、科技如何服務(wù)等一系列新問題，完善林業(yè)社會化服務(wù)體系顯得尤為迫切，這不僅是市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，也是林業(yè)實現(xiàn)現(xiàn)代化的需要。林改后，經(jīng)營主體日趨多元化，加快林業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)對林農(nóng)的服務(wù)成為迫切需要解決的問題。為此，福建省積極加強(qiáng)林業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，成效顯著：一是在縣、鄉(xiāng)兩級建立林業(yè)服務(wù)中心和分中心，形成縣鄉(xiāng)一體、互聯(lián)互動的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為林農(nóng)提供政策咨詢、審批、培訓(xùn)等服務(wù)。二是引入市場競爭機(jī)制，建立森林資源評估、伐區(qū)設(shè)計、木竹檢驗、林業(yè)物證鑒定等社會化中介組織200多家，為林農(nóng)提供便捷、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。三是建立縣級以上的林業(yè)科技推廣機(jī)構(gòu)79個，成立970個鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)技術(shù)推廣站，培訓(xùn)村級林業(yè)技術(shù)人員16912人，基本形成省、市、縣三級林業(yè)科技推廣體系。開展科技服務(wù)林改活動，實施科技入戶工程，在52個縣開通“96355”林業(yè)服務(wù)熱線，為農(nóng)民發(fā)展林業(yè)提供技術(shù)咨詢和科技服務(wù)，受到廣大群眾和各級領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)專家的好評和肯定。福建省尤溪縣2007年投入180萬元新建了縣級林業(yè)服務(wù)中心，主要服務(wù)功能包括：林權(quán)登記發(fā)證、林木采伐許可證核發(fā)、木材運輸證核發(fā)、植物檢疫證核發(fā)、森林資源資產(chǎn)抵押登記、林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易、林木林地收儲、森林資源資產(chǎn)評估、林業(yè)調(diào)查設(shè)計、木材檢驗、林業(yè)科技法律咨詢、人力資源培訓(xùn)、林業(yè)信息發(fā)布等。服務(wù)中心配備專職人員，設(shè)置職能窗口，制定服務(wù)手冊，公開辦事流程和工作制度。（五）規(guī)范森林資源流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營森林資源沒有流轉(zhuǎn)就無法盤活，過度流轉(zhuǎn)又可能造成林農(nóng)失去林地。福建省已組織各地對森林資源流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行全面的調(diào)查摸底，特別是對森林資源過快過頻流轉(zhuǎn)造成林農(nóng)新的失去山地和非法集資炒山、炒林等問題，認(rèn)真研究，提出對策（如不中斷農(nóng)民承包關(guān)系、林地使用權(quán)與林木所有權(quán)分離等），確保森林資源的健康有序流轉(zhuǎn)。福建省采取了三個措施：一是修訂了《福建省森林資源流轉(zhuǎn)條例》，以法律形式規(guī)范森林資源流轉(zhuǎn)。二是依托林業(yè)服務(wù)中心，建立林木交易市場，為森林資源的公開、公平流轉(zhuǎn)提供了平臺，促進(jìn)了林業(yè)生產(chǎn)要素的有序流轉(zhuǎn)和資源優(yōu)化配置。三是引導(dǎo)林農(nóng)限期（一個輪伐期）、限量（部分林權(quán)）、現(xiàn)貨（現(xiàn)有近成熟林）流轉(zhuǎn)。限量流轉(zhuǎn)：就是引導(dǎo)林農(nóng)在流轉(zhuǎn)時，手中保留一定比例的股份，以公司、合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶聯(lián)合的形式，參與生產(chǎn)經(jīng)營，使林農(nóng)獲得長期而穩(wěn)定的收入，實現(xiàn)企業(yè)和林農(nóng)的雙贏。限期流轉(zhuǎn)：就是引導(dǎo)林農(nóng)流轉(zhuǎn)現(xiàn)有林的一個輪伐期，林子砍完后，林地還給林農(nóng)造林，林農(nóng)不至于在整個承包期內(nèi)都沒有經(jīng)營權(quán)。現(xiàn)貨流轉(zhuǎn)：就是引導(dǎo)林農(nóng)在森林成熟，辦好了采伐手續(xù)后，將流轉(zhuǎn)信息通過林業(yè)服務(wù)中心等渠道發(fā)布，再行轉(zhuǎn)讓。這樣就解決了單家獨戶林農(nóng)林木采伐難、出售難問題，省心省事又能賣好價錢，也體現(xiàn)了社會分工。通過適度流轉(zhuǎn)，使林農(nóng)持續(xù)經(jīng)營林地，增加收入。福建省林業(yè)廳高度重視規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)工作，出臺了《關(guān)于實施集體林權(quán)制度改革提升工程的通知》（閩林綜〔2009〕35號），把規(guī)范流轉(zhuǎn)森林資源當(dāng)作一項重要工作納入其中，明確要求各市、縣（區(qū)）林業(yè)局：一要建立林木交易市場，公開發(fā)布交易信息，拍賣交易林木。二要按照“采伐權(quán)進(jìn)入市場、經(jīng)營權(quán)留給林農(nóng)”的思路，引導(dǎo)林農(nóng)采取限期、限量、現(xiàn)貨三種模式適度流轉(zhuǎn)林權(quán)，解決信息不對稱和私下交易問題。三要制定林木交易規(guī)則和規(guī)范化管理辦法，強(qiáng)化市場監(jiān)管機(jī)制。四要貫徹落實《福建省森林資源流轉(zhuǎn)條例》，依法規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)。三、制約林業(yè)發(fā)展的深層次矛盾和問題近幾年集體林權(quán)制度改革取得了一定的成效，解決了一些制約林業(yè)發(fā)展的問題，但是，還存在一些深層次矛盾和問題尚未得到解決，需要通過進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革，加以解決。（一）林權(quán)抵押貸款制度亟待健全，林業(yè)信貸扶持力度不夠1.融資渠道單一目前林業(yè)融資主要是向金融機(jī)構(gòu)申請貸款，融資渠道單一。從目前開展的情況看，福建省林業(yè)小額貸款以農(nóng)信社為主渠道發(fā)放，大部分商業(yè)銀行對參與林業(yè)小額貸款仍心存疑慮，積極性不高。融資渠道的單一使福建省廣大林農(nóng)發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)的融資需求得不到有效滿足，資金短缺問題仍然存在。2.金融產(chǎn)品期限較短，與林業(yè)生產(chǎn)周期不相匹配相對而言，林業(yè)生產(chǎn)周期較長，客觀上需要長期貸款。從福建省開展的林業(yè)貸款實踐看，普遍存在貸款周期短的問題。福建省在貫徹落實中央五部委指導(dǎo)意見時提出林業(yè)貸款可為10年以上，但目前金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的貸款期限一般都在3年以內(nèi)，這樣的期限無法滿足林業(yè)生產(chǎn)周期長的需要。除了國家開發(fā)銀行貸款期限（林權(quán)抵押貸款期限7年內(nèi)，中小企業(yè)貸款期限2年內(nèi)）較長外，其它金融機(jī)構(gòu)貸款期限較短（農(nóng)信社林權(quán)抵押貸款期限1年，林業(yè)小額貼息貸款期限1～2年；農(nóng)行、農(nóng)發(fā)行、中行林業(yè)貸款期限1年），而商品林生長時間較長，短期之內(nèi)難以回收資金還貸。貸款年限與林業(yè)生長周期嚴(yán)重脫節(jié)，一方面不利于林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者持續(xù)經(jīng)營，另一方面營林經(jīng)濟(jì)效益尚未實現(xiàn)就到了還款期，林業(yè)信貸資金償還缺乏穩(wěn)定的資金來源渠道。3.貸款利率高，林農(nóng)負(fù)擔(dān)較重通過擔(dān)保公司擔(dān)保貸款的林業(yè)經(jīng)營者要向提供擔(dān)保的公司支付較高的擔(dān)保費和保證金，融資成本高，一定程度上制約了林業(yè)貸款規(guī)模。由于小額貸款管理成本較高，加上渠道單一，競爭不充分，導(dǎo)致貸款利率偏高。目前，各地發(fā)放的林業(yè)小額貸款利率一般較基準(zhǔn)利率上浮30%以上。貸款利率偏高很大程度遏制了林農(nóng)融資的積極性，影響了林業(yè)發(fā)展的資金投入。4.國家政策支持力度不夠一方面，國家對林業(yè)實行限額采伐制度，嚴(yán)重限制了林業(yè)經(jīng)營主體的經(jīng)營靈活性，在一定程度上影響了林業(yè)經(jīng)營主體的投資回收及效益，從而影響銀行對林業(yè)經(jīng)營主體的貸款。另一方面，現(xiàn)行國家信貸政策主要是面向國有大型林業(yè)建設(shè)項目，對非公有制林業(yè)扶持不多，即使有少量信貸，信貸周期也偏短，利率偏高，不利于解決非公有制林業(yè)發(fā)展的資金不足問題。5.擔(dān)保機(jī)制及配套措施不夠完善辦理擔(dān)保手續(xù)可能涉及資產(chǎn)評估、擔(dān)保物登記、擔(dān)保合同簽訂等眾多環(huán)節(jié)，繁雜的法律手續(xù)和高額的交易費用提高了林業(yè)經(jīng)營主體辦理擔(dān)保手續(xù)的難度，增加了貸款的成本。6.金融機(jī)構(gòu)貸款動力不足商品林融資制度改革主要解決林業(yè)經(jīng)營者資金不足問題，銀行不僅沒有收取更高的利息，而且還增加了貸款風(fēng)險，原因是林權(quán)證不宜變現(xiàn)和準(zhǔn)確估價，容易遭受火災(zāi)、病蟲害和盜伐等風(fēng)險，造成金融機(jī)構(gòu)貸款動力不足。7.財政貼息不夠由于林業(yè)經(jīng)營存在自然風(fēng)險，銀行一般都上浮貸款利率，再加上手續(xù)費、抵押的森林資源評估費、擔(dān)保公司的擔(dān)保費等。林農(nóng)實際承擔(dān)的貸款成本較高，需要提高財政貼息率。（二）森林保險尚待推進(jìn)試點以來至2008年底，保險公司保費收入954.4萬元（投保戶支付保費763.4萬元，省級財政承擔(dān)保費補(bǔ)貼191萬元），承保森林受災(zāi)面積1.17萬畝，保險公司理賠348.2萬元，森林火災(zāi)保險試點工作取得了初步成效。但從兩年多的試點情況看，存在參保率低（年參保率不到試點地區(qū)商品林有林地面積的7%）、參保面窄（98%以上為企業(yè)單位和林業(yè)大戶，投保面積500畝以下的林農(nóng)參保率不到2%）的問題。其主要原因在于：林農(nóng)收入水平不高，連續(xù)投保保費負(fù)擔(dān)能力有限；保險費率偏高，政府保費補(bǔ)貼比例偏低，影響林農(nóng)投保的積極性；林農(nóng)對保險認(rèn)識不足，參保意愿不強(qiáng)。（三）林業(yè)生產(chǎn)組織化程度有待提高林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，目前還存在一些問題，主要體現(xiàn)在：覆蓋面不夠廣雖然涌現(xiàn)出一批家庭合作林場、股份合作制林場、專業(yè)協(xié)會、專業(yè)合作社以及公司+基地+農(nóng)戶等新型合作組織、合作模式，但數(shù)量較少，覆蓋農(nóng)戶數(shù)不多，發(fā)展不平衡，部分縣大部分農(nóng)戶還是單家獨戶、分散經(jīng)營，影響經(jīng)營效益的提高。組織結(jié)構(gòu)不夠緊由于林農(nóng)法律意識淡漠、林業(yè)生產(chǎn)周期較長、經(jīng)營效益很難在短時間內(nèi)顯現(xiàn)出來，再加上林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織所制定的章程約束力不是很強(qiáng)，管理不規(guī)范。因此，林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)相對比較松散，一旦林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織對林農(nóng)失去吸引力，很容易解散。規(guī)模不夠大林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織大多是由承包到山林的農(nóng)戶通過山林折價入股后形成的，受農(nóng)戶自身經(jīng)濟(jì)條件的限制，許多林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織只能維持現(xiàn)有的經(jīng)營規(guī)模和經(jīng)營水平，難以發(fā)展壯大。科技意識不夠強(qiáng)一些林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織雖然實現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營，但受到人才匱乏、科學(xué)經(jīng)營意識不強(qiáng)等因素影響，仍然采取較為粗放的經(jīng)營方式，新技術(shù)、新成果得不到推廣應(yīng)用，影響了經(jīng)營效益的提高。5.政策扶持不夠到位如林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織注冊登記需要提供全體合作或發(fā)起人簽名、身份證復(fù)印件等材料，這對大量勞動力外出務(wù)工的農(nóng)村很難做到。再如工商、稅務(wù)部門在鼓勵農(nóng)民創(chuàng)辦林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織時雖有稅費優(yōu)惠政策，但無具體的實施細(xì)則，林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織難以享受這些優(yōu)惠政策。（四）林業(yè)服務(wù)體系有待健全，投入資金不足林改后林農(nóng)需要產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)。但是，福建省林業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)起步較晚，加上社會對服務(wù)體系的認(rèn)識尚未到位，致使服務(wù)體系建設(shè)存在覆蓋面有限、服務(wù)范圍小、資金投入不足、設(shè)施和技術(shù)落后、人員素質(zhì)不高、服務(wù)能力弱、部分領(lǐng)導(dǎo)重視不夠、管理制度不夠完善、監(jiān)督和激勵機(jī)制不健全、創(chuàng)新工作意識不強(qiáng)、服務(wù)組織機(jī)構(gòu)不健全、服務(wù)組織的運行機(jī)制不盡合理、服務(wù)功能不完善等問題。對林業(yè)服務(wù)體系的認(rèn)識處于起步階段林業(yè)服務(wù)體系的建立與林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革密切相關(guān)，由于林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革導(dǎo)致森林經(jīng)營主體發(fā)生了重大變化，原來由集體完成的森林管理工作現(xiàn)在由當(dāng)個農(nóng)戶來完成，林業(yè)服務(wù)對象發(fā)生變化。目前林業(yè)服務(wù)內(nèi)容是根據(jù)以前的工作經(jīng)驗確定的，這些工作經(jīng)驗是建立在集體經(jīng)營的基礎(chǔ)之上，與農(nóng)戶基礎(chǔ)是不一致的。毫無疑問，隨著時間的推移，這些服務(wù)體系的局限性會慢慢顯現(xiàn)出來。將林業(yè)服務(wù)體系的認(rèn)識提高到一個新的層次顯得很重要，一些預(yù)見性的改革將會更有效果。林業(yè)服務(wù)體系建設(shè)投入資金不足在年度財務(wù)預(yù)算中，由于林業(yè)服務(wù)體系的建立、改革沒有納入預(yù)算范圍，在財政較充裕的地區(qū)，可以在財政收入超預(yù)期時，安排部分經(jīng)費用于林業(yè)服務(wù)體系建立，而財政收入沒有實現(xiàn)預(yù)期時，對林業(yè)服務(wù)體系的建設(shè)投入就缺乏保障。沒有納入預(yù)算范圍導(dǎo)致建設(shè)資金投入不足，從而導(dǎo)致農(nóng)戶需要的服務(wù)內(nèi)容不包括在原來的制度設(shè)計框架內(nèi)，使林農(nóng)需要解決的問題無法解決。林業(yè)服務(wù)體系覆蓋面有限林業(yè)服務(wù)的地域集中在林區(qū)，目前所建立的林業(yè)服務(wù)體系在地理范圍內(nèi)的覆蓋面仍顯不足。此外，在林業(yè)服務(wù)體系的人員素質(zhì)、管理制度、監(jiān)督和激勵的運行機(jī)制等方面，還不能滿足快速的市場變化需要，也不能滿足農(nóng)戶變化著的服務(wù)需要。（五）森林資源流轉(zhuǎn)有待規(guī)范目前森林資源流轉(zhuǎn)存在如下問題：森林資源資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、拍賣、評估難；林業(yè)風(fēng)險防范機(jī)制尚不完善；農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)，流轉(zhuǎn)比例低，市場機(jī)制沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，林地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)封閉性。（六）林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后主要體現(xiàn)在以下方面：林區(qū)基層服務(wù)站基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后20世紀(jì)80年代以來中央基建投資中斷后，導(dǎo)致基層林業(yè)站辦公與生活用房不足，許多站房年久失修成了危房，急待維修改造，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站沒有辦公用房，租借或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)與其它單位合署辦公。木材檢查站和森林派出所的辦公、生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，電子監(jiān)控、交通工具等建設(shè)還十分薄弱，個別森林派出所連摩托車等基本交通工具都未能配備，這大大削弱了木材檢查和森林執(zhí)法效果。林區(qū)道路建設(shè)滯后農(nóng)村公路建設(shè)投資改革后，留給林業(yè)部門管理的公路還占一定的比重，林區(qū)道路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金嚴(yán)重不足，林區(qū)道路沒有資金及時改造和養(yǎng)護(hù)，使得林區(qū)道路處于“失養(yǎng)”狀態(tài)，路況急劇下降，許多路段甚至出現(xiàn)了斷行現(xiàn)象。林區(qū)道路是林業(yè)生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是實現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化、林業(yè)經(jīng)營集約化的基礎(chǔ)，也是森林可持續(xù)發(fā)展不可缺少的基本條件。隨著集體林權(quán)制度改革的推進(jìn)，南方集體林區(qū)林業(yè)快速發(fā)展，廣大林農(nóng)經(jīng)營林業(yè)的積極性空前高漲，林區(qū)道路建設(shè)滯后的矛盾已經(jīng)尖銳地暴露出來。林區(qū)道路建設(shè)滯后增加了林業(yè)生產(chǎn)成本。在財政部集體林區(qū)林權(quán)改革監(jiān)測項目的農(nóng)戶調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，建甌市水源鄉(xiāng)外厝村的毛竹資源豐富，但由于林區(qū)道路建設(shè)嚴(yán)重不足，交通很不方便，山路很小很陡，無法使用較大的運輸工具，竹林施肥和毛竹采伐運輸，只能靠肩挑人扛，費時費工，大大增加了農(nóng)戶的竹林生產(chǎn)成本和采伐運輸成本。因此，雖然林改后農(nóng)戶都擁有竹山，但竹林生產(chǎn)經(jīng)營成本提高，導(dǎo)致毛竹林經(jīng)營利潤下降，很多農(nóng)戶基本放棄竹林經(jīng)營管理，只能望竹山興嘆。國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱由于國家投資不足，加之國有林場地處偏遠(yuǎn)，建場時間早，基礎(chǔ)設(shè)施基本老化。雖然2009年國家已開始安排進(jìn)行危舊房和水電改造工作，但國家投資的力度還不夠，只有部分國有林場進(jìn)行了改造，大部分林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，林業(yè)職工生產(chǎn)生活條件十分艱苦，大多數(shù)職工的生活水平、生存狀況不如當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。職工住宅和辦公用房陳舊，多數(shù)職工沒有自己的住房，仍然居住在20世紀(jì)70年代至80年代修建的土木結(jié)構(gòu)的房屋里。森林保護(hù)體系基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善防火隔離帶、了望臺等森林防火基礎(chǔ)設(shè)施仍比較薄弱，撲火機(jī)具等防火物資和器材仍陳舊落后。大部分地區(qū)沒有配備現(xiàn)代化撲火機(jī)具，難以撲救較大的森林火災(zāi)。森林病蟲害防治體系基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，森林病蟲害和重要有害生物防治的監(jiān)測預(yù)警體系、檢驗防災(zāi)體系建設(shè)、森林病蟲害預(yù)報網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、防治檢疫標(biāo)準(zhǔn)站建設(shè)、重點防治實驗室等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠完善。以福建省尤溪縣為例，2008年林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出只有200.11萬元，僅占林業(yè)事業(yè)支出總額的5.21%，需要各級財政加大投入。（七）林業(yè)管理部門職能轉(zhuǎn)變難隨著集體林權(quán)制度改革主體工程的基本完成，大部分集體林地使用權(quán)、林木所有權(quán)落實到各家各戶，形成了森林經(jīng)營主體多元化的格局，林業(yè)管理部門工作面臨著新情況、新變化和新挑戰(zhàn)：一是服務(wù)范圍“更廣”。從原來以面向村集體為主到現(xiàn)在以面向千家萬戶農(nóng)民為主，服務(wù)對象增多，范圍擴(kuò)大，任務(wù)加重，工作難度也隨著增大。二是資源保護(hù)難度“更大”。由于林木處置權(quán)和經(jīng)營權(quán)落實到戶，林農(nóng)經(jīng)營林業(yè)的自主性增大，伐區(qū)數(shù)量多而分散，伐區(qū)監(jiān)管任務(wù)繁重。另外，短期內(nèi)以“單家獨戶”經(jīng)營為主的格局，使森林防火、病蟲害防治等措施的落實難度加大，森林資源保護(hù)、林政執(zhí)法的任務(wù)也加重。三是服務(wù)要求“更高”。隨著集體林權(quán)制度改革的深入開展，千家萬戶的農(nóng)民參與造林育林的積極性越來越高，林農(nóng)對營造林技術(shù)、病蟲害防治、林產(chǎn)品銷售等知識和技術(shù)的渴求也越來越強(qiáng)烈，這些都對林業(yè)工作提出了更新更高的要求。2009年財政部和國家林業(yè)局開展福建省集體林改監(jiān)測中的村、戶兩級監(jiān)測結(jié)果均表明，集體林權(quán)制度改革主體——村級和農(nóng)戶對“林業(yè)服務(wù)中心”建設(shè)與發(fā)展的需求非常迫切，村級和農(nóng)戶的政策需求度分別高達(dá)92.86%和74.57%（詳見表1和表2）。但是，當(dāng)前林業(yè)管理還存在不少問題，制約著集體林業(yè)深化改革和發(fā)展，例如，林業(yè)管理部門權(quán)責(zé)模糊，林業(yè)職能部門存在著職權(quán)交叉或重復(fù)的現(xiàn)象，職權(quán)范圍和相應(yīng)責(zé)任不統(tǒng)一，在工作落實上推諉扯皮，無序運作。表1村級政策需求度評價表（單位：％）林業(yè)政策種類需要一般不需要不了解發(fā)展林業(yè)合作組織92.862.384.760建設(shè)林業(yè)服務(wù)中心92.862.384.760防止林農(nóng)過早失山失地61.92.3835.710防止林地集中在少數(shù)人手中61.97.1428.572.38規(guī)范村集體林改收益分配59.529.5228.572.38規(guī)范隨意更改、終止合同行為5011.935.712.38規(guī)范炒買炒賣山林的行為35.712.3838.123.81表2樣本農(nóng)戶林改政策需求情況（單位：％）林業(yè)政策種類需要一般不需要不了解加快建設(shè)林業(yè)服務(wù)中心74.577.1411.137.14加快合作組織發(fā)展61.2612.2114.3212.21防止林農(nóng)過早失山失地49.6813.2627.169.89防止林地集中在少數(shù)人手中47.4713.8729.29.45規(guī)范村集體林改收益分配4017.6829.0513.26規(guī)范隨意更改、終止合同行為36.349.6644.549.45規(guī)范炒買炒賣山林的行為31.4411.9541.0915.51為適應(yīng)和深化集體林權(quán)制度改革的需要，林業(yè)管理部門已經(jīng)深刻認(rèn)識到林業(yè)管理工作所面臨的新挑戰(zhàn)和存在的問題，并開始進(jìn)行林業(yè)管理職能的初步轉(zhuǎn)變，例如，林改后三明市林業(yè)部門從三個方面積極轉(zhuǎn)變職能：一是服務(wù)。提供科技推廣、種苗培育、病蟲害防治、森林防火防盜、勞動力培訓(xùn)、政策咨詢等方面的公共服務(wù)。三明市林業(yè)局在全省率先開通林業(yè)服務(wù)熱線，2009年培訓(xùn)林業(yè)技術(shù)員、林業(yè)大戶、林農(nóng)能人1850人次。二是引導(dǎo)。引導(dǎo)企業(yè)與林農(nóng)建立林業(yè)合作經(jīng)營體系，引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會、中介機(jī)構(gòu)建立森林資源流轉(zhuǎn)體系，引導(dǎo)企業(yè)建立包括資源培育、產(chǎn)業(yè)鏈延伸、市場建設(shè)為一體的林業(yè)發(fā)展支撐體系，建成海峽西岸林業(yè)產(chǎn)業(yè)基地。三是管理。強(qiáng)化森林資源監(jiān)測和林地保護(hù)；強(qiáng)化木材生產(chǎn)、運輸、加工、銷售的管理與監(jiān)督；改進(jìn)森林采伐限額管理，改進(jìn)林木采伐指標(biāo)分配辦法；加大林木林地權(quán)屬爭議調(diào)處力度，妥善處理歷史遺留問題和利益分配矛盾，維護(hù)林區(qū)穩(wěn)定。用2～3年時間，建立林業(yè)管理新體制。但是，由于存在以下四個方面問題，使林業(yè)管理部門的職能轉(zhuǎn)變比較困難：一是在思想觀念上，計劃經(jīng)濟(jì)給林業(yè)管理者的思想留下了很深的烙印，慣性思維很強(qiáng)，習(xí)慣用老思路想問題，老辦法干事情，對林改后的新形勢缺乏足夠的敏感性，思想觀念跟不上發(fā)展的步伐。二是在工作人員素質(zhì)上，相當(dāng)一部分干部職工自身素質(zhì)不高，新政策的落實、新技術(shù)的應(yīng)用還不夠，信息化、數(shù)字化的知識比較匱乏，解決林農(nóng)群眾在林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中遇到的實際問題能力不強(qiáng)。三是在工作作風(fēng)上，工作方法比較簡單，尤其是在促進(jìn)林業(yè)規(guī)模經(jīng)營，克服小農(nóng)化傾向上作用還不明顯。工作責(zé)任心不強(qiáng)，有些在履行職責(zé)上還有不到位的地方。四是在基層負(fù)擔(dān)上，林業(yè)站是林業(yè)系統(tǒng)最基層的組織管理機(jī)構(gòu)，縣林業(yè)主管部門各股室許多工作都要落實到林業(yè)站，林業(yè)站的工作負(fù)擔(dān)十分沉重，疲于應(yīng)付，繁雜的事務(wù)性工作制約了管理服務(wù)職能的發(fā)揮。（八）林業(yè)管理方式轉(zhuǎn)變不到位隨著集體林業(yè)的經(jīng)營主體發(fā)生重大變化，林業(yè)部門的管理方式也必然要隨之變革。林業(yè)部門尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部必須科學(xué)認(rèn)識集體林權(quán)制度改革的內(nèi)涵，創(chuàng)新林業(yè)管理機(jī)制，加快林業(yè)管理方式轉(zhuǎn)變，為集體林權(quán)改革后林業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好的管理環(huán)境。然而，我國林業(yè)部門管理方式轉(zhuǎn)變不及時，管理方式較簡單，手段比較落后，還不能適應(yīng)集體林權(quán)深化改革的需要。具體表現(xiàn)在：林木采伐管理、木材經(jīng)營加工審批、木材運輸辦證、征占用林地審核審批等審批程序繁瑣。比如，伐區(qū)設(shè)計審批，程序復(fù)雜、繁瑣，采伐辦證不堪重負(fù)，木材生產(chǎn)組織困難。然而，林業(yè)主管部門仍然把下達(dá)采伐限額和實施采伐審批制度作為森林資源管理的最為強(qiáng)硬的措施。雖然福建省南平市延平區(qū)、三明市沙縣等地方已經(jīng)開始進(jìn)行森林資源采伐管理制度的試點改革，但是，對于大部分林農(nóng)來說，申請森林采伐的手續(xù)非常煩瑣。而且，采伐指標(biāo)分配制度存在人為干擾多、操作難度大等問題，甚至出現(xiàn)“找關(guān)系、托人情、跑指標(biāo)”等現(xiàn)象，引發(fā)不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象。林業(yè)行政審批辦理不方便，林木采伐等事項只能在林業(yè)局進(jìn)行辦理，而不能在基層林業(yè)站進(jìn)行；林木采伐、運輸、經(jīng)營加工等行政許可事項也未能實現(xiàn)網(wǎng)上審批，在林業(yè)站辦理相關(guān)手續(xù)。因而，林農(nóng)辦理行政審批項目的成本高，辦事效率低。在林業(yè)行政執(zhí)法時，還存在著一些行政處罰自由裁量權(quán)不規(guī)范、用權(quán)封閉、用權(quán)隨意性、權(quán)力暗箱操作等現(xiàn)象。四、深化集體林權(quán)制度改革的制度框架和主要政策措施（一）創(chuàng)新和完善林業(yè)融資體制，加快推進(jìn)林權(quán)抵押貸款1.創(chuàng)新金融產(chǎn)品建議各金融機(jī)構(gòu)要全面落實國家五部委指導(dǎo)意見，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，在貸款期限上，要綜合考慮各種林木的生產(chǎn)周期因素，適當(dāng)延長貸款期限；在貸款利率上，要合理確定林業(yè)貸款利率水平，尤其對小額林權(quán)抵押貸款，利率盡量不上浮或少上浮。2.拓寬融資渠道福建省林業(yè)小額貸款已有幾年的實踐經(jīng)驗，從調(diào)查的情況看，基本沒有出現(xiàn)呆壞賬。建議中央采取措施激勵和督促各金融機(jī)構(gòu)積極參與林業(yè)小額貸款業(yè)務(wù)，可采取委托農(nóng)信社貸款等方式間接參與林業(yè)小額貸款，也可采取與農(nóng)村擔(dān)保結(jié)合的方式直接開展林業(yè)小額貸款業(yè)務(wù)。3.提高財政對林業(yè)小額貸款的貼息率完善林業(yè)貸款財政貼息政策，加大財政貼息力度。充分發(fā)揮地方財政資金的杠桿作用，擴(kuò)大林業(yè)貸款貼息資金規(guī)模。積極協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)，開辦林權(quán)抵押貸款、林農(nóng)小額信用貸款和林農(nóng)聯(lián)保貸款等業(yè)務(wù)，穩(wěn)步推行農(nóng)戶信用評價和林權(quán)抵押相結(jié)合的免評估、可循環(huán)小額信用貸款，擴(kuò)大林農(nóng)貸款覆蓋面。4.進(jìn)一步完善林業(yè)信貸擔(dān)保方式建立政府扶持、市場運作的農(nóng)村信貸擔(dān)保機(jī)制，鼓勵各類擔(dān)保機(jī)構(gòu)開辦林業(yè)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，大力推行以專業(yè)合作組織為主體，由林業(yè)企業(yè)和林農(nóng)自愿入會或出資組建的互助性擔(dān)保體系。5.建立金融服務(wù)平臺可從三個方面來實現(xiàn)：一是完善農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)制，包括探索多元化林業(yè)金融發(fā)展道路，建立林農(nóng)信用體系，建立鄉(xiāng)村信貸協(xié)管員制度以及強(qiáng)化政府引導(dǎo)和服務(wù)。二是完善“銀林合作機(jī)制”，一方面，林業(yè)部門要主動與金融部門溝通、聯(lián)系，建立長期合作機(jī)制；另一方面，金融監(jiān)管部門應(yīng)盡快出臺關(guān)于小額林權(quán)抵押貸款的管理辦法，規(guī)范貸款程序，簡化小額林權(quán)抵押貸款的申請和操作手續(xù)，降低金融交易成本。三是完善風(fēng)險防范機(jī)制，通過成立收儲中心，建立擔(dān)保體系，開展政策性森林保險，擴(kuò)大森林保險的覆蓋面，充分發(fā)揮保險在風(fēng)險防范和風(fēng)險補(bǔ)償中的重要作用。6.建立林業(yè)信用體系林業(yè)經(jīng)營者信用水平提升，有利于降低貸款風(fēng)險，提高金融機(jī)構(gòu)的貸款動力。首先，林業(yè)經(jīng)營者要重視信用意識的培養(yǎng)，應(yīng)加強(qiáng)社會信用意識的宣傳教育；加強(qiáng)信用管理，提高自身的經(jīng)營管理水平，并加強(qiáng)與銀行的溝通合作，建立協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)長效機(jī)制。其次，要完善信用評價及管理機(jī)制，政府應(yīng)采取有效措施建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)檢索平臺，鼓勵社會信用調(diào)查評估機(jī)構(gòu)逐步建立專門的評價、評級指標(biāo)體系，建立林業(yè)經(jīng)營者個人和企業(yè)的信用檔案，完善信用評價及管理機(jī)制。其三，大力推進(jìn)林業(yè)信用體系建設(shè)，結(jié)合獎懲、行政和法律手段等，促進(jìn)林業(yè)經(jīng)營者提升信用水平。7.建立商品林貸款風(fēng)險防范制度政府應(yīng)該對有意逃避金融債務(wù)的貸款人采取通報、媒體曝光、停貸等措施進(jìn)行制裁，直至追究經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任，通過建立政府風(fēng)險基金和企業(yè)、個人風(fēng)險基金，形成政府、企業(yè)、個人共擔(dān)風(fēng)險的制度。（二）健全森林保險制度，降低森林經(jīng)營風(fēng)險1.不斷擴(kuò)大保險范圍，滿足林農(nóng)多樣化的保險需求各地本著“低保費、低保額、保成本”的原則，先易后難地推進(jìn)森林保險工作。在繼續(xù)做好單一的森林火災(zāi)保險的基礎(chǔ)上，實施森林綜合保險，將火災(zāi)、蟲災(zāi)、暴雨、暴風(fēng)、洪水、泥石流、冰雹、霜凍、臺風(fēng)、暴雪、雨淞等林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中發(fā)生的自然災(zāi)害列入保險范圍，并探索設(shè)立森林保險的附加險，可先試點“森林火災(zāi)險+林農(nóng)撲火人身意外傷害險”。2.擴(kuò)大森林保險的林種范圍，提高森林保險的覆蓋面森林保險對象從商品林?jǐn)U大到生態(tài)公益林，從人工用材林?jǐn)U大到經(jīng)濟(jì)林。商品林和生態(tài)公益林采取不同投保原則和設(shè)置不同的保險費率。生態(tài)公益林實行政策性統(tǒng)保，由中央和省級財政出資進(jìn)行統(tǒng)保；商品林實行自愿投保，保費由中央財政、省財政和林農(nóng)共同承擔(dān)。經(jīng)濟(jì)林保險可在局部地區(qū)先試點后穩(wěn)步推開。3.加大財政扶持力度，提高林農(nóng)參保積極性建議中央財政加大森林保險保費補(bǔ)貼力度，對商品林保費補(bǔ)貼的比例提高到50%以上，降低基層財政和林農(nóng)的保費承擔(dān)比例，提高林農(nóng)參加森林保險和基層政府開辦森林保險的積極性，擴(kuò)大森林保險的覆蓋面和規(guī)模。提高省級財政補(bǔ)貼比例，將森林保險保費補(bǔ)貼納入省財政公共預(yù)算。進(jìn)一步優(yōu)化財政補(bǔ)貼資金投入結(jié)構(gòu)，增加對區(qū)域性特色經(jīng)濟(jì)林的保費補(bǔ)貼。進(jìn)一步完善財政補(bǔ)貼資金管理辦法，規(guī)范政策性森林保險補(bǔ)貼發(fā)放程序，確保補(bǔ)貼資金的及時、足額到位。4.加大對保險公司財稅政策扶持力度調(diào)動保險公司開展森林保險業(yè)務(wù)的積極性。實行稅收優(yōu)惠政策，中央政府和各級地方政府免征森林保險的所得稅、營業(yè)稅等相關(guān)稅賦。5.建立林業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金，有效化解保險公司的經(jīng)營風(fēng)險為避免林業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險造成毀滅性打擊，出現(xiàn)承保公司收不抵支的情況，盡快建立森林巨災(zāi)風(fēng)險基金，實行單獨預(yù)算、專戶管理、盈余滾存、定向使用。一旦發(fā)生巨災(zāi)導(dǎo)致大虧損，則啟動林業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金予以解決，維護(hù)森林保險保障體系的穩(wěn)健運轉(zhuǎn)，提高森林保險抗風(fēng)險能力。林業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金的建立應(yīng)明確資金來源、適用范圍、適用條件等。6.創(chuàng)新森林保險參保投保機(jī)制既可結(jié)合林業(yè)投融資改革，采取“貸款+保險”的形式，發(fā)揮林業(yè)保險作為銀行貸款規(guī)避風(fēng)險工具的重要作用，實現(xiàn)保險機(jī)制與林業(yè)投融資機(jī)制的有機(jī)結(jié)合和良性互動，又要根據(jù)林農(nóng)投保面積小、金額少、筆數(shù)多的特點，支持林業(yè)專業(yè)合作組織集體投保，支持以單位組織形式進(jìn)行統(tǒng)一投保，提高森林保險辦理效率，降低森林保險業(yè)務(wù)成本。7.以法制建設(shè)為保障，構(gòu)建林業(yè)風(fēng)險保障體系建設(shè)的長效機(jī)制在將森林保險納入農(nóng)業(yè)保險統(tǒng)籌安排的條件下，可考慮單獨制定森林保險條例，明確各參與主體在森林保險中的責(zé)任和義務(wù)。（三）加強(qiáng)林業(yè)合作組織建設(shè)，提高林業(yè)生產(chǎn)組織化程度1.強(qiáng)化認(rèn)識充分認(rèn)識林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織是有效解決小農(nóng)生產(chǎn)與大市場問題的必然途徑，是推進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的重要載體，是增強(qiáng)林農(nóng)收入的有效途徑。各級政府和有關(guān)部門要從戰(zhàn)略和全局的高度，把扶持和發(fā)展林業(yè)合作組織納入到重要的議事日程，把引導(dǎo)和推動林業(yè)合作組織發(fā)展作為社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要任務(wù)來抓。2.切實加大政策扶持力度要制定各種優(yōu)惠政策扶持林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，并且要確保各種優(yōu)惠政策落到實處，以此促進(jìn)其健康快速發(fā)展。可以通過指標(biāo)單列、種苗服務(wù)、科技入戶、資金補(bǔ)助、部門扶持等優(yōu)惠政策促進(jìn)林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展：首先是加大財政資金的扶持力度，大力扶持林業(yè)專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、承擔(dān)林業(yè)工程建設(shè)項目、承擔(dān)林業(yè)科技推廣項目等。其次是強(qiáng)化金融信貸扶持。國家政策性金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取多種形式，為農(nóng)民專業(yè)合作社提供多渠道的資金支持和金融服務(wù)，從根本上突破農(nóng)民專業(yè)合作組織“融資難”的“瓶頸”。第三是引導(dǎo)扶持品牌建設(shè)。支持農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織申報森林食品認(rèn)證，引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作組織強(qiáng)化品牌意識，申請注冊產(chǎn)品商標(biāo)和地理標(biāo)志，維護(hù)其經(jīng)濟(jì)利益，提高產(chǎn)品附加值，切實增加收入。第四，做到“三免三補(bǔ)三優(yōu)先”，即免收登記注冊費、免收增值稅、免收印花稅，實行林木種苗補(bǔ)助、貸款貼息補(bǔ)助、森林保險補(bǔ)助，采伐指標(biāo)優(yōu)先安排、科技推廣項目優(yōu)先安排、國家各項扶持政策優(yōu)先享受。第五，林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織成員采伐自有林木的，應(yīng)當(dāng)降低或免征育林基金，具體實施辦法由各省、自治區(qū)、直轄市制定，并報財政部、國家林業(yè)局備案。3.加大宣傳培訓(xùn)力度制定培訓(xùn)計劃，按照分類指導(dǎo)、注重實效、方便靈活的要求，培訓(xùn)林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的業(yè)務(wù)骨干和能手。通過培訓(xùn)教育，培育造就一大批有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型林農(nóng)，不斷提高各級林業(yè)業(yè)務(wù)技術(shù)骨干指導(dǎo)林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的水平。各級林業(yè)主