完善政策性農業保險的思考

[關鍵詞]政策性農業保險，政策法規體系，財政支持力度

一、政策性農業保險試點開展情況

2004～2007年，連續4年的中央“一號文件”都對政策性農業保險的發展提出了具體要求，特別是2007年中央一號文件提出：按照政府引導、政策支持、市場運作、農民自愿的原則，建立完善農業保險體系。通過擴大農業政策性保險試點范圍，各級財政對農戶參加農業保險給予保費補貼，完善農業巨災風險轉移分攤機制，探索建立中央、地方財政支持的農業再保險體系。2007年3月在十屆全國人大五次會議政府工作報告中，溫家寶總理提到“積極發展農業保險，增加政策性農業險試點”。財政部在《中央財政農業保險保費補貼試點管理辦法》中對關系國計民生、對增加農民收入、促進經濟發展具有重大意義的農作物品種實行由中央財政提供保費補貼，當年中央財政安排10億元資金，用于支持開展吉林等6省區政策性農業保險試點工作，對農險發展產生了重要推動作用，6省區主要農作物承保面積億畝，占試點地區播種面積的70%.與此同時，中央財政2007年還對全國的能繁母豬保險給予億元的預算額度，生豬和能繁母豬保險取得明顯成效，2007年全國共承保能繁母豬2888萬頭，超過全國存欄總量的60%，2008年對能繁母豬還將做到“應保盡保”。

據初步統計，截至2007年底，中國人保在政策性農業保險方面承保農作物面積已突破7600萬畝，是2006年全國主要農作物承保面積的17倍；承保生豬突破4100萬頭，保額達514億元，其中承保能繁母豬2443萬頭，承保面超過50%；在臺風頻發的省，區開展政策性農房保險，承保農房近2500萬戶，承擔風險責任3300億元；在9個縣區參與經辦新農合業務，共覆蓋農村人口230萬人，管理的基金規模近9500萬元。2007年，中國人保共實現農險保費收入28億元，累計承擔種養業風險責任近1300億元，保費規模是2006年全年的倍，是2006年全行業的倍。

2007年底召開的中央經濟工作會議和中央農村工作會議都明確要求，要積極擴大農業保險范圍，做好政策性農業保險試點工作。2008年，財政部還將繼續擴大農業保險保費補貼試點地區，保監會也將統籌研究種植業和養殖業的保險保費補貼辦法，探索建立農業保險再保險制度及巨災風險保險體系。中國保監會主席吳定富2008年全國保險工作會議上表示，將全面總結試點經驗，完善政策性農業保險發展模式、管理體制和運行機制，簡化理賠程序，切實提高服務水平，穩步推進政策性農業保險發展。這一系列指導方針和政策的出臺，為我國現代農業保險的發展指出了明確方向。

二、試點險種存在的問題及原因分析

保險責任范圍與農民要求有一定差距。如水稻種植保險只保因寒害、洪澇、暴雨、冰雹、滑坡、泥石流等自然災害造成的死亡、滅失或絕收損失，農民希望能將旱災和病蟲害損失也列入保險責任范圍。水稻孕穗期寒災造成空殼率90%以上，或成熟期受害達80%及以上才能理賠，出險起賠點過高；每畝200元的保額偏低，不足以彌補投入的物化成本，化解保障水稻種植風險。漁船責任險僅開展60匹馬力以上“三證齊全”的漁船的全損險，漁民要求擴大為一切險，并將漁業輔助船也列入保險范圍。

保險費率高于預期損失概率，影響農民投保積極性。農業屬于高風險的行業，大部分農民對自己的農作物或牲畜比較了解，根據地理、氣候的歷史變化情況一般能夠預知其面臨的風險，也就是預期損失概率。這個損失概率通常低于保險費率。一些地方農作物險種的費率高達9%～10%，即使有財政補貼，這對一些收入還不高的農民來說，仍然是一個沉重的包袱。再如林業生產周期長，連續投保保費支出對林農而言是一筆不小的開支，特別是近兩三年來有的地區森林災害事故較少發生，有的林農對參加森林火災保險的積極性不高，參保率較低，如2006年8月～2007年4月，福建省的三個試點地區森林火災保險參保面僅%，簡單賠付率為%.大部分農民依然習慣于把交納保費的作為投資，較高的農業險費率必然使相當一部分損失率較低者拒絕投保。據調查了解，在遭受自然災害或意外事故時，仍有大多數農民選擇由“自己承擔”或“聽天由命”，一部分農民打算靠國家和救濟，選擇參加保險的農民為數較少。這說明保險這種分散風險的管理形式還沒有被農民廣泛地認識和接受，在開展政策性農業保險試點工作中，有關部門雖在宣傳動員工作上花費了大量的精力，但收效甚微，政策性農業保險業務的拓展自然受到影響。

缺乏法律法規支持。我國尚無明確的關于農業保險的法律法規，僅《保險法》第150條有“國家支持發展為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定”。目前，國務院法制辦現已會同財政部、保監會等相關部委開展農業保險立法的調研工作。各省暫時也未出臺相關的地方性法規予以支持。在試驗中各地都有過不同層次的試點辦法，由于地域狹小以致于難以在空間上分散農業風險、地方財政保費補貼不具有可持續性、部門之間難以協調配合等原因，各地的試驗一再遭受挫折。這也從反面證明，沒有全國性的法律法規對各部門的職責作出明確規定，只有某個或某幾個部門或地方的法律法規、試點辦法等，不可能有效推進政策性農業保險。

農民收入水平相對較低，政策扶持力度和配套措施仍顯不足。2007年前三季度全國農民人均現金收入3321元，扣除價格因素，實際增長%，增速比去年同期提高個百分點。農民收入有望保持平穩增長，但受糧食穩定增產難度加大、農資價格高位運行、農產品價格上漲空間有限等因素影響，農民增收基礎仍很薄弱。一些農民雖然具有投保需求，但因收入低，影響了其投保的能力。

在試點工作中，各級政府都給予了足夠的重視，試點市縣、鄉鎮和部分村委在財政部門不太寬裕的情況下，都拿出資金給予扶持，使政策性保險的保費優惠率達到30%～40%，但與發達國家推行的政策性保險扶持率達50%相比，仍顯偏低，同時，與當前漁民的經濟承受能力相比，仍感覺扶持政策不夠。以福建省福鼎市漁工責任保險為例，漁工每人保額10萬元，費率3%“雖省市財政補貼30%，漁民仍要交210元；尚不如中國漁船船東互保協會的條款優惠，相關優惠條款還不能吸引廣大漁民參保；而漁船辦理政策性保險，漁民要交納的保費，在扣除財政補貼后，還要交數千元甚至上萬元的保費，對于剛遭受臺風重創后的漁民來講經濟壓力很大

在配套措施方面：目前除了各級政府的行政命令外，其他的配套辦法不多，難以調動漁民參加政策性保險的積極性：中央對農業保險的財政稅收優惠政策方面，除《中華人民共和國營業稅暫行條例實施細則》第26條第4款有關于“為種植業、養殖業、牧業種植和飼養的動植物提供保險業務免征營業稅”的規定之外，暫無其它的財政稅收政策特別是直接的財政補貼政策。福建省也暫未出臺相關的配套政策。同時，與政策性保險相配套的金融扶持政策也不到位，也在一定程度上制約了該項工作的順利開展

三、推進完善政策性農業保險對策思考

加大政府推動宣傳力度，推動農業政策性保險業務的發展。

農業保險作為農村金融服務體系的重要組成部分，有效地提高對農業經營者的救濟能力，減少農民的經濟損失，保障農業再生產能力，對支持社會主義新農村建設起到重要的促進作用，關系到千家萬戶的切身利益，關系到社會穩定與和諧；因此，一要發揮政府主導作用，明確試點市、縣政府及相關部門和單位的職責，加強部門間協作：二要賦予鄉鎮政府和村委會農業保險推廣職責：設置專人負責，并給予一定的工作經費；設立農業保險協管員，并給予一定的補助二要加強對農業保險工作的宣傳，充分利用各種媒體的作用，加強農業政策性保險方針、政策的宣傳力度，尤其是要注意面向養殖大戶、龍頭企業、專業合作組織和農業行業協會的宣傳，只有使廣大農民真正了解和懂得國家對農業政策性保險的意圖，學習運用“保險”這一經濟手段轉移風險，才能促進他們積極參加保險，保障經營效益。

完善相關的政策法規體系，建立保障服務機制。

發達國家對農業保險都制定了專門的法律法規，如美國的《聯邦農作物保險法》、法國的《農業保險法》、日本的《農業災害補償法》：我國現行的《保險法》是不能覆蓋農業保險的；由于國家相關的法律法規不完善，政府對農業保險的支持存在隨意性。建議政府有關部門推動《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國保險法》、《漁業法》等的修改、完善工作，或在“實施條例”中增設相應條款；盡快出臺《農業保險條例》，對農業保險的性質、費率水平、保障范圍、農業保險的經營模式、組織機構與運行方式、保險公司責任、農民負擔的保費比例、農業保險的風險準備金的提留、監管責任、政府的作用、稅收規定、資金運用、財政補貼方式等，作出明確的規定；在條件成熟時出臺《農業保險法》，以立法形式明確農業保險的性質、范圍、經營原則、經營主體、收益主體及相關權利和義務：制定相應的法規和實施細則，明確操作性問題，明確政府、保險公司在開展農業保險中的職責和作用，確保農業保險工作真正落到實處；據悉保監會2008年將積極配合國務院法制辦和有關部門制定政策性農業保險條例，為政策性農業保險發展提供制度保證。

探索政策性農業保險的組織模式

從研究資料分析來看，現階段國內外可供選擇的政策性保險制度框架下的組織模式歸納起來有四種，一是互助合作形式；二是政府組織實施。保險公司代理；三是商業保險公司經營，政府補貼農業風險發生的保費；四是組建新的政策性保險公司，由政府籌集或參與籌集初始資本和準備金：在我國現階段，若單獨采取某一種模式都有其局限性，特別是在財政資金、保險資金的投入、籌集及運用上存在較大難度。一是將農業保險從商業保險中分離出來，成立政府監管下的綜合性支持農業的政策性保險機構，由政府組織實施，保險公司代理，財政補貼農業風險發生的費用。政策性保險機構具體負責農業保險業務，根據地區差異設定險種。二是農業政策性保險可由商業保險公司獨立經營模式、商業保險公司共同承保模式、商業性保險公司與地方政府聯合共保模式、地力政府經營商業保險公司代辦模式、農民合作互助經營而商業保險公司提供技術服務和再保險的模式等。二是與其他農村金融機構、農業組織結合的渠道：如：可與農業銀行、農業發展銀行、郵政儲匯系統、農村信用社等機構簽訂代理協議；在農民合作組織比較健全、具有互助合作傳統的地區，也可以選擇保險合作社模式；在農墾公司轄區、國有農場、規模農業經濟比較發達的地區，或集體經濟仍然比較健全的地區，也可以借助比較強的農業組織的力量，嘗試建立農業保險相互公司或國有農業保險公司的經營模式。

就目前大部分省份的實際情況來看。政府支持下商業保險公司經營的制度模式是現實選擇。該模式的制度建立成本較低、風險較小，而且，政府在實施政策性農業保險中的調整政策也比較靈活：總之，隨著農業農村經濟發展和對農業保險的需求，各地可立足本省實際，根據農民的接受程度、組織模式的經濟可行性和開展業務的便利性等，集政府、企業、農民三方之力。逐步建立多層次體系，多渠道支持、多主體經營的符合省情的農業保險模式。

調整完善農業政策性保險試點方案

要及時了解農民生產生活中面臨的保障同難，把保險的功能與農民的需要有機結合起來，調整完善試點農業政策性保險產品，不斷開發新的農業保險產品，努力使農業保險產品做到保費低廉、保障適度、保單通俗、投保簡便，更好地為廣大農民服務。適當降低保險費率：建議將森林火災保險費率由將原4‰、5‰的保險費率統一降到3%c，同時，建立激勵機制，即對無發生森林火災的種植戶，在續保時給予保費下浮10%～30%的優惠；漁工責任保險和漁船保險費率下調10%，即漁工責任保險費率由360下降到%“各類漁船保險標準費率統一下降10%；農村住房保險費率由‰下降到‰；水稻保險費率由原來每季早晚稻各2%、中稻%統一提高到每季4%，費率上調的主要原因是增加了旱災保險，并取消15%的絕對免賠額。

2.提高保費補貼比例：一是森林火災保險，政府保費補貼比例從原來的20%提高到40%，調整后保費承擔比例為：省級政府承擔30%，市縣兩級政府承擔10%，種植戶個人承擔60%；二是漁工責任保險和漁船保險，政府保費補貼從原來20%提高到30%，調整后保費承擔比例為：省級政府承擔20%，市縣政府承擔10%，船東承擔70%：二是水稻保險，政府保費補貼從原來50%提高到70%，調整后保費承擔比例為：省級政府承擔50%，市縣政府承擔20%，農戶承擔30%；四是農村住房保險，省級政府承擔的年保費由原來的3500萬元提高到5000萬元

3.擴大試點范圍。以福建省為例，從2008年開始，將漁工責任保險擴大到全省沿海縣市，預計全省約有萬漁工參加保險，參保率為80%；漁船保險由原來的福鼎市擴大到長樂市、平潭縣、晉江市、石獅市、秀嶼區、湄州島、東山縣、詔安縣等9個縣：預計將有400艘60馬力以上漁船參加保險，參保率為70%.水稻種植、森林火災及農村住房的試點范圍不變

4.取消地方自行㈩臺的保費補助政策，避免農民之間相互攀比，以減輕政府的保費補助壓力同一險種的保險賠償條款應當保持一致性；

加大對政策性農業保險的財政支持力度

農業險專家指出，農業保險具有明顯的社會效益性，應該作為一種準公共產品由政府提供。據了解，提供農業保險補貼早已成為許多國家支持和保護農業的一項重要措施，是WTO規則所允許的“綠箱政策”。

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