中國石油大學

ChinaUniversityofPetroleum借鑒歐美經驗開展中國天然氣產業——構建中國天然氣法律和監管框架研究———————————————————————主要內容———————————————————————第一局部中國天然氣立法和監管現狀分析第二局部歐美天然氣立法和監管經驗分析第三局部中國天然氣立法和監管建議———————————————————————第一局部中國天然氣立法和監管現狀分析中國天然氣管理體系變革進程中國天然氣法律體系開展過程中國現行天然氣法律體系分析中國現行天然氣管理體系分析中國天然氣立法的必要性中國天然氣管理體系變革進程———————————————————————時間主管部門其他管理部門1949燃料工業部1955石油工業部地質部1970燃油和化學工業部國家計委地質局1975石油和化學工業部國家地質總局1978石油部地質部1982地質礦產部1988能源部中國天然氣管理體系變革進程———————————————————————時間主管部門其他管理部門1993國家計委1998國家石油化工局國土資源部2000國家經貿委國家發展計劃委員會國土資源部外經貿部2003國家發改委國土資源部商務部國家安全生產監督管理總局中國天然氣法律體系開展進程———————————————————————天然氣上游礦權管理1986《礦產資源法》1994《礦產資源補償費征收管理規定》1996修定《礦產資源法》1998《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》《探礦權和采礦權轉讓管理辦法》中國天然氣法律體系開展進程———————————————————————天然氣上游對外開放1982《對外合作開采海上石油資源條例》1993《對外合作開采陸上石油資源條例》2001根據世界貿易組織對商品和服務貿易及采購的規定，修定了兩個《條例》中國天然氣法律體系開展進程———————————————————————天然氣中下游城市配氣1996《城市燃氣和集中供熱企業資質管理規定》1997《城市燃氣管理辦法》2000《燃氣燃燒器具安裝維修管理規定》2002開展行政審批改革，公布第一批取消的行政審批項目2003行政審批改革深入，公布第二批取消的行政審批項目2004廢止《城市燃氣和集中供熱企業資質管理規定》中國天然氣法律體系開展進程———————————————————————天然氣稅收制度1949-1957創立期，5%的貨物稅1958-1977發展期，稅率5%1978-1993改革期，“利改稅”，稅負達到幾十種1989《開采海洋石油資源繳納礦區使用費的規定》1990《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區使用費的規定》1993《中華人民共和國資源稅暫行條例》中國天然氣法律體系開展進程———————————————————————天然氣稅收制度1994全面推行新稅制1994《國務院關于外商投資企業和外國企業適用增值稅、消費稅、營業稅等稅收暫行條例有關問題的通知》1995修訂《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區使用費的規定》2000《減免探礦權使用費或礦區使用費的辦法》2005調整資源稅稅率中國天然氣法律體系開展進程———————————————————————天然氣HSE員工健康1988《女職工勞動保護規定》1994《中華人民共和國勞動法》1997《職業性健康檢查管理規定》2001《職業病防治法》天然氣HSE安全生產1987《化學危險品安全管理條例》1989《石油、天然氣管道保護條例》1991《城市燃氣安全管理規定》1992《礦山安全法》2000《石油天然氣管道安全監督與管理暫行規定》2001《石油天然氣管道保護條例》2002《危險化學品安全管理條例》2002《安全生產法》中國天然氣法律體系開展進程———————————————————————中國天然氣法律體系開展進程———————————————————————天然氣HSE環境保護1979《環境保護法（試行草案）》1987《大氣污染防治法》1989《環境保護法》1995《大氣污染防治法（1995修訂本）》2000《大氣污染防治法（2000修訂本）》中國現行天然氣法律體系分析———————————————————————中國現行天然氣上游法律體系分析中國現行天然氣中游法律體系分析中國現行天然氣下游法律體系分析中國現行天然氣稅收制度分析中國現行天然氣HSE法律體系分析中國現行天然氣法律體系綜合分析中國現行天然氣上游法律體系分析———————————————————————1986年以后，中國陸續公布實施了?礦產資源法?、?礦產資源法實施細那么?、?對外合作開采海洋石油條例?、?對外合作開采陸上石油條例?、?礦產資源補償費征收管理規定?、?礦產資源勘查區塊登記管理方法?、?礦產資源開采登記管理方法?、?探礦權和采礦權轉讓管理方法?等項法律法規。此外，國土資源部還制定了一些專門針對油氣管理的部門規章。———————————————————————中國現行天然氣上游法律體系分析礦權管理?礦產資源法?是資源管理的根本大法。明確礦產資源屬于國家所有，礦權管理實行國家登記制度；建立了礦權有償取得和依法轉讓的法律制度。?礦產資源補償費征收管理規定?，健全了礦產資源的有償使用制度。?勘查區塊登記管理方法?、?開采登記管理方法?和?探礦權和采礦權轉讓管理方法?，進一步明確了礦權有償取得和依法轉讓制度。中國現行天然氣上游法律體系分析———————————————————————對外合作1982年?對外合作開采海上石油條例?，首先允許外國企業參與合作開采中國的海洋石油資源，標志著中國油氣產業開始對外開放。1993年?對外合作開采陸上石油條例?，進一步加大了利用國外資金和技術合作勘探開發油氣資源的力度，合作范圍逐步擴大。2001年中國政府為了履行參加世界貿易組織的承諾，參照世界貿易組織對商品和效勞貿易及采購的規定對這兩個條例進行修改。中國現行天然氣上游法律體系分析———————————————————————存在問題礦權管理過于依賴法規和部門規章。礦權取得和轉讓不完全以競爭的方式進行。缺少市場化運轉的礦權轉讓市場。上游經營者的市場準入不標準。上游領域仍然存在行政壟斷經營。許可證內容模糊不清。缺少公正解決爭議和仲裁的內容。中國現行天然氣中游法律體系分析———————————————————————大多數關鍵內容存在空白“西氣東輸〞管道建設工程的優惠政策進口設備免稅外商貸款進口設備免增值稅和關稅特殊工程特殊處理允許外商成為控股方允許擴大業務范圍國家給予“西部大開發〞的其他政策中國現行天然氣中游法律體系分析———————————————————————存在問題法律體系存在空白影響了投資者的信心。“個案處理〞存在問題。審批標準和程序模糊，缺乏透明度。管輸費用確定的標準不明確。法律體系中缺少監管的內容。跨國管道工程缺少相關法律內容。中國現行天然氣下游法律體系分析———————————————————————城市配氣管理國家層面管理依據1991年?城市燃氣平安管理規定?和1997年?城市燃氣管理方法?。城市層面管理依據各地制定的?城市燃氣管理條例?或?城市燃氣管理方法?。配氣企業市場化改革2002年?關于推進市政公用事業市場化進程的通知?2004年?市政公用事業特許經營管理方法?中國現行天然氣下游法律體系分析———————————————————————對外開放2002年?外商投資產業指導目錄?將城市配氣系統的建設和經營列入了限制類，并且要求中方持有主要的股份，這在以前是屬于禁止類的工程，這說明了中國開放下游配送業務的態度。中國現行天然氣下游法律體系分析———————————————————————存在問題許多關鍵問題存在法律空白。不同城市配氣的特許經營權實施和協議內容存在很大差異。法律體系中缺少監管的內容。定價的制度不透明、不合理。下游產業準入的資質標準不明確。天然氣產品質量和效勞質量的標準不明確。中國現行天然氣稅收制度分析———————————————————————天然氣上游國內陸上企業勘查和開采的許可證費資源補償費資源稅增值稅所得稅其它稅種國內海上企業和外國公司礦區使用費。增值稅所得稅

中國現行天然氣稅收制度分析———————————————————————天然氣中、下游天然氣運輸營業稅所得稅其他稅種天然氣配送增值稅其他稅種中國現行天然氣稅收制度分析———————————————————————優惠政策

流轉稅，具體包括：進口海洋石油設備免稅、進口陸地石油設備免稅、進口開采石油設備免稅。所得稅，具體包括：能源交通工程減稅、能源交通港口建設減稅、石油企業資產折舊、勘探費用扣除。財產稅、行為稅，具體包括：石油、天然氣生產用地免稅、工礦區用地免稅、海洋石油企業用地免稅。中國現行天然氣稅收制度分析———————————————————————存在問題現行稅制不符合油氣開發的經濟特點。資源稅的征收機制不合理。生產型的增值稅制度對天然氣產業的投資有抑制作用。

中國現行天然氣HSE法律體系分析———————————————————————員工健康法律體系許多一般性的法律法規都適用于天然氣產業，包括：1988年?女職工勞動保護規定?1994年?中華人民共和國勞動法?1997年?職業性健康檢查管理規定?2001年?職業病防治法?中國現行天然氣HSE法律體系分析———————————————————————存在問題?女職工勞動保護規定?制定時間久遠不能適應目前的實際需要。?勞動法?對于如何有效平衡勞動者與用人單位的力量差距缺乏制度設計。關于健康方面的法律爭議處理程序環節過多，仲裁強制前置，不方便操作。此外，多數條文內容原那么化，操作性不強，導致實施效果不佳。中國現行天然氣HSE法律體系分析———————————————————————平安生產法律體系平安生產適用的法律法規主要包括：1992年?礦山平安法?2002年?中華人民共和國平安生產法?2001年?石油天然氣管道保護條例?1991年?城市燃氣平安管理規定?中國現行天然氣HSE法律體系分析———————————————————————存在問題?礦山平安法?主要針對固態礦產資源開采，很難適用于油氣開采企業的生產經營活動。?平安生產法?懲辦力度不夠。?平安生產法?對監管部門表述不明確。?平安生產法?對平安生產監督管理部門的管理的職責、程序規定不明確。中國現行天然氣HSE法律體系分析———————————————————————存在問題?石油天然氣管道保護條例?執法主體發生變化。?條例?規定管道企業對其使用的經依法征用的土地而油氣企業認為沒有必要采取征用土地的方法。?條例?有關法律責任方面的規定偏輕。?條例?對處理占壓管道的問題未做具體規定。?城市燃氣平安管理規定?缺少對一些關鍵問題的具體說明。?規定?缺少事前防止平安隱患措施的規定。中國現行天然氣HSE法律體系分析———————————————————————環境保護法律體系?環境保護法?和?大氣污染防治法?以及國家環保總局依法制定的環境質量標準、污染物排放標準等中國現行天然氣HSE法律體系分析———————————————————————存在問題一些制度的具體做法、要求、程序、措施等不適應現實的需要。制度適用范圍不夠明確統一。制度內容比較原那么，缺乏配套法規。監管的授權不明確，造成執法不力。排放制度不完善。中國現行天然氣法律體系綜合分析———————————————————————法律體系的建立基于國有壟斷，不能滿足市場經濟的要求。法律體系中的法律層次普遍較低，約束性不強，容易造成產業混亂。法律體系中存在空白，產生無法可依的情況。

中國現行天然氣管理體系分析———————————————————————目前，中國制定天然氣產業政策和產業監管的職能分散在多個不同的政府部門之中，主要包括：國家開展和改革委員會、國土資源部、建設部、商務部。此外勞動部、公安部和國家平安生產監督管理總局也對天然氣產業具有監管職能。中國現行天然氣管理體系分析———————————————————————政策制定和監管職能分散在多個部門，缺少協調。制定政策和實施監管的職能沒有分開。現行監管不適應市場經濟的要求。現行監管在某些領域存在空白。中國天然氣立法的必要性———————————————————————加強資源保護需要天然氣立法建立現代監管框架需要天然氣立法健全完善法律體系需要天然氣立法立法不健全，沒有形成完整的法律體系有關天然氣輸送、配送、液化石油氣進口、監管等方面，主要是大量的政策性文件，相關立法根本上還是空白現行立法已經不適應天然氣產業的開展立法自身存在缺陷第二局部歐美天然氣立法和監管經驗分析———————————————————————歐美四國天然氣立法和監管分析歐美四國天然氣立法和監管比較歐盟天然氣指令分析歐美天然氣立法和監管經驗歐美四國天然氣立法和監管分析———————————————————————美國立法和監管法律體系完善，監管機構法令有重要作用上游由內政部負責，中下游由聯邦能源委員會監管立法和監管原那么保護公眾利益、公平合理、公開透明、鼓勵競爭、市場機制、獨立監管立法和監管制度設計專門的州級管道商務監管機構、政策制定職能和監管職能別離、分級監管、強制性非歧視第三方準入歐美四國天然氣立法和監管分析———————————————————————美國天然氣立法和監管發展1938《天然氣法》，設立聯邦電力委員會1954菲利普斯決議1978《天然氣政策法》，設立聯邦能源管理委員會1985聯邦能源管理委員會436號法令1989《放開天然氣井口價格法》1992聯邦能源管理委員會636號法令2000聯邦能源管理委員會637號法令2003聯邦能源管理委員會644號法令歐美四國天然氣立法和監管分析———————————————————————英國立法和監管法律體系完善，也有大量的指導性說明和經營公告監管機構：天然氣與電力市場辦公室立法和監管原那么公平合理、公開透明、鼓勵競爭、獨立監管、慎重穩妥立法和監管制度設計管網所有權和天然氣所有權別離、允許全部用戶自由選擇供給商、放開交易價格管制、監管輸送效勞價格和質量、強制第三方準入、獨立監管歐美四國天然氣立法和監管分析———————————————————————英國天然氣立法和監管發展1948《天然氣法》，建立燃氣理事會1964《大陸架法》1972《天然氣法》，成立英國天然氣總公司1986《天然氣法》，設立天然氣供應辦公室1986-1994陸續采取措施遏制英國天然氣公司的壟斷勢力1995《天然氣法》1996《管網規范》2000《公用事業法》，設立天然氣與電力市場辦公室歐美四國天然氣立法和監管分析———————————————————————荷蘭立法和監管上游適用?礦業法?，中下游適用?天然氣法?監管機構：ElectricityActAdministrationandSupervisionDepartment立法和監管原那么維護國家利益、公平合理、公開透明、鼓勵競爭、獨立監管、穩妥謹慎立法和監管制度設計分階段建立競爭性天然氣市場、監管輸送效勞價格和質量、第三方準入、無歧視定價和準入、能源平安歐美四國天然氣立法和監管分析———————————————————————荷蘭天然氣立法和監管發展上游1973“小區塊政策”1995-1996實施系列財稅優惠政策，促進勘探和開發20世紀90年代修改《礦業法》，旨在減輕企業財務負擔中下游19951995/1996能源白皮書2000遵照歐盟天然氣指令，制定《天然氣法》2004遵照歐盟天然氣指令，修訂《天然氣法》歐美四國天然氣立法和監管分析———————————————————————西班牙立法和監管上中下游一體化的?油氣法?監管機構：國家能源委員會立法和監管原那么國家能源平安、市場準入、管網準入、獨立監管立法和監管制度設計強制最低供給保證、供給商多樣化、輸送業務與供給業務別離、放開用戶管制、監管自然壟斷領域、強制第三方準入歐美四國天然氣立法和監管分析———————————————————————西班牙天然氣立法和監管發展1998《油氣法》，設立國家能源委員會2000建立“輸送系統運營商”2000.6制定放開用戶管制時間表2001.1削弱壟斷輸送公司GN的壟斷勢力2001.9公布詳細的產業監管框架2001.10引入新的供應商，結束GN的壟斷地位歐美四國天然氣立法和監管比較———————————————————————項目美國英國荷蘭西班牙資源量生產大國生產大國生產大國產量很小需求供給自給率84%少量進口大量出口大量進口市場成熟度批發層面完全競爭完全開放完全競爭正在開放批發層面批發零售完全開放立法原則市場準入、公平合理、鼓勵競爭、公開透明、獨立監管、穩妥謹慎、供應安全

立法模式特定領域專門立法特定領域專門立法上游和中下游分別立法全產業統一立法歐美四國天然氣立法和監管比較———————————————————————項目美國英國荷蘭西班牙管網的第三方準入強制準入強制準入強制準入強制準入供應安全確保基礎設施和供應的充足確保管輸能力和供應的充足供應商負有法定供應義務供應多元化運輸方式托運人有長期承諾合同運輸預測需求建設管網承擔普遍服務義務市場開放大型用戶有選擇權所有用戶有選擇權大型用戶有選擇權所有用戶有選擇權歐美四國天然氣立法和監管比較———————————————————————項目美國英國荷蘭西班牙監管機構設置比較獨立比較獨立政府主管部門管轄比較獨立獨立程度參考政策獨立決策參考政策獨立決策主管部門有影響力參考政策獨立決策監管力量較強較強不如美英監管范圍更多依賴市場競爭監管范圍不斷縮小市場競爭還不夠充分監管范圍較大歐盟天然氣指令分析———————————————————————項目1998年歐盟天然氣指令2003年歐盟天然氣指令合格消費者和市場開放分3個階段實現規定的市場最低開放程度2004年7月所有非家庭用戶自由選擇供應商2007年7月所有用戶自由選擇供應商第三方準入管網、LNG設施自由選擇準入形式管網、LNG設施實行強制第三方準入天然氣儲存設施實行強制第三方準入項目1998年歐盟天然氣指令2003年歐盟天然氣指令業務分離各種業務的賬目分離2007年7月輸送企業剝離與輸送無關的業務監管設立獨立的監管機構其他增加監管機構的權利成立歐洲能源監管委員會協調各國監管歐盟天然氣指令分析———————————————————————歐盟天然氣指令分析———————————————————————歐盟天然氣指令對成員國產生了很大的影響。1998年英國已經建立了完全競爭的天然氣市場，成為了歐盟天然氣市場改革的典范。西班牙所有消費者可以自由選擇供給商管網、LNG設施實行強制第三方準入消減大規模供給商的市場份額荷蘭在天然氣指令規定的時間內逐步實現市場開放歐美天然氣立法和監管經驗———————————————————————加強國內天然氣資源開發市場準入井口價放開鼓勵政策建立競爭性天然氣市場供給商多元化鼓勵新的供給商進入市場限制或減小大規模供給商的市場份額進口天然氣多源化縮減對天然氣用戶管制逐步放開對天然氣用戶的管制放開價格管制保護受管制用戶歐美天然氣立法和監管經驗———————————————————————建立競爭性天然氣市場對自然壟斷領域進行監管第三方準入加強根底設施建設運輸管道之間引入競爭運輸業務和銷售業務別離供給平安平安監管最低平安存量供給多源化歐美天然氣立法和監管經驗———————————————————————歐美天然氣立法和監管經驗———————————————————————監管政策制定職能和監管職能別離監管原那么：公開、透明、一致、獨立、專業監管框架決策層確實定人員配備經費來源對其他職業和投資活動的限制建立績效評估體系公眾參與第三局部中國天然氣立法和監管建議———————————————————————中國天然氣立法建議中國天然氣監管建議中國天然氣立法和監管開展完善路線中國天然氣立法建議———————————————————————根本原那么引入競爭原那么、市場化原那么和公司化原那么、建立現代監管框架原那么、獨立監管原那么、科學開展原那么、國家和地方利益兼顧原那么、促進天然氣產業開展原那么中國天然氣立法建議———————————————————————根本原那么引入競爭原那么、市場化原那么和公司化原那么、優化產業結構原那么、建立現代監管框架原那么、獨立監管原那么、科學開展原那么、國家和地方利益兼顧原那么、開展天然氣產業原那么中國天然氣立法建議———————————————————————法律體系縱向法律體系根本法律、國務院條例、國務院部門規章和地方性法規以及各種行業標準、技術標準建議先制定國務院條例，成熟后上升為法律橫向法律體系上游采用油氣一體立法模式，中下游采用天然氣單獨立法模式完善上游法律體系，專門針對中下游立法

中國天然氣立法建議———————————————————————具體立法建議制定天然氣產業開展總體方針加強天然氣資源