導絲產業發展行動方案

深化縣級公立醫院綜合改革，加快推進城市公立醫院綜合改革。到2017年，各級各類公立醫院全面推開綜合改革，初步建立決策、執行、監督相互協調、相互制衡、相互促進的管理體制和治理機制。到2020年，基本建立具有中國特色的權責清晰、管理科學、治理完善、運行高效、監督有力的現代醫院管理制度，建立維護公益性、調動積極性、保障可持續的運行新機制和科學合理的補償機制。十三五期間，要在分級診療、現代醫院管理、全民醫保、藥品供應保障、綜合監管等5項制度建設上取得新突破，同時統籌推進相關領域改革。推動商業健康保險發展積極發揮商業健康保險機構在精算技術、專業服務和風險管理等方面的優勢，鼓勵和支持其參與醫保經辦服務，形成多元經辦、多方競爭的新格局。加快發展醫療責任保險、醫療意外保險，探索發展多種形式的醫療執業保險。豐富健康保險產品，大力發展消費型健康保險，促進發展各類健康保險，強化健康保險的保障屬性。鼓勵保險公司開發中醫藥養生保健等各類商業健康保險產品，提供與其相結合的中醫藥特色健康管理服務。制定和完善財政稅收等相關優惠政策，支持商業健康保險加快發展。鼓勵企業和居民通過參加商業健康保險，解決基本醫保之外的健康需求。醫療器械行業發展概況醫療器械作為現代醫療衛生體系建設的重要支柱之一，具有高度的戰略性、帶動性和成長性，受到各國政府的普遍重視，主管部門出臺多項政策鼓勵國產醫療器械加快創新、推動高端醫療器械國產化，促進新技術的推廣和應用，推動國內醫療器械產業的快速發展，2017年國家科技部辦公廳印發《十三五醫療器械科技創新專項規劃》，明確提出加速醫療器械產業整體向創新驅動發展的轉型，完善醫療器械研發創新鏈條；培育若干年產值超百億元的領軍企業和一批具備較強創新活力的創新型企業，大幅提高產業競爭力，擴大國產創新醫療器械產品的市場占有率，引領醫學模式變革，推進我國醫療器械產業的跨越發展。在政策支持下，我國醫療器械產業取得長足的發展，創新能力、產業化水平明顯提升，初步建成專業門類齊全、產業鏈條完善、產業基礎雄厚的產業體系，涌現出一些研發能力強、技術含量高的企業，在醫學影像、體外診斷、先進治療、醫用材料及植介入體等部分高端領域開始打破國外產品的壟斷，實現進口替代。與此同時，一方面，2009年開始我國持續深入推進新一輪醫療衛生體制改革，在保基本、強基層、建機制的基本原則指導下，我國醫療衛生投入增加，推動醫療機構尤其是基層醫療衛生機構臨床診斷及治療水平的提升，不斷促使其醫療器械的更新換代需求，另一方面，伴隨我國醫保覆蓋范圍及深度提升、疊加人口老齡化深入，全國診療總人次的穩步上升，進而持續釋放國內醫療器械的臨床使用需求。政策和需求共同推動我國醫療器械市場規模快速增長，《中國醫療器械藍皮書（2022）》數據顯示，2021年我國醫療器械市場規模約為8，908億元，成為僅次于美國的第二大醫療器械市場，在整個醫療行業中的重要地位越發凸顯。對比來看，全球市場藥品市場規模與醫療器械市場規模比例約為1．4:1，發達國家基本上達到1:1，但是我國約為3:1，醫療器械市場規模遠遠低于藥品市場規模，伴隨醫療器械應用水平的不斷進步，我國將遵循發達國家重器械、輕藥品的發展路徑，未來國內醫療器械市場仍存在較大的增長潛力。醫療器械細分市場中，2021年醫療設備市場規模約為5，286億元，占比59%，其次為以骨科植入、血管介入為代表的高值醫用耗材，市場規模約為1，464億元，占比16%，低值醫用耗材、IVD（體外診斷）分列3、4位。醫療器械流通行業發展趨勢（一）醫療器械行業逐步由分散走向集中是市場發展的必然趨勢從發達國家醫療器械流通行業的發展歷程來看，降低物流成本、提高運營效率的長期趨勢推動行業持續向規模化、集約化、專業化方向發展，以美國為例，美國是全球最大醫療器械生產國和消費國，消費總量約占全球總消費量的40%以上，20世紀80年代至90年代，美國醫療器械流通領域也存在企業數量多、企業規模小等現象，經過多次整合、轉型，已經出現了三家醫療器械及藥品全品類集成供應商，市場占有率超過95%，并在醫學檢驗、介入耗材等各個細分領域均已出現大型集成供應商，其共同特點為產品線配置豐富、從事分銷及物流、渠道管理等多種增值服務，具備提供某類產品流通領域整體解決方案的能力。受此影響，原有僅供應單一或少數品類醫療器械的中小型渠道商則在以上體系內或轉型或被整合或被淘汰，呈現了醫療器械流通領域的集中態勢。目前，我國醫療器械流通領域同美國80/90年代較為類似，多級經銷商模式使得業內企業數量多、規模小、格局分散，超過50萬家醫療器械經營企業多數為區域性小型經銷商，經營產品種類較少，面向客戶局限于縣級或市級范圍少數醫院，社會經濟發展必然推動行業逐步由分散走向集中。對比國內藥品17，131億市場規模，1．3萬家左右批發企業數量、前百名批發企業市場占有率超過70%來看，醫療器械流通行業在市場整合、集中度提升方面存在較大潛力。《治理高值醫用耗材的改革方案》（國辦發[2019]37號）明確提出提升高值醫用耗材流通領域規模化、專業化、信息化水平，疊加耗材購銷兩票制推行、行業監管力度加大等因素的影響，行業內大型企業利用自身資金優勢和服務優勢，努力提高行業組織化水平，實現規模化、集約化經營，而規模較小、技術能力較弱的企業將逐步通過兼并重組、轉型等方式退出流通環節，逐步形成全國寡頭+區域龍頭、全品類集成供應商+專業化服務商的競爭格局。政策指引下，醫療器械流通行業整合加劇，資本介入趨勢明顯，嘉事堂通過組建北京嘉事盛世醫療器械進入高值醫用耗材流通市場，并持續通過北京、上海、廣州、深圳等主要醫療大區的器械經銷商整合，形成全國醫療器械物流配送網絡平臺，華潤醫藥、九州通、上海醫藥、瑞康醫藥、海王生物、柳州藥業等也紛紛布局相關板塊，加速市場集中度的提升。（二）醫改政策逐步深入，加快促進醫療器械行業降本增效提質醫保基金是目前我國醫療市場最大的支付主體，但長期以來國內基本醫保基金分成了多個池子，有衛計委的新農合、人社部的城居保和城鎮職工保等，其管理職能也分散在原衛計委、人社部等多個部門，政出多門、多頭管理導致監管機構力量分散、難以控制醫療費用不合理增長，醫保基金面臨長期支付壓力。根據改革方案，將人力資源和社會保障部的城鎮職工和城鎮居民基本醫療保險、生育保險職責，國家衛計委的新型農村合作醫療職責，國家發改委的藥品和醫療服務價格管理職責，民政部的醫療救助職責整合，組建國家醫療保障局。2018年5月31日國家醫療保障局正式掛牌，統一管理醫保基金，其主要職責確保醫保資金合理使用、安全可控，推進醫療、醫保、醫藥三醫聯動改革，更好保障人民群眾就醫需求、減輕醫藥費用負擔。國家醫療保障局代表支付方，統管招標、醫保、價格、監管，確立了其在高值醫用耗材的定價以及采購價格等方面的強勢地位，未來必將進一步規范診療行為、降低產品價格，嚴格控制醫療機構不合理的醫療費用支出，確保醫保基金安全、健康運行。2020年3月5日印發《關于深化醫療保障制度改革的意見持續推進醫保支付方式改革》以醫保支付制度改革為抓手，持續撬動醫療衛生體制改革的深入推進。高值醫用耗材單價相對較高、群眾費用負責重，成為重點監控和治理領域之一，國家醫保局《深化醫藥衛生體制改革2019年重點工作任務》明確提出：對單價和資源消耗占比相對較高的高值醫用耗材開展重點治理，改革完善醫用耗材采購政策，取消公立醫療機構醫用耗材加成等。受醫改政策推動，高值醫用耗材領域的帶量采購、兩票制、醫院零加成及臨床專項整治等政策逐步落實，產業上下游更加重視成本管控、效率提升，加速推動流通行業渠道加快向規模化、專業化、信息化、規范化趨勢發展。統籌推進相關領域改革（一）健全完善人才培養使用和激勵評價機制從提升和改善薪酬待遇、發展空間、執業環境、社會地位等方面入手，調動廣大醫務人員積極性、主動性和創造性，發揮醫務人員改革主力軍作用。健全醫務人員培訓培養制度，使每名醫務人員都有接受繼續教育和職業再培訓的機會。創新人才培養機制，基本建成院校教育、畢業后教育、繼續教育三階段有機銜接的標準化、規范化臨床醫學人才培養體系。完善醫學教育質量保障機制，到2020年，完成本科臨床醫學專業首輪認證工作，建立起具有中國特色與國際醫學教育實質等效的醫學專業認證制度。深化醫學教育改革，深入推進卓越醫生教育培養計劃，加強醫學相關專業人才培養。繼續開展農村訂單定向醫學生免費培養工作。完善畢業后教育制度，到2020年，所有新進醫療崗位的本科及以上學歷臨床醫師均接受住院醫師規范化培訓，初步建立專科醫師規范化培訓制度，重點為縣級醫療機構和邊遠地市醫院培養一批專科醫師。推進基層藥學人員培養使用。大力推進全科醫生制度建設，加強以全科醫生為重點的基層人才隊伍建設，通過規范化培訓、助理全科醫生培訓、轉崗培訓等多種途徑加大全科醫生培養培訓力度。到2020年，初步建立起充滿生機和活力的全科醫生制度，基本形成統一規范的全科醫生培養模式，城鄉每萬名居民有2—3名合格的全科醫生，全科醫生總數達到30萬人以上。實施中醫藥傳承與創新人才工程，促進中醫藥傳承與發展，建立健全中醫藥師承教育制度。創新衛生人才使用機制，完善崗位設置管理制度，推行公開招聘制度，實行全員聘用制度，實現人員分類管理。改善從業環境和薪酬待遇，促進醫療資源向中西部地區傾斜、向基層和農村流動。在總結評估的基礎上，繼續實施全科醫生特崗計劃。允許醫療衛生機構突破現行事業單位工資調控水平，允許醫療服務收入扣除成本并按規定提取各項基金后主要用于人員獎勵，其中醫療服務收入的內涵和與績效工資制度銜接的具體辦法另行研究制定。合理確定醫療衛生機構編外人員待遇，逐步實現同崗同薪同待遇，激發廣大醫務人員活力。嚴禁給醫務人員設定創收指標，醫務人員薪酬不得與藥品、耗材、檢查、化驗等業務收入掛鉤。基層醫療衛生機構內部績效分配可采取設立全科醫生津貼等方式，向承擔簽約服務等臨床一線任務的人員傾斜。落實艱苦邊遠地區津貼、鄉鎮工作補貼政策，績效工資分配向基層傾斜。創新人才評價機制，改革完善以崗位職責要求為基礎，以品德、能力、業績為導向，符合衛生人才特點的科學化、社會化評價機制。完善職稱晉升體系和職稱晉升辦法，增加醫療衛生機構中高級崗位比例并向基層傾斜，拓寬醫務人員職業發展空間。關心重視村醫隊伍建設，合理提高待遇，結合實際建立鄉村醫生退出機制。鼓勵醫師到基層、邊遠地區、醫療資源稀缺地區和其他有需求的醫療機構多點執業。建立衛生人員榮譽制度，弘揚廣大衛生與健康工作者敬佑生命、救死扶傷、甘于奉獻、大愛無疆的精神，做好人民好醫生稱號評選宣傳工作，通過多種形式增強醫務人員職業榮譽感。依法嚴厲打擊涉醫違法犯罪行為特別是傷害醫務人員的暴力犯罪行為，堅決從嚴查處涉醫突發案件，維護正常醫療秩序，保護醫務人員安全。完善醫療糾紛調解機制，健全院內調解、人民調解、司法調解、醫療風險分擔機制有機結合的三調解一保險制度體系，構建和諧醫患關系。到2020年，醫療責任保險覆蓋全國所有公立醫院和80%以上的基層醫療衛生機構。（二）加快形成多元辦醫格局持續開展健康領域大眾創業、萬眾創新。鼓勵社會力量興辦健康服務業，擴大健康服務相關支撐產業規模，優化健康服務業發展環境。健全非營利性和營利性醫療機構分類管理制度。進一步優化政策環境，督促各地落實在市場準入、社會保險定點、重點專科建設、職稱評定、學術地位、醫院評審等方面對所有醫療機構同等對待的政策措施。完善醫師多點執業政策，改革醫師執業注冊制度。完善醫療資源規劃調控方式，加快社會辦醫發展。允許公立醫院根據規劃和需求，與社會力量合作舉辦新的非營利性醫療機構，支持社會辦醫療機構與公立醫院加強合作，共享人才、技術、品牌。控制公立醫院特需服務規模，提供特需服務的比例不超過全部醫療服務的10%。探索社會力量辦營利性醫院綜合評價機制，鼓勵社會力量投向滿足群眾多元需求的服務領域。鼓勵和引導金融機構增加健康產業投入，探索無形資產質押和收益權質押貸款業務，鼓勵發展健康消費信貸。支持符合條件的企業利用資本市場直接融資、發行債券和開展并購，鼓勵引導風險投資。發揮商業健康保險資金長期投資優勢，引導商業保險機構以出資新建等方式興辦醫療、養老、健康體檢等健康服務機構。促進醫療與養老融合，發展健康養老產業。支持基層醫療衛生機構為老年人家庭提供簽約醫療服務，建立健全醫療衛生機構與養老機構合作機制，支持養老機構開展康復護理、老年病和臨終關懷服務，支持社會力量興辦醫養結合機構。促進醫療與旅游融合，完善準入、運營、評價、監管等相關配套政策，加快推進健康旅游產業發展。促進互聯網與健康融合，發展智慧健康產業。積極發展基于互聯網的健康服務，促進云計算、大數據、移動互聯網、物聯網等信息技術與健康服務深度融合，為健康產業植入智慧之芯。促進中醫藥健康服務發展，推進中醫藥與養老、旅游等融合發展，實現中醫藥健康養生文化的創造性轉化、創新性發展。到2017年，80%以上的醫療機構開設為老年人提供掛號、就醫等便利服務的綠色通道，50%以上的養老機構能夠以不同形式為入住老年人提供醫療衛生服務。到2020年，按照每千常住人口不低于1．5張床位為社會辦醫院預留規劃空間，同步預留診療科目設置和大型醫用設備配置空間；符合國情的醫養結合體制機制和政策法規體系基本建立，所有醫療機構開設為老年人提供掛號、就醫等便利服務的綠色通道，所有養老機構能夠以不同形式為入住老年人提供醫療衛生服務。（三）推進公共衛生服務體系建設建立專業公共衛生機構與醫療機構、基層醫療衛生機構分工協作機制，健全基本公共衛生服務項目和重大公共衛生服務項目遴選機制。到2020年，基本公共衛生服務逐步均等化機制基本完善。推進公共衛生服務。完善公共衛生服務項目經費分配方式以及效果評價和激勵約束機制，發揮專業公共衛生機構和醫療機構對項目實施的指導和考核作用，考核評價結果與服務經費撥付掛鉤。建立健全專業公共衛生人員激勵機制，人員和運行經費根據人員編制、經費標準、服務任務完成及考核情況由預算全額安排。鼓勵防治結合類專業公共衛生機構通過提供預防保健和基本醫療服務獲得合理收入，建立有利于防治結合的運行新機制。推進婦幼保健機構內部改革重組，實現保健和臨床有機融合。在合理核定工作任務、成本支出的基礎上，完善對醫療機構承擔公共衛生服務任務的補償機制。大力推進殘疾人健康管理，加強殘疾人社區康復。將更多成本合理、效果確切的中醫藥服務項目納入基本公共衛生服務。完善現有藥品政策，減輕艾滋病、結核病、嚴重精神障礙等重大疾病以及突發急性傳染病患者的藥品費用負擔。推進居民健康卡、社會保障卡等應用集成，激活居民電子健康檔案應用，推動預防、治療、康復和健康管理一體化的電子健康服務。升級改造衛生應急平臺體系，提升突發公共衛生事件早期發現水平。深入開展愛國衛生運動。健全重特大疾病保障機制在全面實施城鄉居民大病保險基礎上，采取降低起付線、提高報銷比例、合理確定合規醫療費用范圍等措施，提高大病保險對困難群眾支付的精準性。完善職工補充醫療保險政策。全面開展重特大疾病醫療救助工作，在做好低保對象、特困人員等醫療救助基礎上，將低收入家庭的老年人、未成年人、重度殘疾人、重病患者等低收入救助對象，以及因病致貧家庭重病患者納入救助范圍，發揮托底保障作用。積極引導社會慈善力量等多方參與。逐步形成醫療衛生機構與醫保經辦機構間數據共享的機制，推動基本醫保、大病保險、醫療救助、疾病應急救助、商業健康保險有效銜接，全面提供一站式服務。建立科學有效的現代醫院管理制度深化縣級公立醫院綜合改革，加快推進城市公立醫院綜合改革。到2017年，各級各類公立醫院全面推開綜合改革，初步建立決策、執行、監督相互協調、相互制衡、相互促進的管理體制和治理機制。到2020年，基本建立具有中國特色的權責清晰、管理科學、治理完善、運行高效、監督有力的現代醫院管理制度，建立維護公益性、調動積極性、保障可持續的運行新機制和科學合理的補償機制。（一）完善公立醫院管理體制健全公立醫院法人治理機制，落實內部人事管理、機構設置、收入分配、副職推薦、中層干部任免、年度預算執行等自主權。實行院長負責制，完善院長選拔任用制度，實行院長任期制和任期目標責任制。公立醫院依法制訂章程。建立健全公立醫院全面預算管理制度、成本核算制度、財務報告制度、總會計師制度、第三方審計制度和信息公開制度。（二）建立規范高效的運行機制取消藥品加成（不含中藥飲片），通過調整醫療服務價格、加大投入、改革支付方式、降低醫院運行成本等，建立科學合理的補償機制。逐步建立以成本和收入結構變化為基礎的醫療服務價格動態調整機制，按照總量控制、結構調整、有升有降、逐步到位的原則，降低藥品、醫用耗材和大型醫用設備檢查治療和檢驗等價格，重點提高診療、手術、康復、護理、中醫等體現醫務人員技術勞務價值的項目價格，加強分類指導，理順不同級別醫療機構間和醫療服務項目的比價關系。通過規范診療行為、醫保控費等降低藥品、耗材等費用，嚴格控制不合理檢查檢驗費用，為調整醫療服務價格騰出空間，并與醫療控費、薪酬制度、醫保支付、分級診療等措施相銜接。放開特需醫療服務和其他市場競爭比較充分、個性化需求比較強的醫療服務價格，由醫療機構自主制定。繼續推進公立醫院后勤服務社會化。在公立醫院綜合改革中統籌考慮中醫藥特點，建立有利于中醫藥特色優勢發揮的運行新機制。（三）建立符合醫療衛生行業特點的編制人事和薪酬制度創新公立醫院編制管理方式，完善編制管理辦法，積極探索開展公立醫院編制管理改革試點。在地方現有編制總量內，確定公立醫院編制總量，逐步實行備案制，在部分大中城市三級甲等公立醫院開展編制管理改革、實行人員總量管理試點。落實公立醫院用人自主權，對急需引進的高層次人才、短缺專業人才以及具有高級專業技術職務或博士學位人員，可由醫院采取考察的方式予以公開招聘。完善醫療機構與醫務人員用人關系。地方可以按國家有關規定，結合實際合理確定公立醫院薪酬水平，逐步提高人員經費支出占業務支出的比例，并建立動態調整機制。對工作時間之外勞動較多、高層次醫療人才集聚、公益目標任務繁重、開展家庭醫生簽約服務的公立醫療機構在核定績效工資總量時予以傾斜。在績效工資分配上，重點向臨床一線、業務骨干、關鍵崗位以及支援基層和有突出貢獻的人員傾斜，做到多勞多得、優績優酬。按照有關規定，公立醫院可以探索實行目標年薪制和協議薪酬。公立醫院主管部門對院長年度工作情況進行考核評價，確定院長薪酬水平，院長薪酬與醫院工作人員績效工資水平保持合理比例關系。（四）建立以質量為核心、公益性為導向的醫院考評機制健全醫院績效評價體系，機構考核應涵蓋社會效益、服務提供、質量安全、綜合管理、可持續發展等內容，重視衛生應急、對口支援以及功能定位落實和分級診療實施情況等體現公益性的工作。將落實醫改任務情況列入醫院考核指標，強化醫院和院長的主體責任。醫務人員考核突出崗位工作量、服務質量、行為規范、技術難度、風險程度和服務對象滿意度等指標，負責人考核還應包括職工滿意度等內容。（五）控制公立醫院醫療費用不合理增長逐步健全公立醫院醫療費用控制監測和考核機制。設定全國醫療費用增長控制目標，各省（區、市）根據不同地區醫療費用水平和增長幅度以及不同類別醫院的功能定位等，分類確定控費要求并進行動態調整。以設區的市為單位向社會公開轄區內各醫院的價格、醫療服務效率、次均醫療費用等信息，對醫療機構費用指標進行排序，定期公示排序結果。落實處方點評制度。衛生計生等有關部門對公立醫院藥品、高值醫用耗材、大型醫用設備檢查等情況實施跟蹤監測。到2017年，全國公立醫院醫療費用增長幅度力爭降到10%以下，到2020年，增長幅度穩定在合理水平。深化醫保支付方式改革健全醫保支付機制和利益調控機制，實行精細化管理，激發醫療機構規范行為、控制成本、合理收治和轉診患者的內生動力。全面推行按病種付費為主，按人頭、按床日、總額預付等多種付費方式相結合的復合型付費方式，鼓勵實行按疾病診斷相關分組付費（DRGs）方式。對住院醫療服務主要按病種付費、按疾病診斷相關分組付費或按床日付費；對基層醫療服務可按人頭付費，積極探索將按人頭付費與高血壓、糖尿病、血液透析等慢病管理相結合；對一些復雜病例和門診費用可按項目付費、按人頭付費。有條件的地區可將點數法與預算管理、按病種付費等相結合，促進醫療機構之間有序競爭和資源合理配置。健全各類醫療保險經辦機構與醫療衛生機構之間公開、平等的談判協商機制和風險分擔機制。建立結余留用、合理超支分擔的激勵約束機制。建立健全支付方式改革相關的管理規范、技術支撐和政策配套，制定符合基本醫療需求的臨床路徑等行業技術標準，規范病歷及病案首頁的書寫，全面夯實信息化管理基礎，實現全國范圍內醫療機構醫療服務項目名稱和內涵、疾病分類編碼、醫療服務操作編碼的統一。繼續落實對中醫藥服務的支持政策，逐步擴大納入醫保支付的醫療機構中藥制劑和針灸、治療性推拿等中