第一章公共管理學導論

一、公共管理的含義

公共組織運用所擁有的公共權力，為有效地實現公共利益，對社會公共事務進行管理的社會活動。

1.公共管理的主體是公共組織

政府——通過法定程序產生，具有合法性和強制性，是公共管理的主要形式。

非政府公共組織——具有民間性、志愿性、公益性等屬性，是公共管理多元性的體現。

如：學校、研究機構、社區服務機構、消費者協會等。

2.公共管理的客體是公共事務

（1）管制性公共事務（法律完善、國家安全、社會治安等）

（2）基礎性公共事務（公共設施的發展、社會福利的推進等）

（3）服務性公共事務（醫療、教育、社區服務等）

（4）保障性公共事務（環境保護）

3．公共管理的目的是實現公共利益

公共利益指為社會成員共享的資源與條件。

公共利益的實現主要表現為公共物品或服務的提供。

4．公共管理過程是公共權力的運作過程

公共權力以政治合法性為基礎，代表的是社會成員共同的意志，是社會資源的高度集中，是社會力量中最大的力量，具有對全社會的制約性。

補充說明

由于公共權力的特殊性，在其運行過程中，必須與公共責任和法律規范聯系在一起，也就是說承擔公共權力的人，在管理過程中必須同時承擔公共責任。

二、公共管理模式的基本特征

1.公共利益與個人利益相統一，重在公共利益上；

2.政府組織與其它公共組織相統一，重在政府組織上；

3.社會問題管理與資源管理相統一，重在問題解決上；

4.結果管理與過程管理相統一，重在結果管理上；

5.管理所追求的公平與效率相統一，重在公平上；

6.公共組織的外部管理與內部管理相統一，重在外部管理上；

7.服務管理與管制管理相統一，重在服務上；

8.管理制度與技術相統一，重在制度創新上。

公共管理是一個全新的模式

公共性---強調政府的主要職能是管理社會公共事務，提供公共產品和公共服務；

公正性---強調政府是公共利益的代表者和公共意志的執行者，因此必須維護社會的公平正義；

服務性---強調政府管理社會公共事務的主要方式是為公民和顧客提供良好的服務。

三、新公共管理運動的主要內容

新公共管理運動以1979年英國首相撒切爾上任為標志。被看作是一場全球范圍內的“重塑政府、再造公共部門”的公共行政改革，是公共行政向公共管理轉型的開始。

這場運動主要致力于解決如下問題：重新調整政府與社會、政府與市場的關系，減少政府的職能；盡可能實現社會自治，利用市場和社會力量提供公共服務；改革政府內部管理體制，引入競爭機制，提高工作效率。第二章公共管理的主體和行為特征

一、公共管理的主體

公共管理的主體是指行使公共權力的組織和個人。組織主要是政府和非政府公共組織。

二、政府職能演變的三個階段

1.限制政府干預（自由資本主義時期）

主張政府不干預社會經濟活動,是典型的“小政府”形象,被描述為“守夜人”政府。其口號是“管的最少的政府就是最好的政府”。代表人物是亞當?斯密。

2.主張政府干預（資本主義經濟危機--第二次世界大戰后）

認為政府的干預應是全面的，不僅包括傳統的政府職能，也應包括經濟領域的各個方面。如生產、分配、就業、穩定物價、均衡收入、維護社會公正等。

代表人物：凱恩斯

3.對政府職能的重新思考（20世紀70年代后）

分析政府干預行為的局限性以及政府失靈的原因及表現，強調尊重自然規律，主張限制或取消政府干預，充分發揮市場機制的作用。

三、市場失靈

市場失靈是政府干預經濟活動的基本依據和理由。是指在經濟和社會活動中市場是存在缺陷的，存在著單純依靠市場仍不能解決的問題，如壟斷的出現導致商品服務質量的降低，市場競爭產生的收入不公平，公共產品的提供、定價和收費問題等，這些需要政府的干預來解決。

市場失靈主要有兩種情況：一種是市場經濟中存在某些不符合完全競爭條件，市場機制無法有效發揮配置資源作用的領域，如公共物品、外部性、自然壟斷、信息失靈等；另一種情況是完全競爭市場運行本身的缺陷，如社會分配不公平、宏觀經濟不穩定等。

四、現代市場經濟國家政府的主要職能

1.建立并維護社會和市場秩序；

（確定法律法規、形成和諧、公正的社會環境）

2.提供公共物品及基礎服務；

（投資基礎設施和社會服務）

3.調控宏觀經濟并保持穩定；

（國家預算、制定經濟發展戰略、控制通貨膨脹）

4.進行收入和財產的再分配；

（保證社會公平、保護弱勢群體）

5.保護自然資源和環境。（解決資源被破壞、污染的問題）

五、我國政府職能轉換中存在的問題

1.政府職能越位：政府干了不該干的事情和管了不該管的事情，過多地參與了本來可以通過市場進行的私人產品的生產和供應。

政府職能越位的主要原因是：政府職能與市場功能不分；政府與企業不分；政府與社會中介組織不分。

2.政府職能錯位：政府內部發生的職能混亂現象，即你干了我的事，我越了你的權。

政府職能錯位的主要原因是：政府職能范圍不清；政府機構并立，職能重疊。

3.政府職能缺位：本來應該由政府生產和提供的公共物品和服務，政府卻沒有充分盡職盡責，甚至在某些公共領域出現了真空。如醫療、救濟等社會保障供給不足，市場競爭規則不完備，信用體系不健全，公共教育服務不能滿足社會公眾需要等。

4.政府職能不到位：一些政府的職能只體現在文件、書本和口頭上，而在實踐操作和執行中遠遠沒有實現。

幾乎表現在政府職能實施的方方面面，例如，教育公平、醫療保險、環境保護等。

六、轉型期我國政府職能的定位

1.強化公共服務，保證公共產品的供給

（加強基礎設施投入和服務；保護自然環境和環境；加大教育經費投入）

2.強化社會管理，保證社會公平、公正

（擴大社會保障范圍；完善社會保險制度；健全社會救濟、優撫制度；統一社會保險機構，有效管理員的決策范圍廣，整體觀念強，具有較大的自主性。缺點是組織相對松散，控制不強，溝通渠道少，可能導致行政控制軟弱，上下級之間的協調較差。

工作性質：工作任務越復雜，差異越大，需要協調的程度就越高，管理幅度應該越小，管理層次越多，反之亦然。

工作種類的接近程度：工作種類越接近，越應采用寬幅少層的結構，反之采用窄幅多層的結構。

行政組織成員的知識水平和思想水平：知識程度高、責任感強的成員應采用扁平結構，反之采用尖形結構。

領導者的水平和能力：管理幅度的寬窄與領導者的能力成正比，層次的多少與領導者的水平和能力成反比。

四、公共組織的結構

直線式結構

職能式結構

直線—職能式結構

矩陣式結構

五、公共組織變革的類型

1.以外延為主的變革和以內涵為主的變革

外延指組織實體的外部規模和技術特征。內涵則側重于職能的調整、權力結構的調整和體制的變革。

2.以組織結構為中心的變革和以人為主的變革

組織結構變革---組織的職能、機構設置、管理的層次和幅度。以人為主的變革---人的自身素質提高。

3.激進式的變革和漸進式的變革

激進---時間短、變化大；堅進---緩慢、變化小

六、公共組織變革的動力與阻力

動力：

環境、技術、目標與價值觀、職能、組織成員的心理、專家。

阻力：

認知、利益、成本、組織惰性、變革的不確定性、習慣性。第五章公共部門人力資源管理

一、人力資源管理的基本含義

現代人力資源管理的理念建立在西方經濟學家“人力資本”理論基礎之上。認為人力是一種資本，即指人的知識和技能是資本的一種形態。通過一定方式的投資，使人們掌握了知識和技能，這樣的人力資本就成了一切生產要素中最重要的資源，即人力資源。

二、人力資源管理理論的基本精神

確定以人為中心的管理思想；

注重組織的整體開發，注重整體效益、群體目標、團隊精神；

在管理原則上，既強調個人又強調集體，個人利益、個性發展同團隊精神、團體主義相結合；

管理方法上，既強調理性，又強調情感；

領導方式上，既強調權威，又強調民主；

管理實踐中，既強調能力，也重視資歷。

三、公共部門人力資源管理與傳統人事行政管理的區別

管理理念：傳統的人事行政管理視人為成本，把管理工作看作行政工作；人力資源管理則把人看作一種最寶貴的資源，可持續不斷地開發和有效使用。

管理原則：傳統的注重以事為中心，人是被動的工具，強調管制和監控；人力資源管理以人為中心，把人作為組織發展的主體，注重營造組織人才成長與發展的環境，重視采用激勵手段調動人的積極性。

管理方法：傳統的強調紀律和監督來管理，是強制性、被動性的管理；人力資源管理是主動性、開發性、有預見性的管理方式，強調定性分析和定量分析的結合，既注重管理的科學性，又注重管理的藝術性。

管理內容：傳統的主要從事錄用、考核、獎懲、工資等管理活動；人力資源管理增加了公共部門人力資源的預測與規劃，人員的測評與甄選，人力資源的開發與培養等。

管理部門的地位：傳統的把人事行政部門看作非生產、非效益部門，地位較低；現代的則成為整個組織系統中舉足輕重的部門，具有協調管理系統的功能以及為組織提供決策咨詢的功能。

管理機制：傳統采用行政命令的人員調配機制，靠行政系統自上而下地配置；現代則實行在國家宏觀調控下由市場對人力資源進行配置的方式，實現社會人力資源的優化配置。

四、公共部門人力資源管理的目標和主要內容

公共部門人力資源管理的目標：

獲取和開發公共管理活動所需要的各級各類人才，推動人力資源與組織資源的優化配置，建立人力資源與公共組織之間的良好關系，在實現公共部門組織目標的同時促進各級各類人才的成長和發展。

公共部門人力資源管理的主要內容：

公共部門人力資源規劃，職務分析，人員的招募、甄選與錄用，考核與激勵，薪酬與福利，培訓與開發。

五、公共部門人力資源職務分析

職務分析也稱工作分析，是指收集所有與某一特定工作有關的重要信息，并對其所具有的性質、任務、職責以及所需人員資格、條件等進行科學的系統描繪，最后作出規范性記錄的過程。

職務分析可以以組織圖的編制為基礎。組織圖就是描述某一時期內組織結構的圖表。

職務分析的內容包括：誰來做、做什么、何時做、在哪做、為什么做、為誰做和如何做。可歸納為工作內涵和任職資格兩部分。

六、西方國家公務員制度的基本特點

公開考試、擇優錄用（最根本的特征）；

嚴格考核、功績晉升；

政治中立、職務常任；

人事分類、依法管理；

專業培訓、素質更新。

七、我國公務員制度的確立

我國實行公務員制度始于1993年，即原頒布的《國家公務員暫行條例》（標志著我國國家公務員制度的最終確立），以后于2005年4月27日全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過了《中華人民共和國公務員法》并自2006年1月1日起施行。第六章公共財政管理

一、公共財政的含義

公共財政是建立在現代市場經濟條件下的政府財政，是“國家或政府為市場提供公共服務的分配活動或經濟活動”。

公共財政的內涵主要包括兩方面：公共財政是“市場”的財政；公共財政是“公共”的財政。

二、公共財政的職能

（一）資源配置職能

公共財政為全社會提供公共物品和公共服務，并運用經濟、法律等手段矯正外部效應和維護市場的有效競爭。

公共財政之所以要為全社會提供公共物品和服務，原因在于公共物品或服務具有效用不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性，不能由私人部門通過市場提供。否則，會發生休謨提出的“公地悲劇”和“免費搭車”現象。

公地悲劇

環境保護主義者加勒特.哈丁提出“公地悲劇”或日“公有資源的災難”，“公地悲劇”是無節制的、開放式的、資源利用的災難。“公地悲劇”源于公產的私人利用方式，是對個人在利用公產時存有私心的確證。

哈丁在《科學》雜志中以寓言的形式，給我們講述了一個生動的故事：“一片草原上生活著一群聰明的牧人，他們各自勤奮工作，增加著自己的牛羊。畜群不斷擴大，終于達到了這片草原可以承受的極限，每再增加一頭牛羊，都會給草原帶來損害。但每個牧人的聰明都足以使他明白，如果他們增加一頭牛羊，由此帶來的收益全部歸他自己，而由此造成的損失則由全體牧人分擔。于是，牧人們不懈努力，繼續繁殖各自的畜群。最終，這片草原毀滅了。”這便是我們常說到的“公有地的悲劇”。可見，如果一種資源的所有權沒有排他功能，那么就會導致公共資源的過度使用，最終使全體成員的利益受損。

公地作為一項資源或財產有許多擁有者，他們中的每一個都有使用權，但沒有權利阻止其他人使用，從而造成資源過度使用和枯竭。過度砍伐的森林、過度捕撈的漁業資源及污染嚴重的河流和空氣，都是“公地悲劇”的典型例子。

之所以叫悲劇，是因為每個當事人都知道資源將由于過度使用而枯竭，但每個人對阻止事態的繼續惡化都感到無能為力。而且都抱著“及時撈一把”的心態加劇事態的惡化。公共物品因產權難以界定(界定產權的交易成本太高)而被競爭性地過度使用或侵占是必然的結果。

“公地悲劇”的發生，人性的自私或不足只是一個必要的條件，而公產缺乏嚴格而有效的監管是另一個必要條件。所以，“公地悲劇”并非絕對地不可避免。

免費搭車

“搭便車”問題最早由休謨在1740年提出。他認為在一個經濟社會，如果有公共物品的存在，免費搭車者就會出現；如果所有社會成員都成為免費搭車者，最終結果是誰也享受不到公共產品。免費搭車指逃避為消費公共物品支付費用的行為。

公共產品(publicgoods)是指具有正的外部性(externality),往往對公共福利具有重要意義的事物，如良好的環境質量、公共基礎設施、國防和制度等。

由于政府無法了解每個人對某種公共產品的偏好及效用函數，再加之公共產品的非排他性，使得人們可能從低呈報其獲得收益而減少其對公共產品的出資份額（繳稅額），而這樣做并不會減少他將要獲得的收益。在這樣的社會條件下，人們完全有可能在不付任何代價的情況下享受通過他人的捐獻而提供的公共產品的效益，即出現了“搭便車”現象。

外部效應

指某些個人或廠商的行為影響了他人或廠商，卻沒有為之承擔應有的成本費用或沒有獲得應有的報酬。例如，生產某種化學產品會污染環境，卻不承擔清除污染的成本；又如，放養蜜蜂可以使果農增加收入，但放蜂者并不能得到由此增加的收入等。

簡言之，外部效應就是未在價格中得以反映的經濟交易成本或效益。

對于外部效應，如果不能予以及時糾正或抵消，將使資源配置失效，使具有外部效應的物品或服務的供給不是過多就是過少。

用于矯正外部效應的財政手段可分為兩類：為了糾正諸如環境污染此類負外部效應，課征污染稅，迫使污染者付出附加成本，從而使其調整決策，減少產出，以減輕環境污染度；對因正外部效應造成的生產不足，則應實施鼓勵生產的財政補貼等措施。

對不完全競爭的干預

不完全競爭主要是由壟斷以及規模報酬遞增行業的存在造成的。

當一個企業可以通過減少其所售出的物品的供給量，從而使物品的出售價格高于該物品的邊際生產成本時，形成了壟斷。

規模報酬遞增行業是指某些行業如供水、電、氣、電話服務等，其具有經營規模越大、邊際成本越小、經濟效益越好的特點，因而獨家經營的經濟效益遠勝于多家競爭。

為實現資源配置的有效性，政府必須進行干預，可以對壟斷廠商發放財政補貼，從而要求其增加產量和降低價格；或者接管這類企業，直接規定產品低價出售，或按市場原則規范公共定價，調整產業組織，形成競爭格局；或運用法律手段維護市場競爭的有效性。

（二）調節收入分配職能

政府為了實現收入公平分配的目標而對市場經濟形成的收入分配格局予以調整的職責和功能。

公平分配包括經濟公平和社會公平兩個層次。社會公平指將收入差距維持在現階段社會各個階層居民所能接受的合理范圍內。

在市場機制的框架內不能解決收入初次分配的公平問題，只有通過政府的財政手段完成收入再分配的任務。可以通過征收累進的所得稅、然后通過各種轉移性支出（如醫療保險、失業救助、食品券補貼以及政府間的轉移支付等），從而保證社會的穩定發展。

（三）穩定經濟職能

通過公共財政維持社會總需求和供給的大體平衡。在總需求超過總供給時，財政可以減少支出和增加稅收，來抑制社會總需求；在總需求小于總供給時，財政又可以增加支出和減少稅收，來擴大社會總需求。

此外，還可以通過財政制度性安排，使財政發揮某種“自動”的穩定作用，如發揮累進所得稅制、失業救濟金制度等具有與經濟逆向運動的制度的穩定功能。

三、國家預算及其原則

國家預算，即財政預算，是一國政府根據其施政方針和社會公共需要編制的，經立法機關批準的國家年度財政收支計劃。

國家預算可以分為單式預算、復式預算；基數預算、零基預算；總預算、單位預算；績效預算、設計規劃預算。

我國目前實行的是復式預算、零基預算。

國家預算的原則：

完整性原則（預算必須包括政府的全部公共收支項目，便于立法機關的審議批準和公眾的監督）

統一性原則（預算收支按照統一的程序計算和編制）

可靠性原則（對預算收支數字進行正確的估計，各種收支必須明確區分）

公開性原則（全部公共收支必須經過立法機關審議，要通過一定形式向社會公布）

年度性原則（預算按年度編制）

四、國家預算的管理過程

國家預算的編制與審批（政府編制當年預算草案，經立法機關審議批準，成為正式預算）；

國家預算的執行（財政年度開始，由政府行政機關負責執行預算，由審計機關日常監督）；

國家決算（預算年度終了后，由政府就全年執行預算情況及其結果編制該年度的實際收支報告，經審計機關審核后，由立法機關予以批準）。

【國家決算是反映預算執行結果的會計報告，是國家預算執行的總結，是國家年度預算收支的最終結果】

五、預算會計的含義和層級

預算會計是國家財政部門和行政事業單位，以貨幣為主要計量單位，通過記賬、算賬、報賬和檢查賬目等一系列會計特有的活動，對國家財政預算收支執行過程中的資金活動情況及其結果，進行及時、系統、連續的核算、反映和監督，以促進國家財政預算收支任務實現的會計活動。

預算會計分為兩級：財政總預算會計、單位預算會計。

六、政府審計的含義和分類

政府審計是政府機關依法獨立檢查被審計單位的會計憑證、會計賬簿、會計報表以及其他與財政收支、財務收支有關的資料和資產，監督財政收支、財務收支真實、合法和有效益的專業性活動。

預算審計、決算審計；內部審計、外部審計；合規性審計和績效審計。第七章信息資源管理與電子政務

一、公民知情權

公民知情權的基本含義是公民有權知道他們應該知道的事情。我們這里所說的知情權是指公民依法享有對政府工作、政府有關活動進行了解和獲得相關資料的權利。

1984年的《世界人權宣言》確定知情權為基本人權之一。

二、政府信息公開

政府信息是指政府行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。

政府信息公開是指行政機關通過公眾便于接受的方式和途徑公開其政務運作的過程，公開其有利于公眾實現其權利的信息資源，允許公眾通過查詢、閱覽、復制、下載、摘錄、收聽、觀看等形式，依法利用各級政府部門所控制的信息。

政府信息公開的意義

政府是最大的信息擁有者，保障公民的知情權，對政府來講，最重要的就是政府信息的公開。

1.保證政府決策公正，遏制行政腐敗。

2.促進公民參與行政，保障公民知情權。

3.簡化行政運作環節，提高服務質量。

三、我國政府信息公開制度的主要內容

我國政府信息公開的實踐始于政務公開，政務公開工作則是從“村務公開”起步的。

2007年1月17日國務院通過《中華人民共和國政府信息公開條例》，并于2008年5月1日實施。條例規定，行政機關對以下政府信息應當主動公開：

涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的；依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的。

條例規定，縣級以上各級人民政府重點公開下列政府信息：

行政法規、規章和規范性文件；國民經濟和社會發展規劃、專項規劃、區域規劃及相關政策；國民經濟和社會發展統計信息；財政預算、決算報告；行政事業性收費的項目、依據、標準；政府集中采購項目的目錄、標準及實施情況；行政許可的事項、依據、條件、數量、程序、期限以及申請行政許可需要提交的全部材料目錄及辦理情況；重大建設項目的批準和實施情況；扶貧、教育、醫療、社會保障、促進就業等方面的政策、措施及其實施情況；突發公共事件的應急預案、預警信息及應對情況；環境保護、公共衛生、安全生產、食品藥品、產品質量的監督檢查情況。

四、我國政府信息公開實施過程中的問題與對策

問題：

信息公開主體的工作不到位；

信息公開的時效性比較差；

在信息公開的方式上，有避實就虛的問題。

對策：

信息公開主體應加強責任意識，轉變觀念；信息公開主體應明確職責，落實行動；信息公開主體應規范行為，依法行事；信息公開主體應加強網站建設，提高效率；信息公開主體應加大宣傳力度，動員公眾參與。

五、電子政務的含義、作用及應用

電子政務是政府運用現代信息技術和通信技術，將政府的管理和服務轉移到網絡上運作和完成，超越時間、空間和部門的制約，提高政府工作的透明度和工作效率，為社會提供優質、全方位的管理和服務，它是政府管理手段的變革。

電子政務以應用為目的，其應用系統建設主要包括信息收集、業務處理、決策支持三個層面。

電子政務不是簡單地將傳統的政府管理事務搬到互聯網上，而是要對其進行組織結構的重組和業務流程的再造。

電子政務的作用

1.拓展政府服務空間，優化政府服務手段；

2.擴大公民參政渠道,更新參政技術手段；

3.提高政府運做透明度,促進公共管理公開。

電子政務的應用

我國電子政務的應用集中在：

政府為社會提供的應用服務及信息發布；政府部門之間的應用；政府部門內部的各類應用系統；涉及政府部門內部核心數據的應用系統；政府電子化采購即政府電子商務。

六、我國電子政務建設中存在的問題

對快速發展的政府信息化建設認識不到位；政府信息化缺少相應的法規和制度保障；政府信息化建設整體應用水平不高；網絡安全問題；信息資源的開發質量不高；人員素質有待提高。

七、電子政務在我國的發展趨勢

發展重點依據實際情況各有側重（各市、縣、鄉的電子政務建設更應突出社會事務的管理和面向公眾的服務）；

政府網站服務能力大幅提高（提高政府業務上網的比率，提高與企業和公眾的互動水平，提高網上政務服務的普及水平和業務深度，重點放在“三農”和社會弱勢群體服務上）；

政府信息資源開發強調功能特色（建設和完善政府職能部門核心業務信息庫，開展政府部門之間以需求為導向的信息共享試點，開發數字圖書館、數字化教學課件、數字博物館、數字檔案等公益性信息資源）；

重點業務系統建設突出協同效益（多部門為共同解決一個問題，實現一個共同目標而進行業務整合）；

電子政務發展模式不斷創新（建設覆蓋城鎮人口的社區信息化網絡平臺，形成服務內容覆蓋科技、氣象、教育、醫療、商務、旅游、家政、娛樂等的社區服務網，推進電子政務服務進入社區和家庭，鼓勵集電子政務、電子商務、電子社區于一身的發展模式創新）；

電子政務安全保障體系進一步完善（電子身份認證體系建立、無線網絡安全治理得到加強、電子政務安全等級防護體系逐漸完善）。第八章公共部門績效管理

一、什么是公共部門績效

公共部門績效指公共部門在社會管理中的業績、效益及其管理工作的效率和效能，是公共部門在行使其職能、實施其意志過程中體現出來的管理能力。公共部門績效的內涵包括公共部門的業績、活動成本、效率、政治穩定、社會進步、發展預期等。政府績效包括經濟績效、社會績效和政治績效。

二、績效管理的含義及特性

績效管理的含義

績效管理，是利用績效信息協助設定統一的績效目標，進行資源配置與優先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標計劃，并且報告成功符合目標的管理過程。

公共部門績效管理是利用績效信息對公共服務的相關目標進行設定與實現，并對實現結果進行系統評估與反饋的過程。

完整的績效管理包括績效計劃、績效監控、績效評估、績效反饋和績效結果的應用五個環節。其中績效評估是核心環節。

績效管理的特性

1.講究結果導向---從實際出發，注重實際效果。

2.注重組織績效---注重組織的整體活動的成績和效果。

3.重視動態管理---管理活動本身就是動態的，要不斷的依據情況進行調整、變化，才能保持組織應有的活力。

4.強調戰略管理---以長遠利益為重，不能只顧眼前利益，要符合公眾的長遠利益，以未來作導向。

5.關注系統管理---公共部門績效有多種因素構成（公共部門組織結構、內外環境、人員情況）,績效評價是多維的（經濟、效率、效益、公平和責任），要把公共部門作為一個整體的系統看待。

三、績效評估的含義、主體和內容標準

績效評估是運用科學的方法、標準和程序，對公共組織的業績、成就和實際作為進行評定和劃分等級的過程。

公共部門績效評估從微觀層面講，主要指政府分支各部門，包括事業單位、非營利組織等如何履行其被授權的職能，從宏觀上講，是整個公共部門或政府的績效測評。

績效評估的主體

公共部門績效評估的主體可分為三類：

政府自身、社會組織和公民個人。

社會組織包括立法機關、司法機關、政黨機關、社會團體、企事業單位、大眾傳播媒體等。

公民個人作為評估主體，體現了政府績效評估全新的價值取向，即用戶滿意原則。

績效評估的內容標準

經濟---投入與成本之間的關系描述（經濟標準并不關注服務的質量或效果問題）

效率---投入與產出的比率（效率關心的是如何在可供利用的資源條件下提供更多更好的服務）

效益（效果、效能）---通常是指那些難以量化的公共服務實現目標的程度（效益關心情況是否得到改善）

公平---政府提供公共服務時所應體現的平等、公正程度（關心的是接受服務的團體或個人是否都受到公平的待遇，需要特別照顧的弱勢群體是否能享受到更多的服務）

責任---公共部門是否對公民的需求、偏好與期望采取行動，行動目標在多大程度上真實反映了公民要求

四、公共部門績效管理的困境和出路

困境：

公共部門的壟斷性（壟斷免除了公共部門的外部競爭壓力，免除了改進績效和服務質量的內在動力）；

公共部門具有目標多元性和目標彈性；

公共部門產出有特殊性（無形、非市場產出、產出的社會效果滯后性）；

公共部門生產過程的難確定性（生產技術不確定性）；

公共部門內部管理機制的重規則性和過程性（工作人員沒有追求經濟、效率、效益的動機和條件）；

績效評估標準的限制（涉及公平和責任的公共服務很難用客觀、具體的數據來衡量）；

公眾監督的困難。

出路：

強化公共部門的績效意識，促使組織成員參與績效改進；

轉變觀念，建立民本主義的績效理念；

促進績效管理的制度化、法制化；

制定靈活多樣的績效目標和績效規劃；

建立多重績效評估體制（自我評估、上級評估、黨組織和權力機構的評估、專家評估、社會公眾的評估）；

建立全新的激勵機制（重視非物質激勵措施；個人激勵的同時進行團體激勵；以正激勵為主；結果導向的激勵機制）；

重視管理者的作用（管理者成為組織績效的中心，績效中心的作用在于：促使績效管理制度化；幫助并促使工作人員學習和接受績效管理思想；收集和傳遞績效信息；向高層管理者提供績效數據；構建支持性的組織文化以培育和加強績效的改進）。第九章公共管理中的倫理

一、公共管理倫理

公共管理倫理是一種特殊領域的倫理，是公共管理過程中被人們共同認可的倫理準則，在公共管理活動中通常表現為尊重、誠信、公正、廉潔、負責、民主、程序正當等價值取向。

公共組織對于公共利益的價值判斷和基本立場是公共管理倫理最為重要的內容。

公共管理倫理的兩個維度：

公共管理的制度倫理和公共管理者的道德定位。

公共管理倫理的表征：

公共管理理想（例如，全心全意為人民服務）；

公共管理態度；

公共管理義務（即公共管理責任）；

公共管理技能；

公共管理紀律；

公共管理良心。

公共管理倫理的基本理念：

公正原則；效率原則；人本原則；誠信原則；服務原則。

二、公共管理倫理化的必然性

公共管理活動的本質是對人的需求和利益關系的協調、對人性的規范和引導。公共管理從總體上體現出一種倫理取向。公共管理相關主體在行為中也受到社會倫理道德的約束和引導，所以倫理性是公共管理活動的本質特征。

（一）公共管理倫理化是公共管理發展的歷史必然

20世紀公共行政領域三類有代表性的思想傾向：

倡導公共行政走科學化、技術化的道路；維護政府政治的合法性；要求政府按照市場經濟的模式改造公共領域。

事實表明，公共管理活動不能逃避價值取向而只探討手段的有效性，更不能脫離人類社會的倫理規范而成為一個單一的職能系統。政治、經濟、倫理是三位一體的，必須走公共管理倫理化的道路，探索公共管理的倫理職能。

（二）公共管理倫理化是社會發展的必然要求

20世紀以來，公共管理的理念和內容發生重要轉向，從控制轉向服務，從偏重效率轉向關注公正，倫理化的問題自然被提出來。

現代市場經濟倫理訴求呼喚公共管理的倫理化。市場經濟條件下的社會治理模式的公共管理，必然要協調由于利益分化和沖突所引起的各種緊張的利益關系，維護社會的和諧有序，這需要公共管理本身作出有關社會公共利益的基本判斷。

現代管理的人本主義傾向促成了公共管理的倫理化。在公共管理活動中要注重調動人的主動性、創造性和積極性，注重人的需求和價值，這都使得公共管理更體現出倫理化的趨向。

三、公共管理倫理弱化和失范

表現：

組織的責任缺失和官僚主義；

權力腐敗；

過分注重效率的功利主義傾向。

公共