集體土地征收補償原則的司法認定及思考

Summary：2019年修訂的《土地管理法》規定了征收集體土地應當給予公平、合理的補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障的補償原則。該原則在實踐及司法中如何認定，本文通過分析司法認定與現實需求的差距，提出補償原則的落地思考。Keys：征收集體土地補償原則司法認定及思考一、問題的提出新修訂的《土地管理法》規定了征收集體土地應當給予公平、合理的補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障的補償原則。在符合公共利益的前提下，可以征收集體土地。“公權利的行使具有合法侵權的情勢,但需要給與被侵權人相應補償。為了國家公共利益國民需要有所犧牲，公權利的行使必須遵循比例原則，以最小的代價達成既定目標”[[1]]。保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障的補償原則如何落地，是檢驗以最小代價達成目標的指標線。農民原有生活水平如何界定，長遠生活如何保障需要通過實踐摸索和司法終局認定探索和思考。二、集體土地征收補償標準的司法認定根據裁判文書網公布的司法案例，關于保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障的補償原則的糾紛，主要體現在三個方面：一是土地補償糾紛、二是房屋補償糾紛、三是社保補償糾紛。（一)關于土地補償糾紛

1、法律規定根據《土地管理法》，征收農用地的補償主要包括土地補償費、安置補助費。補償標準由省、自治區、直轄市通過制定區片綜合地價確定，制定區片綜合地價時需要綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關系、人口以及經濟社會發展水平等因素。2、司法認定在司法實踐中，征收集體土地縣級以上人民政府作出征收補償安置方案。在選定評估機構時，因與被征收人無法協商一致，采用由公證處公證搖號方式選定有資質的評估機構。在相關權利人不配合測繪的情況下，采取公證測繪的方式進行，評估機構出具了評估報告。權利人對評估報告提出復核申請和異議書，評估公司和縣級人民政府分別作了答復，并告知權利人申請鑒定的權利。權利人與征收管理部門就征收補償安置未能達成協議，縣級人民政府作出被訴的征收補償決定書，按照評估結果予以補償。征收補償決定書認定事實清楚，主要證據確鑿、充分，符合法定程序。可見關于土地補償費、安置補助費的補償符合區片綜合地價及《補償安置方案》，即被認為可以保障被征地農民原有生活水平不降低（參見：（2019）最高法行申1568號）。3、存在問題從土地補償費、安置補助費的制定標準來看，由省、自治區、直轄市通盤考慮土地原用途、土地資源條件、土地區位、土地產值、人口以及經濟社會發展水平、土地供求關系等因素，制定區片綜合地價。根據《土地管理法》的規定，確定區片綜合地價考慮上述因素即符合法定要求，至于各因素所占比例，如何綜合定價，沒有統一的法定要求。以廣州、東莞、珠海三地區片綜合地價為例，從9萬/畝至51萬每畝不等，且土地補償費及安置補助費所占比例也無統一標準。從權利人的救濟可能性看，從補償標準的制定到評估測繪機構的選擇、評估測繪結果的確認。從程序上看，被征收人均有表達異議的途徑；從實體上看，被征收人的實體權利也會因程序的合法而難以實現。當被征收人對補償標準有異議時，被“多數”被征收人認為不符合法律、法規規定攔在了門外，而對“多數”的界定，目前并沒有法律、法規給出明確規定，從語義上理解，“多數”指整體中占較大比例的數量，半數以上。這就意味著，如果有51%的被征收人對土地補償標準沒有異議，那么49%的被征人即使對土地補償標準有異議，也沒有提出異議的途徑。當被征收人對評估機構的選擇有異議時，會因與被征收人無法協商一致，采用由公證處公證搖號方式選定有資質的評估機構。在被征收人不同意測繪的情況下，可以通過公證測繪方式進行。當被征收對評估和測繪結果有異議時，縣級人民政府只要作出答復并告知申請鑒定的權利，司法機關即對相應的評估測繪結果予以認可。在一系列權利被程序隔離的情況下，當被征收人與征收管理部門就征收補償安置未能達成協議時，縣級人民政府可以依法作出征收補償決定書，按照評估結果予以補償。（二）關于房屋補償糾紛1、法律規定根據《土地管理法》，征收農用地以外的其他土地，對地上的農村村民住宅，應當按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補償等方式給予公平、合理的補償，并對因征收造成的搬遷、臨時安置等費用予以補償，保障農村村民居住的權利和合法的住房財產權益。2、司法認定司法實踐認為征收村民住宅的，應對住宅、搬遷、臨時安置等費用予以補償，以保障被征地農民原有生活水平不降低。根據最高人民法院《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》，在征收農村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規劃區的情形下，土地權利人請求參照執行國有土地上房屋征收補償標準住宅補償標準的確定可以參照《國有土地上房屋征收與補償條例》的精神執行，擬定征收補償方案，方案標準不應當低于作出房屋征收決定之日類似房地產的市場價值。房屋價值由具有評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。因此，司法實踐中只要《補償方案》確定的補償標準不低于評估價值即認為保障被征地農民原有生活水平不降低（參照案例：（2019）最高法行申1568號）。3、存在問題從補償方式看，根據《土地管理法》的規定，農村村民住宅的補償方式包括安排宅基地建房、提供安置房、貨幣補償三種方式，并在尊重農村村民意愿的前提下進行選擇。而實踐中，如何體現尊重農村村民意愿，往往受到現實條件的制約，如重新安排宅基地建房，在土地資源稀缺的情況下，并非每個村集體經濟組織都具備重新分配宅基地的資源條件；安置房建設在國有土地或者集體土地上均受征收項目所在地土地資源情況的限制。因此，補償方式的選擇不僅需要體現村民的意愿，同時受當地土地資源條件的限制。從補償標準看，房屋價值按照作出征收決定之日類似房地產的市場價值評估，通過市場評估來確定房屋價值，應該是目前最公平公正的方式，但是農村村民住宅卻有其特殊性，村民基于身份權無償取得宅基地使用權，因此只能對農民房屋進行評估，由于宅基地房屋不能流轉，實際上并不存在公開的市場價格參照案例，且土地開發所增加的價值屬于土地發展權的范疇，它是依附于土地的固有財產權[[2]]。因此，對村民房屋的價值往往通過建造成本來評估。而宅基地房屋的建造成本核算與安置房建造成本核算有著相當大的懸殊，導致安置房屋面積大大小于被征收房屋面積。（三）關于社保費用補償糾紛1、法律規定根據《土地管理法》，征收集體土地，縣級以上地方人民政府應當將被征地農民納入相應的養老等社會保障體系。被征地農民的社會保障費用主要用于符合條件的被征地農民的養老保險等社會保險繳費補貼。被征地農民社會保障費用的籌集、管理和使用辦法，由省、自治區、直轄市制定”。2、司法認定司法實踐認為征收土地的人民政府應當按照經批準的征收土地方案安排被征地農民社會保障費用。目前沒有關于為失地農民辦理社會保險的統一法律行政法規，地方政府制定的有效規范性文件可以作為判斷政府相關行政行為合法性的根據。根據地方政府制定的規范性文件，在征地過程中人民政府提取了被征地農民社會保障費及社會保障風險基金，并劃入財政局社保股賬戶，制定《實施方案》就養老保險事宜向人社局發函并得到函復同意，已經履行了其相關的法定職責。人力資源和社會保障部門作為社會保障主管部門，負責被征地農民社會保障身份的審核和參保繳費、登記、待遇發放以及養老保險關系的轉移接續等工作。在權利救濟方面，被征地農民如果提起要求行政機關履行社會保障法定職責的行政訴訟，應當根據各個行政機關的行政行為是否對其權利義務產生實際影響為前提來判斷是否符合起訴條件。人力資源和社會保障部門作為社會保障工作的主管部門，確實負有對被征地農民參加社會保險工作的指導、監督和管理職責，但這種職責屬于行政機關內部的監督管理職責，并不對被征地農民社會保障的實現產生直接影響。國土部門雖然在土地征收過程中負有做好用地審查、被征地農民調查登記和征地組卷報批等工作，但對于被征地農民社會保障的實現而言，并不產生直接的影響，不屬于適格被告（參見：（2018）最高法行申6040號）。3、存在問題在社會保障費用的提取標準及繳交程序方面，目前沒有法律、行政法規的統一規定，司法裁判認為地方政府制定的有效規范性文件可以作為判斷政府相關行政行為合法性的根據。各地通過規范性文件制定的社保費用提取標準及繳交程序各有不同，且無上位法依據，征地農民的合法權益僅能從程序層面滿足，無法從實質層面滿足。在救濟途徑方面，需要從行政行為是否對其權利義務產生實際影響為前提來判斷是否符合起訴條件，與社會保障費用落地直接相關的人力資源和社會保障部門及國土部門均因其行為不會對被征地農民社會保障的實現產生直接影響而不能成為適格被告，從而也斬斷了失地農民的救濟途徑。三、集體土地征收補償原則落地的思考（一）完善補償原則實施細則立法

《土地管理法》僅明確了保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障的補償原則，尚無法律法規對補償標準的實施細則加以規定，僅規定具體標準由省、自治區、直轄市確定。該規定體現了因地制宜的務實性，同時也存在很大的不確定性。如前所述，區片綜合地價各因素所占比例、確定宅基地房屋價值的方式、社保提取標準及參保流程均無法律法規統一規定，各地做法有較大差別。因此，目前亟需從立法層面統一補償標準的實施細則。（二）完善實質審查司法制度征收補償標準在司法審查中，司法保持其謙抑性，在修訂《土地管理法實施條例》的背景下，“補償標準爭議的協調、裁決程序已刪除，征地審批與征地補償安置方案的確定相分離，省級以上政府作出征地批復時不再審查具體征地補償安置方案，而是重點對土地征收的必要性、合理性、是否符合為了公共利益需要確需征收土地的情形以及是否符合法定程序進行審查”[[3]]。被征收人對補償標準的異議在司法審查中，往往根據是否符合法律法規和省級政府補償安置政策為裁判依據，而不對是否實質上保障征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障的標準進行審查。因此，需要重新審視農民集體的征地補償款分配自治權，重構土地補償款分配糾紛的司法救濟機制[[4]]。被征收人的實體權利能否得到保障，需要通過最終的司法屏障落實，司法機關的實質審查亟待落地。（三）完善權利救濟渠道

被征收人的救濟渠道在各個階段均有體現，人在補償安置方案公示期有異議的，可以通過聽證程序反饋意見；在補償方案公示期滿確定后有異議的，可以向制定方案的人民政府的上一級政府申請復議，不服復議決定才的可以提起訴訟；在未簽訂補償安置協議，且人民政府作出補償安置決定并強制拆除時，被征收人對補償標準有異議的，可以在訴訟中作為事實和依據一并審查。可見，被征收人的權益在程序中均能得到保障，但在實體上的審查則較難落地。因此，在各救濟途徑中亟待體現對被征收人實體權