我們國(guó)家社會(huì)救助的定位、功能及其發(fā)展困境,社會(huì)救助論文社會(huì)救助之所以遭到各級(jí)與社會(huì)各界的高度關(guān)注，是由于它不僅僅是社會(huì)保障體系中最基本、最悠久的制度布置，也是肩負(fù)免除國(guó)民生存危機(jī)、維護(hù)社會(huì)底線公正、促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的國(guó)家治理機(jī)制。而在現(xiàn)實(shí)中，盡管社會(huì)救助制度建設(shè)獲得了宏大的進(jìn)展，但不時(shí)被媒體披露的弱勢(shì)群體遭遇不幸或者災(zāi)難性后果的案例，表示清楚一些地方還有應(yīng)當(dāng)被救助者沒(méi)有能夠獲得有效救助，作為保底性的社會(huì)救助制度仍然存在著缺乏與缺漏，它對(duì)整個(gè)社會(huì)造成強(qiáng)烈的心理沖擊，構(gòu)成了公眾情緒及對(duì)社會(huì)公平認(rèn)可度的重要影響因素。因而，當(dāng)下急迫需要客觀、理性地認(rèn)識(shí)社會(huì)救助的定位、功能以及面臨的眾多挑戰(zhàn)，同時(shí)尋求合適我們國(guó)家國(guó)情的完善之路。一、社會(huì)救助是最基本、最悠久的社會(huì)保障制度布置中國(guó)的社會(huì)保障是一個(gè)大概念，中國(guó)社會(huì)保障體系也是一個(gè)龐大的制度體系，是國(guó)家為保障與改善國(guó)民生活而建立的各種具有經(jīng)濟(jì)福利性的社會(huì)政策的統(tǒng)稱，它通常包括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置四大法定制度布置和慈善事業(yè)、與之相關(guān)的商業(yè)保險(xiǎn)兩大非法定制度布置。法定制度布置的共同特點(diǎn)是依法設(shè)立、主導(dǎo)、財(cái)政支持，具體表現(xiàn)出的是國(guó)民的社會(huì)保障或福利權(quán)利，主要功能是保障基本生活、解除后顧之憂、提供穩(wěn)定安全預(yù)期，是國(guó)家長(zhǎng)治久安與全民福祉的可靠制度保障；非法定制度布置的特點(diǎn)是自愿設(shè)立、政策支持、社會(huì)與市場(chǎng)氣力舉辦，具體表現(xiàn)出的是社會(huì)保障體系的多層次性，主要功能是壯大社會(huì)保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，知足部分社會(huì)成員的需求，是對(duì)法定社會(huì)保障制度的有益補(bǔ)充，但具有不確定性。社會(huì)救助是與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利并列的三大基本保障系統(tǒng)之一，它不僅僅是法定的社會(huì)保障制度布置，而且是最基本、最悠久的社會(huì)保障制度布置。一方面，社會(huì)救助屬于必不可少的制度布置，也是世界各國(guó)最具普遍性的制度布置，它由承當(dāng)全部責(zé)任，提供的是底線、最低或生存保障，沒(méi)有社會(huì)救助制度或者社會(huì)救助制度存在漏洞，便必定有人因各種原因陷入生存危機(jī)。另一方面，社會(huì)救助屬于自古以來(lái)就有的社會(huì)保障制度布置，中國(guó)歷史上的救災(zāi)濟(jì)貧幾乎就是社會(huì)保障的代名詞。當(dāng)今災(zāi)禍救助所采取的發(fā)放現(xiàn)金、提供食物與物資、以工代賑三大方略在中國(guó)有三千年歷史，救災(zāi)是歷代統(tǒng)治者避免社會(huì)動(dòng)亂和政權(quán)危機(jī)的必須之策。若統(tǒng)治者重視民生必重視救災(zāi)濟(jì)貧，只要荒政措施完備，即便遭遇大災(zāi)也不會(huì)構(gòu)成饑荒；反之，有災(zāi)必荒，有荒必亂，中國(guó)歷次大的農(nóng)民起義均以災(zāi)荒為背景，以搶米搶糧為前奏。秦朝因國(guó)力強(qiáng)盛而剪滅六國(guó)，卻因不重民生與振濟(jì)災(zāi)民等僅歷二世即亡；隋朝國(guó)力強(qiáng)盛、富庶無(wú)比，能夠開(kāi)鑿京杭大運(yùn)河，史載國(guó)庫(kù)儲(chǔ)糧堆積如山，同樣因不重民生與救災(zāi)等而致天下大亂，同樣只歷二世而亡。漢、唐之初正是汲取了前朝之教訓(xùn)，重視民生、振濟(jì)災(zāi)民與貧窮，雖災(zāi)不荒，終創(chuàng)下太平、繁榮之盛世，成就中國(guó)封建社會(huì)無(wú)可爭(zhēng)議的高峰。在宋代，針對(duì)貧窮與弱勢(shì)或不幸者的各種救助措施則到達(dá)了相當(dāng)高的水平，亦堪稱古代福利國(guó)家。[1]可見(jiàn)，作為最基本、最悠久的社會(huì)保障制度，社會(huì)救助自古以來(lái)就為我們提供了正、反兩方面的借鏡，歷史上的經(jīng)歷體驗(yàn)教訓(xùn)尤其值得今天治國(guó)理政者重視。今天的社會(huì)救助當(dāng)然非歷史上的社會(huì)救助能夠比較，它是一個(gè)包含了多個(gè)救助項(xiàng)目在內(nèi)的制度體系。當(dāng)前中國(guó)社會(huì)救助的主要項(xiàng)目有最低生活保障、特困人員救助、災(zāi)禍救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助，以及其他救助。與其他社會(huì)保障系統(tǒng)相比，社會(huì)救助提供的是最低保障，社會(huì)保險(xiǎn)提供的是可預(yù)期的基本生活保障，社會(huì)福利則立足于提高生活質(zhì)量并知足個(gè)性化需求。因而，社會(huì)救助面向的是低收入的困難群體、天災(zāi)人禍中的不幸者，以及因其他各種原因陷入生存危機(jī)與特殊困難而無(wú)法自拔者，他們構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)極需要與社會(huì)援助的弱勢(shì)群體。解決了他們的生計(jì)問(wèn)題，便是解決了保障民生的短板問(wèn)題。需要強(qiáng)調(diào)的是，社會(huì)救助保障底線公正，反映對(duì)民生的最低責(zé)任和整個(gè)社會(huì)的良心。不過(guò)，這個(gè)底線不是一成不變的，而是伴隨著國(guó)家發(fā)展、極端貧困現(xiàn)象減少甚至消除與人民生活水平的持續(xù)提升而不斷提升，并必定從過(guò)去主要救助極端貧困人口演變成主要救助相對(duì)貧困人口為主。以美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家還有10%以上的低收入群體需要救助為參照，在中國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)與發(fā)展進(jìn)程中，社會(huì)救助將始終扮演著重要的基礎(chǔ)性制度布置角色。一個(gè)能否重視社會(huì)保障，首先要看能否重視社會(huì)救助；一個(gè)國(guó)家的社會(huì)保障制度能否健全，首先要看社會(huì)救助制度能否健全；一個(gè)國(guó)家社會(huì)保障水平能否提升，首先要看社會(huì)救助水平能否提升，而有無(wú)人漏出底線則是檢驗(yàn)社會(huì)救助制度能否健全的基本標(biāo)尺。中國(guó)的社會(huì)救助制度強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持托底線、救急難、可持續(xù)、與其他社會(huì)保障制度相銜接，社會(huì)救助水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，即是基于這一制度的特定功能而確立的合理定位。只要編織牢固的社會(huì)救助網(wǎng)，才能確保每一個(gè)社會(huì)成員不因各種原因此陷入無(wú)法自拔的生存窘境。二、中國(guó)社會(huì)救助改革的成就與面臨的主要問(wèn)題改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)救助也進(jìn)入了不斷改革的進(jìn)程，經(jīng)過(guò)近二十年來(lái)的變革，這一制度已經(jīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代只面向孤寡老幼的封閉式制度布置向與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的開(kāi)放性制度轉(zhuǎn)化，并產(chǎn)生了質(zhì)的飛躍。中國(guó)社會(huì)救助制度的變革，集中表如今如下幾個(gè)方面：〔1〕從封閉式的民政救助轉(zhuǎn)化成開(kāi)放性的社會(huì)救助。改革前的社會(huì)救助即是民政部門負(fù)責(zé)的救助工作，它只針對(duì)城鄉(xiāng)孤寡老幼和極少數(shù)遭遇春荒窘境的農(nóng)村居民。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的單位保障制是建立在國(guó)家負(fù)責(zé)基礎(chǔ)之上的全面保障，它在保障城鎮(zhèn)職工終生鐵飯碗的同時(shí)，也負(fù)責(zé)解決困難職工的生活救助問(wèn)題。但凡有單位的城鎮(zhèn)居民，有困難也由所在單位救助；但凡農(nóng)村居民，則由集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)解決。改革后的社會(huì)救助，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，經(jīng)濟(jì)組織不再長(zhǎng)生不死，勞動(dòng)者也不再是終生鐵飯碗,再加上經(jīng)濟(jì)構(gòu)造、就業(yè)構(gòu)造的多元化和人口的大規(guī)模流動(dòng)，再加上原有的免費(fèi)教育、醫(yī)療保障、公有住房等相關(guān)保障制度亦發(fā)生了深入變革，一些即便有工作單位的勞動(dòng)者及其家庭成員亦可能因各種原因陷入貧窘境地而無(wú)法自拔，原有的民政救助根本無(wú)法解決困難群體的最少生活保障問(wèn)題，而是必須面向全社會(huì)符合條件的困難群體與不幸者，進(jìn)而進(jìn)入了面向全民的社會(huì)救助時(shí)代。這一轉(zhuǎn)化實(shí)現(xiàn)了社會(huì)救助從封閉式的民政救助轉(zhuǎn)向開(kāi)放性的社會(huì)救助的飛躍。〔2〕從恩賜到國(guó)民權(quán)利。改革前的社會(huì)救助，主要依靠各種紅頭文件施行救助，既非的法定義務(wù)，亦非受助者的法定權(quán)利，進(jìn)而具有傳統(tǒng)的官方恩賜色彩，救助項(xiàng)目與救助水平取決于的財(cái)力及重視程度，受助者處于被動(dòng)受助的地位，獲得救助時(shí)會(huì)感恩戴德；改革后的社會(huì)救助，則依靠相關(guān)法規(guī)、規(guī)章施行，明確的是的法定責(zé)任或義務(wù)，是社會(huì)成員遭遇窘境時(shí)應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，救助項(xiàng)目與救助水平均以保障困難群體的基本生活為目的，即便是財(cái)政困難，也必須承當(dāng)起施行救助的責(zé)任與義務(wù)。假如部門沒(méi)有能夠?qū)Ψ蠗l件者施行有效救助，通常視為瀆職并要追查責(zé)任。從恩賜到國(guó)民權(quán)利，是傳統(tǒng)救助制度向當(dāng)代救助轉(zhuǎn)化的最顯著標(biāo)志。〔3〕從單項(xiàng)救助到綜合救助。過(guò)去的社會(huì)救助只救濟(jì)生活，通常只要簡(jiǎn)單的食物與衣被保障，如今則擴(kuò)展到教育、醫(yī)療、住房等多個(gè)領(lǐng)域。當(dāng)然，過(guò)去這些項(xiàng)目主要通過(guò)免費(fèi)教育、公費(fèi)與勞保醫(yī)療及合作醫(yī)療、公共房屋等來(lái)解決，如今是形勢(shì)發(fā)生很大變化，需要一個(gè)涵蓋多個(gè)項(xiàng)目的綜合型社會(huì)救助體系才能解決問(wèn)題，進(jìn)而既是相關(guān)社會(huì)保障制度改革使社會(huì)救助承當(dāng)了更多、更大的責(zé)任，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步帶來(lái)的民生升級(jí)的表現(xiàn)。〔4〕從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)一體。過(guò)去受城鄉(xiāng)分割分治、戶籍與單位保障制度的影響，社會(huì)救助是嚴(yán)格根據(jù)城鄉(xiāng)分割分治的，如今則是強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)救助制度，這一進(jìn)展以2020年2月公布的(社會(huì)救助暫行辦法〕為標(biāo)志，它使社會(huì)救助制度從城鄉(xiāng)分割的不公平狀態(tài)向日益公平的方向快速邁進(jìn)。綜上，中國(guó)的社會(huì)救助已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了整體轉(zhuǎn)型，一個(gè)面向全民的、開(kāi)放性的綜合救助體系已經(jīng)基本構(gòu)成，公共投入的力度、惠及民生的廣度史無(wú)前例，制度層面已實(shí)現(xiàn)應(yīng)救盡救。以2020年為例，財(cái)經(jīng)用于城鄉(xiāng)居民最低生活保障的支出為1102億元，用于災(zāi)禍救助的支出為101億元，用于醫(yī)療救助的支出為146億元，用于住房救助〔含城鎮(zhèn)低收入困難戶的租房補(bǔ)貼、各類棚戶區(qū)改造和農(nóng)村危房改造及游牧民族定居工程等〕的支出為1500億元，用于贊助困難學(xué)生的支出為404.92億元，再加上扶貧支出432.87億元，合計(jì)約達(dá)4000億元左右。2020年享受最低生活保障的城鄉(xiāng)居民達(dá)7000多萬(wàn)人，得到災(zāi)禍救助者約5000多萬(wàn)人次，獲得醫(yī)療救助者約1億人次，建成了506萬(wàn)戶城鎮(zhèn)棚戶區(qū)房屋，改造了農(nóng)村危房266萬(wàn)套。2021年，財(cái)經(jīng)的上述支出預(yù)算增長(zhǎng)10%以上，還將有更多的低收入人口得到援助。[2]上述數(shù)據(jù)