失地農(nóng)民利益保障根據(jù)我國《土地管理法》,“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有”。土地既然歸農(nóng)民集體所有,這就意味著任何個(gè)人,無論從法律意義上還是經(jīng)濟(jì)意義上都既是所有者,因?yàn)樗枪姷囊粏T,共同占有的權(quán)利是任何個(gè)人所擁有的那一部分所有權(quán)和一切其他人所同時(shí)擁有的所有權(quán)共同構(gòu)成的;又是非所有者,因?yàn)樗麅H是公眾的一員,作為個(gè)人所擁有的公有權(quán)只有同其他本集體成員的所有權(quán)結(jié)合、共同構(gòu)成集體所有權(quán)的時(shí)候才有效,才能發(fā)揮作用。作為個(gè)人,他既沒有特殊的所有權(quán)決定資本的使用,也不能根據(jù)特殊的所有權(quán)索取總收入中的任何一個(gè)特殊份額。這就構(gòu)成集體所有制關(guān)系關(guān)于個(gè)人的二重規(guī)定性,并體現(xiàn)在集體所有制每個(gè)行為主體的經(jīng)濟(jì)地位、經(jīng)濟(jì)行為中,體現(xiàn)在集體所有制的每一種利益矛盾和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象中。所謂土地發(fā)展權(quán),是基于土地的所有權(quán),從使用權(quán)和收益權(quán)中分離出來的一種物權(quán),是土地所有權(quán)人或土地使用權(quán)人通過改變土地現(xiàn)有用途而獲取額外收益的權(quán)利。而所謂“農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)”,主要是指通過以下兩種情況下獲取收益的權(quán)利:即農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和農(nóng)村存量建設(shè)用地直接進(jìn)入土地一級市場。一方面國家壟斷了建設(shè)用地使用權(quán)的供應(yīng),“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”,農(nóng)民集體無權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓其所擁有的土地,只能征為國有土地后,由國家出讓和轉(zhuǎn)讓。另一方面在土地用途管制下,農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地受到嚴(yán)格限制。土地發(fā)展權(quán)被政府所壟斷。同樣,農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)中也相應(yīng)地不具有土地發(fā)展權(quán)。在城市化、工業(yè)化過程中,征占用農(nóng)地的實(shí)質(zhì)是農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)發(fā)生了讓渡和轉(zhuǎn)移,這種具有行政行為的“市場交易”將上述集體土地產(chǎn)權(quán)安排的缺陷全部引發(fā)出來,結(jié)果是失地農(nóng)民利益受到損害。第一,集體所有制中農(nóng)民個(gè)人的二重規(guī)定性,造成土地產(chǎn)權(quán)主體模糊,農(nóng)民難以進(jìn)行集體的行動(dòng)。在產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上,財(cái)產(chǎn)的保護(hù)有賴于排他性產(chǎn)權(quán)制度的建立,有賴于明確的產(chǎn)權(quán)主體的形成。在這種情況下,產(chǎn)權(quán)保護(hù)成本由保護(hù)者單獨(dú)承擔(dān),但利益卻由眾多主體分享,于是不可避免產(chǎn)生“搭便車”現(xiàn)象。于是,當(dāng)強(qiáng)制性低價(jià)甚至無償征占農(nóng)地時(shí),無人出面進(jìn)行干預(yù);當(dāng)集體領(lǐng)導(dǎo)賤賣、侵占集體土地時(shí),無人出面制約,土地的使用和收益的權(quán)利常常受到侵害。第二,在進(jìn)行收益分配時(shí),土地集體所有意味著農(nóng)民作為集體組織的成員,平等地?fù)碛袑w土地的成員權(quán),但并不擁有按份分割農(nóng)地的所有權(quán)。因此,當(dāng)農(nóng)地被征占時(shí),土地的補(bǔ)償收益是應(yīng)歸集體所有,還是應(yīng)分配給集體土地的成員,沒有理論依據(jù),在制度設(shè)定和實(shí)際操作中就幾乎都給了集體。另一方面,面對征地補(bǔ)償費(fèi)這土地從農(nóng)業(yè)用途向其他城市土地用途轉(zhuǎn)換中的增值收益被政府和用地單位(如房地產(chǎn)開發(fā)商)分享了。同時(shí),面對巨大的利益誘惑,土地所有者集體和農(nóng)民只能另辟它徑進(jìn)入農(nóng)村土地一級市場,而其不合法性決定了參與行為主體的信息不透明、不對稱,處于弱勢地位的農(nóng)民必然成為市場博弈的受害者。可見,農(nóng)民所擁有的集體