代課教師問(wèn)題與解決一、引言代課教師問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)下教育領(lǐng)域的熱點(diǎn)問(wèn)題，并已經(jīng)成為各級(jí)教育行政主管部門無(wú)法回避的議題。事實(shí)已經(jīng)證明，“一刀切”的清退政策是無(wú)法解決問(wèn)題的。對(duì)于代課教師這一議題，我從2006年以來(lái)一直在持續(xù)關(guān)注，并組織了一系列的調(diào)研。并連續(xù)三年都在全國(guó)兩會(huì)上提了議案。尤其是在2022年的兩會(huì)上，我提出了兩個(gè)針對(duì)代課教師問(wèn)題解決的提案《關(guān)于“代課教師問(wèn)題”解決方案的建議》和《關(guān)于盡快出臺(tái)《中小學(xué)離崗代課教師經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償及養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)繳管理辦法》的建議，并在我的研究團(tuán)隊(duì)的協(xié)助下，草擬了3個(gè)辦法——《中小學(xué)代課教師聘用與管理辦法》《中小學(xué)在崗代課教師解決辦法》、《中小學(xué)離崗代課教師經(jīng)、以期能將媒體、公眾和相關(guān)部門對(duì)代課教師的問(wèn)題濟(jì)補(bǔ)償及養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)繳管理辦法》的視角轉(zhuǎn)向到“問(wèn)題如何解決上”，而不能僅僅停留在問(wèn)題的揭示及情緒的渲染上。據(jù)我所知，各級(jí)及教育部門也一直很重視這個(gè)問(wèn)題的解決。諸如重慶廣東、遼寧、陜西、安徽等省市自治區(qū)，都已經(jīng)或正在著手解決代課教師問(wèn)題。但是，由于代課教師問(wèn)題的形成極為復(fù)雜，它的解決也不僅僅是教育部門可以解決的。它的解決涉及到人事部門的編制問(wèn)題、涉及到財(cái)政部門的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題、涉及到人事與勞動(dòng)保障部門的養(yǎng)老金問(wèn)題，還涉及到各級(jí)在教育投入上如何分?jǐn)偟膯?wèn)題。除此之外，還還涉及到農(nóng)村基礎(chǔ)教育師資補(bǔ)充機(jī)制問(wèn)題、人事聘用制度改革問(wèn)題。目前，社會(huì)及媒體過(guò)于關(guān)注在問(wèn)題的揭露上，但是對(duì)于“代課教師問(wèn)題”究竟如何解決目前鮮有討論，我們期待公眾、媒體的焦點(diǎn)能放在可行性解決方案的討論上。而要獲得可行性的方案，我們必須要清楚問(wèn)題解決的理路，為此極為必要（1）代課教師需要解決的問(wèn)題究竟是什么？（2）問(wèn)題解決的目地闡述清楚如下一些問(wèn)題：標(biāo)是什么？（3）問(wèn)題存在的根源是什么？（4）問(wèn)題解決的關(guān)鍵點(diǎn)是什么？（5）問(wèn)題解決應(yīng)本著什么樣的指導(dǎo)原則？（6）問(wèn)題解決的路徑是什么1二、代課教師需要解決的問(wèn)題及目標(biāo)代課教師為什么要清退或轉(zhuǎn)正？清退和轉(zhuǎn)正可以解決什么問(wèn)題？清退和轉(zhuǎn)正解決了代課教師所有的問(wèn)題了嗎？哪些問(wèn)題依然得不到解決？要回答這些問(wèn)題，首先要清楚的是“代，因?yàn)檫@關(guān)乎我們進(jìn)行問(wèn)題解決的目標(biāo)。課教師需要解決的問(wèn)題是什么”目標(biāo)非常重要，只有目標(biāo)正確，才能期待問(wèn)題得到有效的解決。否則的話，就會(huì)南轅北轍——走的越遠(yuǎn)，目標(biāo)離的就越遠(yuǎn)，問(wèn)題就更難以得到有效的解決。那么代課教師需要解決的問(wèn)題是什么呢？要回答這個(gè)問(wèn)題，首先要清楚為什么會(huì)存在代課教師；其次，要明白代課教師的存在解決了什么樣的問(wèn)題；最后，也要了解代課教師的存在又導(dǎo)致了什么樣的問(wèn)題產(chǎn)生（1）為什么會(huì)存在代課教師中國(guó)要成為民富國(guó)強(qiáng)的國(guó)家、要從大國(guó)邁向強(qiáng)國(guó)，這是全國(guó)人民的期盼，更是國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)戰(zhàn)略，需要國(guó)民素質(zhì)的普遍提高，這需依托于教育。目前，普及義務(wù)教育是國(guó)家的既定方針，但是，由于歷史原因，我國(guó)農(nóng)村及邊遠(yuǎn)地區(qū)，師資長(zhǎng)期缺乏，教育投入也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。但是，各地要承擔(dān)起義務(wù)教育的重任，在早期不得不聘請(qǐng)大量的民辦教師，而到了90年代末，由于政策的原因，民辦教師逐漸退出舞臺(tái)，但卻出現(xiàn)了代課教師這一特殊的群體。地方出于財(cái)政的考慮，一個(gè)在編教師的薪資往往可以養(yǎng)七、八個(gè)代課教師，于是代課教師也就成為了許多地方一種現(xiàn)實(shí)的選擇。2）代課教師的存在解決了什么樣的問(wèn)題由上可見(jiàn)，代課教師的存在，一方面幫助地方在有限的財(cái)政資源下，承擔(dān)起了國(guó)家賦予的義務(wù)教育的重?fù)?dān)。使得一些原本辦不了學(xué)校的地方有了學(xué)校，使得一些原本接受不了義務(wù)教育的孩子有了書讀。因此，代課教師在一定程度上，為國(guó)家義務(wù)教育的普及做出了巨大的貢獻(xiàn)。相對(duì)于他們的付出，整個(gè)社會(huì)對(duì)他們的回報(bào)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。對(duì)此，我們必須要尊重這一事實(shí)，尊重他們?cè)谔囟〞r(shí)空下，為中國(guó)教育事業(yè)做出的巨大貢獻(xiàn)。改革開(kāi)放30年來(lái)，國(guó)家之所以經(jīng)濟(jì)會(huì)如此迅速的發(fā)展，人民的生活水平之所以會(huì)如此迅速的提高，毋庸置疑的是，這與整個(gè)國(guó)家的國(guó)民素質(zhì)的提高也是分不開(kāi)的。而這一切的背后，無(wú)不流淌著代課教師的汗水與心血。（3）代課教師的存在又導(dǎo)致了什么樣的問(wèn)題產(chǎn)生不可否認(rèn)的是，代課教師的存在也導(dǎo)致了許多新的問(wèn)題產(chǎn)生。比如，代課教師整體水平不高，在一定程度上，影響了農(nóng)村教育質(zhì)量的提高；代課教師薪資過(guò)低，很多地方不為其繳2、納社會(huì)保險(xiǎn)，甚至有違反《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》的嫌疑；在代課教師聘用和轉(zhuǎn)正過(guò)程中，缺乏規(guī)范性管理，在某些地方，甚至還存在權(quán)錢交易和腐敗問(wèn)題；大量違規(guī)的操作，導(dǎo)致了教育領(lǐng)域中的不公，并影響到了社會(huì)的穩(wěn)定；由于缺乏相應(yīng)的政策導(dǎo)致代課教師經(jīng)常面臨被辭退或被清退的困擾，以致長(zhǎng)期缺乏職業(yè)安全感代課教師被辭退或達(dá)到退休年齡后，由于社會(huì)保險(xiǎn)長(zhǎng)期被忽略，加上整個(gè)社會(huì)的醫(yī)療保障體系的不健全、救濟(jì)制度的不完善，從、、而導(dǎo)致“老無(wú)所養(yǎng)”“病無(wú)所醫(yī)”“生活貧苦”等諸多社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生。由此可見(jiàn)，代課教師問(wèn)題是中國(guó)教育領(lǐng)域中諸多問(wèn)題中的一個(gè)。與代課教師相關(guān)的諸多問(wèn)題的存在，如果得不到有效的解決，必將影響中國(guó)尤其是農(nóng)村義務(wù)教育的開(kāi)展，最終會(huì)影響到許多地方孩子的受教育水平及品質(zhì)。但是，我們必須要認(rèn)識(shí)到，代課教師的存在本身不是問(wèn)題，因?yàn)榇n教師的存在是在特定時(shí)空下應(yīng)運(yùn)而生的。因此，代課教師問(wèn)題不是簡(jiǎn)單的清退和轉(zhuǎn)正的問(wèn)題，清退和轉(zhuǎn)正都只是手段而不是目的。代課教師這一群體所存在的問(wèn)題應(yīng)該是：如何使他們的身份合法化？如何提高他們的收入？如何規(guī)范招聘與管理的程序？如何杜絕各種不公現(xiàn)象？如何提升他們的素質(zhì)？如何保障他們的合法權(quán)益，如何完善他們的社會(huì)保障體系，以解決他們的養(yǎng)老、醫(yī)療和救濟(jì)等問(wèn)題？以及如何解決離崗代課教師目前所面臨的窘境。如果我們認(rèn)為代課教師的存在影響到了中國(guó)農(nóng)村教育質(zhì)量的提高，并把代課教師視作毒瘤加以清除、辭退，那么我們選擇解決的問(wèn)題就錯(cuò)了。問(wèn)題選錯(cuò)了，目標(biāo)自然就偏離了。那么，無(wú)論各地采取何種措施，都難以真正的解決問(wèn)題。因?yàn)椋n教師存在的土壤還存在——當(dāng)農(nóng)村教育師資的補(bǔ)充機(jī)制不夠完善和地方財(cái)政資源無(wú)法保障基礎(chǔ)教育的情況下，對(duì)代課教師進(jìn)行全部清退或轉(zhuǎn)正，那么老的“代課教師”可能不存在，而新的“代課教師”可能又會(huì)產(chǎn)生。而相伴隨的問(wèn)題必然仍會(huì)出現(xiàn)。三、代課教師問(wèn)題的根源如上所述，代課教師整體水平不高，在一定程度上，影響了農(nóng)村教育質(zhì)量的提高，但是，代課教師的使用是一種權(quán)宜的選擇，是現(xiàn)實(shí)下做出了理性選擇。既然使用了代課教師，自然需要接受這一現(xiàn)實(shí)——相對(duì)于正式的教師群體，代課教師群體的總體素質(zhì)略低。但相對(duì)于師資空缺并無(wú)好的方法加以補(bǔ)充，代課教師依然發(fā)揮著不可替代的作用。因此，在中國(guó)農(nóng)村師資補(bǔ)充機(jī)制得不到質(zhì)的發(fā)展時(shí)，禁止代課教師的使用是不理性的決策。除了師資素質(zhì)的問(wèn)題之外，諸如，代課教師薪資過(guò)低、社會(huì)保障體系缺位、聘用和轉(zhuǎn)正3、不規(guī)范、有腐敗問(wèn)題、有違反《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》的嫌疑、影響社會(huì)穩(wěn)定等問(wèn)題的產(chǎn)生，其根源就在于：（1）針對(duì)代課教師，國(guó)家長(zhǎng)期缺乏清晰的、規(guī)范的管理政策。截止到目前，國(guó)家針對(duì)代課教師除了要“禁止使用”和“逐步清退”等幾個(gè)相關(guān)的政策之外，幾乎沒(méi)有出臺(tái)任何政策或法規(guī)以規(guī)范代課教師的聘用與管理、明確他們的薪資支付問(wèn)題、解決他們的社會(huì)保障問(wèn)題，更沒(méi)有相應(yīng)的培訓(xùn)轉(zhuǎn)正與清退機(jī)制。由于政策的缺位，導(dǎo)致代課教師在崗時(shí)，工資水平過(guò)低社會(huì)保險(xiǎn)缺位、在崗培訓(xùn)難以保障，甚至職業(yè)安全感都無(wú)法保證，要時(shí)常面臨清退、以及一些合法權(quán)益被侵犯等困境；而被辭退或退休后，無(wú)法得到合理的補(bǔ)償，養(yǎng)老、醫(yī)療等問(wèn)題都無(wú)法得到解決。（2）地方財(cái)政資源不充分，是造就中國(guó)代課教師問(wèn)題的長(zhǎng)期存在并難以在全國(guó)范圍內(nèi)有效解決的根本原因。最近，《瞭望》雜志（2022年第46期）以“地方財(cái)政之殤”為主題出了一系列的調(diào)研報(bào)告和政策分析一個(gè)不得不讓我們慨嘆的現(xiàn)實(shí)是：一方面是中央財(cái)“由于1994年實(shí)行的分稅制政越來(lái)越充裕，另一方面是縣級(jí)財(cái)政越來(lái)越貧缺。如文中所述，的不徹底、公共事務(wù)的增多，造成地方間財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的矛盾日益嚴(yán)重：財(cái)權(quán)大幅上收，事權(quán)層層下放，導(dǎo)致目前大部分縣鄉(xiāng)的財(cái)力，已經(jīng)無(wú)力承擔(dān)由上級(jí)層層下壓的越來(lái)越多的公共事務(wù)。特別是在落后地區(qū)和農(nóng)業(yè)地區(qū)不少‘無(wú)財(cái)行政'的基層政權(quán)一盤散沙，幾近于癱瘓。”因此，代課教師問(wèn)題的解決，無(wú)論采取何種措施，都需要中央或省級(jí)劃撥出一筆預(yù)算出來(lái)專項(xiàng)用于代課教師問(wèn)題的解決。如果將“代課教師問(wèn)題”解決的責(zé)任繼續(xù)拋給縣鄉(xiāng)一級(jí)的地方。那么“代課教師問(wèn)題”無(wú)論如何解決，都很難獲得好的解決效果。四、代課教師問(wèn)題解決的關(guān)鍵點(diǎn)由上可知，代課教師問(wèn)題要解決，關(guān)鍵在于：（1）制定統(tǒng)一政策以規(guī)范管理。針對(duì)在崗代課教師如何轉(zhuǎn)正及管理，要制定統(tǒng)一規(guī)范的政策；針對(duì)離崗代課教師如何進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償及補(bǔ)交養(yǎng)老保險(xiǎn)，也要制定統(tǒng)一規(guī)范的政策；針對(duì)今后如何聘用及管理代課教師，也要制定出統(tǒng)一規(guī)范的政策。只有通過(guò)法律、法規(guī)的規(guī)范和約束，才能保障代課教師獲得合理的薪資收入、才能確保其養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)救濟(jì)等合法權(quán)益得到維護(hù)、才能促進(jìn)其穩(wěn)定有序的進(jìn)入與退出，才能確保各項(xiàng)程序公平公正以減少不穩(wěn)定因素。4（2）各級(jí)要合理分?jǐn)傎M(fèi)用。目前，縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政普遍吃緊，但承擔(dān)的責(zé)任卻很大。因此，針對(duì)代課教師的諸多問(wèn)題的解決，無(wú)論選擇何種手段路徑，中央及省級(jí)都不應(yīng)當(dāng)額外增加縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)。尤其是對(duì)于西部不發(fā)達(dá)省份，中央財(cái)政要加大轉(zhuǎn)移支付。目前，將問(wèn)題解決的責(zé)任尤其是財(cái)政投入方面的責(zé)任，壓給縣鄉(xiāng)級(jí)地方，是不利于問(wèn)題解決的。五、代課教師問(wèn)題解決的路徑基于上述的認(rèn)識(shí)，我們認(rèn)為，現(xiàn)階段代課教師問(wèn)題的解決至少要分三步走。、第一步是，要依據(jù)《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》等相關(guān)法律法規(guī)，確保在崗代課教師最基“代課教師問(wèn)題”解決的關(guān)鍵既不是“是否轉(zhuǎn)正”本的合法權(quán)益得到充分保障。事實(shí)上，，也不是“增加薪資”，而是如何利用相關(guān)法律保障代課教師的合法權(quán)益。因此，要解決代課教師問(wèn)題，首要的就是利用《勞動(dòng)合同法》保障代課教師的合法權(quán)益，讓他們能安心從事教育教學(xué)工作。第二步是，要盡快制定《中小學(xué)在崗代課教師解決辦法》并據(jù)此解決在崗代課教師的（1）對(duì)在崗3年及以上、具有教師資格出路及管理問(wèn)題在辦法中，要進(jìn)行分類處理：如：證，經(jīng)考核且勝任教育教學(xué)崗位的代課教師，鼓勵(lì)他們參加教師公開(kāi)招聘考試，并在同等下優(yōu)先錄取，尤其是對(duì)那些年齡超過(guò)40歲、教齡滿10年的代課教師；在未被招錄為編制、內(nèi)教師之前，縣級(jí)以上教育行政部門要與其簽署無(wú)固定勞動(dòng)合同，并按照《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》進(jìn)行管理；完善當(dāng)前的編制核定機(jī)制，確保有足夠的編制以滿足當(dāng)前教育教學(xué)實(shí)際（2）對(duì)在崗3年及以上，未取得教師資格證需要，并保證在崗合格代課教師能被正常招錄；書、經(jīng)考核能勝任教育教學(xué)崗位的代課教師，縣級(jí)以上教育行政部門可與其簽署期限為3在年的勞動(dòng)合同。3年期間，代課教師應(yīng)積極參與由教育行政部門及學(xué)校組織的各項(xiàng)在崗培訓(xùn)，并努力獲得教師資格證。3年內(nèi)取得教師資格證者，再按前款進(jìn)行管理。3年內(nèi)無(wú)法取、得教師資格證者，需按照《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》的有關(guān)規(guī)定辦理辭退手續(xù)，并進(jìn)行合理補(bǔ)償。（3）對(duì)在崗3年及以上，未能夠取得教師資格證書，且經(jīng)考核不能勝任教育教學(xué)崗、位者，需按照《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》的有關(guān)規(guī)定辦理辭退手續(xù)，并進(jìn)行合理補(bǔ)償。第三步是，長(zhǎng)期而言，國(guó)家要盡快完善當(dāng)前的人事聘用制度，在中小學(xué)努力推行教師聘任制。對(duì)于今后學(xué)校在無(wú)法通過(guò)公開(kāi)招考獲得師資的情況下，可利用教師聘任制補(bǔ)充師資，“聘任教師”與“代課教師”以“聘用教師”替代“代課教師”來(lái)解決學(xué)校的師資缺乏問(wèn)題。5的區(qū)別主要有三個(gè)方面：一是聘用教師要有教師資格證，并達(dá)到規(guī)定學(xué)歷；二是要同工同酬；三是經(jīng)過(guò)二期合同后，考核合格，符合，應(yīng)該錄用為正式教師。但是，在當(dāng)前一些地區(qū)，教師聘用制推行起來(lái)仍然有困難。因此，新聘代課教師還可能在一定時(shí)期存在。所以，在逐步推行教師聘任制的同時(shí)，也要制定出《中小學(xué)代課教師聘用與管理辦法》，以規(guī)范今后代課教師的錄用、培訓(xùn)、考核、薪酬、辭退等操作程序，使代課教師的管理能有章可循、有法可依。要制定《中小學(xué)代課教師聘用與管理辦法》或完善有關(guān)政策，規(guī)范代課教師今后的錄