三十年中國環境法治的理論與實踐

D922.601：A1671-0169(2009)05-0028-0820世紀70年代，環境保護已成為國際社會共同關切之事項。1972年聯合國人類環境會議確立的共同責任、預防優先、謹慎發展等信念或者原則，不僅使中國全面了解了全球環境惡化的趨勢，而且使中國充分了解了西方發達國家的先進環境保護理念。會后，中國開始探尋環保工作的方針和思路，但直到十一屆三中全會后才開始全面啟動。在改革開放的進程之中，可持續發展理念的引進、市場經濟體制的建立、全球市場的融入對中國環境法治的發展起到了里程碑式的促進作用。一、改革開放初期中國環境法治的理論與實踐初建環境法治秩序，大力推進環保體制改革，促進經濟發展，是改革開放初期至聯合國環境與發展大會召開和向市場經濟體制轉軌前中國環境法治的指導思想和中心任務。(一)環境法治發展之歷程改革開放前，自然資源和生態保護的歷史欠債很多，環境法制建設也相當落后，因此，在中央醞釀改革開放重大決策的同時，也開始考慮環境保護秩序的初步建立問題。1978年3月，中國修訂了憲法，在其中規定“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害”，奠定了國家環境保護的憲法基礎。如何按照憲法的規定，加強環境立法、執法、司法、守法等工作，隨即成了需要全社會共同解決的課題。由于當時中國沒有一部環境法律，在中央的支持下，國務院環境保護領導小組決定在1973年《關于保護和改善環境的若干規定(試行)》的基礎上起草國家綜合性《環境保護法》和《森林法》等相關法律。1979年9月13日，全國人大常委會原則通過《環境保護法(試行)》。該法第一次確立了國家、單位和個人的基本環境權利和義務，在法律的層次上確立了“全面規劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環境，造福人民”的環境保護方針，建立了環境保護行政管理體制，構建了環保法制的基本框架，明確了環境保護的原則和制度。該法的頒布，標志中國環境保護法制化工作全面啟動，朝著開放化和體系化的方向發展。本階段是我國社會主義法制建設的快速發展時期。首先，1982年12月修訂的《憲法》把1978年《憲法》規定的環境保護對象擴大和明確化了，為其后二十多年中國全方位的環境立法提供了依據。其次，《海洋環境保護法》等重要的環境法律、法規和規章如同雨后春筍般地被頒布、實施。再次，《民法通則》等國家一些重要的民事、行政、訴訟等基本法律和有關企業立法中也規定了環境保護的內容。尤其值得注意的是，國家在總結《環境保護法(試行)》實施經驗和教訓的基礎上，于1989年12月頒布并實施了《環境保護法》，標志著我國環境法制的建設步入了正軌。與此同時，中國加大了環境外交的力度，參加了《瀕危野生動植物國際貿易公約》、《保護世界文化和自然遺產公約》等重要國際環境公約和協定，與日本等周邊國家簽署了《保護候鳥及其棲息環境協議》等雙邊環保協定。這些舉措，有效地扭轉資源開發、資源利用和環境保護無序的局面。(二)環境法治發展之理論與實踐熱點1.環境的概念和范圍確定問題。《環境保護法(試行)》對“環境”的界定把環境和其中的資源等同，既沒有體現兩者的區別，也沒有體現環境的系統性和動態性，很不科學。同時，單純的列舉式定義很繁雜，沒有體現規律性。因此要求修改的呼聲強烈。《環境保護法》第2條針對上述不足，采取概括和列舉相結合的方法，規定：“本法所稱環境，是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。”體現了定義和范圍界定的相對科學性。2.環境保護法的體系建設問題?！董h境保護法(試行)》對污染防治、生態保護及資源保護與節約的規定是并重的。但隨著機構改革的進行，資源保護、資源節約和相關的生態保護職權逐漸向土地、林業、海洋等資源管理部門集中，因此，《環境保護法》在界定“環境”的定義和范圍時雖然納入了一些自然資源，但對《環境保護法(試行)》規定的水、土地、礦藏、森林、牧草、野生動物和野生植物資源的保護措施問題，則采取了消極的回避態度，僅以“開發利用自然資源，必須采取措施保護生態環境”這一原則性規定予以應付?？梢?，《環境保護法》偏重于環境污染和生態破壞的法律防治?；诖耍恍W者稱《環境保護法》實質為污染防治和生態保護法[1]。這為日后環境保護法和資源保護法體系的相對獨立性奠定了基礎。3.環境法的部門法地位問題?！董h境保護法(試行)》頒布不久，學界普遍認為，環境問題是經濟活動的副產物，應歸經濟法調整。加上環境法研究當時主要是一種基于規范分析和法律制度的應用性研究，缺乏基礎理論的建設，一些學者提出，環境法成為獨立的部門法既無必要，也無基礎。隨著森林、水、草原等資源保護和大氣、水等污染防治立法的快速發展，特別是《環境保護法》的頒布，一些學者在考察西方環境法的發展歷程后提出，環境法不僅解決經濟發展的問題，還解決人與環境之間的生態問題，其目的與經濟法不同；環境法具有獨特的原則、制度和技術性調整方法，與經濟法有天壤之別，因此環境法應屬于獨立的部門法[2](P581)。1992年聯合國可持續發展大會召開后，環境保護與經濟發展立法的目的、制度和機制差別得到世界的公認，加上中國環境法體系的建設已初具規模，因此，環境法的獨立部門法地位逐步得到中國法律界的承認。4.環境法基本原則的發展問題?！董h境保護法(試行)》確立了32字基本方針和“誰污染誰治理”的基本原則，學界基于此把環境法基本原則歸納為全面規劃與合理布局、綜合利用與化害為利、依靠群眾保護環境及誰污染誰治理等原則[3](P51-64)。其后制定的專門環境與資源立法在各自的領域予以了具體化。1989年《環境保護法》雖然沒有明確使用“原則”二字，但是它和其后制定的各專門環境與資源立法隱晦地規定或者體現了環保工作同經濟建設和社會發展相協調、綜合利用、公眾參與和環境責任等貫穿環保工作全過程的基本準則，基本確立了環境法基本原則的體系。5.環境犯罪主體的擴展問題。《環境保護法(試行)》規定了企、事業單位的環境義務和相應的行政責任。但在刑事責任主體的資格方面，仍然同1979年《刑法》保持一致，僅規定對造成危害的單位的領導人員、直接責任人員或者其他公民追究刑事責任，并沒有承認單位的犯罪主體資格。原因是一些人認為，單位的意思表示是單位中人的意思表示，單位的行為是通過單位中人的行為來表現的，因此，犯罪的實現者是人而不是一個由人組成的單位。由于這一理論無法解釋單位為何能成行政違法主體的現象，因此，要求把單位確定為犯罪主體的呼聲很高。1987年《海關法》第47條借鑒國際經驗予以了突破，對犯走私罪的企業、事業單位、國家機關、社會團體規定了“判處罰金，判處沒收走私貨物、物品、走私運輸工具和違法所得”的刑事處罰。1988年《全國人民代表大會常務委員會關于懲治走私罪的補充規定》第5條對走私珍貴動物及其制品的單位及其直接負責的主管人員和其他直接責任人員均規定了刑事責任，從而認可了單位環境犯罪之主體資格。(三)環境法治發展之特點一是國家高度重視環境保護及其法制建設。在十一屆三中全會召開后不久，中央就作出了制定《環境保護法(試行)》并建立環境立法體系的決策。結合我國環境形勢嚴峻的現狀，分別于1982年9月、1983年12月、1986年3月將“計劃生育”、“環境保護”、“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”確立為基本國策，把環境保護和與之相關的“計劃生育”等工作提到了前所未有的高度。二是環境法制建設先后以《環境保護法(試行)》和《環境保護法》為指導，針對海洋、土地、水、大氣、草原、野生動物的保護問題制定專門法律法規，環境法體系的目的框架比較明確。本階段，環境法制建設以憲法為依據，與刑法、訴訟法等部門法制建設同步，獲得了憲法和相關部門法的有力支持，成為社會主義法律體系中新興且發展迅速的重要組成部分。三是吸收了協調發展、共同責任、污染預防等國際先進的環境法治理念①，制定了“經濟建設、城鄉建設和環境建設同步規劃、同步實施、同步發展，實現經濟效益、社會效益、環境效益相統一”的指導方針；污染防治和生態保護的模式由治理為主轉向預防為主、防治結合的模式，“預防為主，防治結合”、“誰污染，誰治理”和“強化環境管理”三大政策得到確立和強化②；建立和發展了環境影響評價、環境保護計劃、自然資源保護、污染預防與治理等原則和制度，獨創了“三同時”等基本制度；采取了宏觀調控、健全機構、發展環境科技、開展宣傳教育，加大環保投入、開展國際合作等法治措施，嚴格執法程序，加大了執法力度，使環境保護與各項建設事業向著統籌兼顧、協調共進的方向邁進③。(四)環境法治發展之實效本階段，雖然環境法治建設有效地遏制了環境迅速惡化的勢頭，但隨著中國人口的增長、經濟的發展和人民消費水平的不斷提高，工業化和城市化的進程使本來就已經短缺的資源和脆弱的環境面臨著越來越大的壓力。在環境污染方面，水污染主要以工業污染為主，大氣污染主要以煤煙型污染為主④。在生態保護方面，以森林保護為例，盡管1981年國家建立了植樹造林的制度，但森林資源緊缺的矛盾仍未緩解，主要原因是森林所有制變革和權屬調整時配套制度不完善、利益分配不均衡[4]。二、可持續發展和市場經濟轉軌期中國環境法治的理論與實踐加強宏觀管理，規范微觀行為，鞏固社會主義市場經濟體制改革的成果，保障改革開放[5]，促進經濟、社會和環境保護的可持續發展，是聯合國環境與發展大會召開至加入WTO前中國環境法治的指導思想和中心任務。(一)環境法治發展之歷程1992年6月，聯合國環境與發展大會召開，會議通過的《里約環境與發展宣言》、《21世紀行動計劃》、《聯合國氣候變化框架公約》、《聯合國防止荒漠化公約》、《關于森林的原則聲明》等法律文件確認了可持續發展的法律地位。會后中國發布了《中國環境行動計劃》(1991-2000年)、《中國21世紀議程》等行動方案，提出要建立體現可持續發展的環境法體系，并將環境立法列為新的優先項目計劃。同年10月，中共“十四大”明確提出“我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制”；1993年3月修訂的《憲法》明確宣布“國家實行社會主義市場經濟”。1997年9月，中共“十五大”報告正式提出了“依法治國”的基本方略。這一方略在1999年修訂《憲法》時得到了采納。自此，市場經濟、可持續發展、依法治國一起，開始共同影響中國環境法治的發展模式和方式。本階段，國家加大了環境法立、改、廢的力度。在規劃方面，全國人大1996年3月審議通過的《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》把實施可持續發展作為現代化建設的一項重大戰略。為了使可持續發展戰略在中國經濟建設和社會發展過程中得以實施，國務院于1996年8月和2000年2月分別通過了《國務院關于環境保護若干問題的決定》、《全國生態環境保護綱要》，為中國的環境保護設立了不同階段的目標，作出了系統性的政策安排。在綜合性立法方面，先后頒布了《建設項目環境保護管理條例》和《海洋環境保護法》。在自然資源和生態保護方面，先后頒布了《自然保護區條例》、《野生植物保護條例》、《海域使用管理法》，修訂了《礦產資源法》、《土地管理法》、《關于保護森林資源制止毀林開墾和亂占林地的通知》、《漁業法》。在環境污染防治方面，先后頒布了《淮河流域水污染防治暫行條例》、《固體廢物污染環境防治法》、《噪聲污染防治法》，修訂了《大氣污染防治法》、《水污染防治法》。其他法律也加強了與環境立法的銜接力度，如1997年3月修訂的《刑法》增加了“破壞環境和資源保護罪”，實現了環境犯罪立法模式的重大突破。本階段，中國多次參加《生物多樣性公約》、《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》、《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》、《鹿特丹公約》、《氣候變化框架公約》的履約國際協調工作。截止2001年，已同美國、日本、加拿大等28個國家簽訂了35個雙邊環境合作文件和14個雙邊核安全合作文件。積極開展了環境保護領域的雙邊經濟技術合作和引資，與APEC、ASEM、EU、OECD、世界銀行、亞洲開發銀行等開展了區域環境合作⑤。(二)環境法治發展之理論與實踐熱點1.環境法的公益性問題。馬克思主義經典觀點認為：法是由統治階級制定或者認可的，保護其整體意志和共同利益并鎮壓被統治階級反抗的工具[6](P304)。傳統的中國法學觀點以此為依據，提出法只具有階級性而不具有公益性。難道法真的不為被統治階級帶來任何好處嗎？環境法學者繼法理學者⑥之后對這一問題進行了深入的探討。眾所周知，大氣、水、森林等環境因素具有開放性，生態退化對任何階級的人身和財產都有害。反之，環境改善對任何階級的人身與財產都有好處，因此環境的法律保護措施體現了一定的公益性[7](P403)。一些學者還指出，環境法的公益性并沒有否定其階級性[8](P6)。1992年《里約環境與發展宣言》宣布世界各國應為當代人和后代人的利益保護環境，要求各國創造公眾參與的條件，肯定了國際和國內環境保護的公益性。而環境保護需要法治建設，隨后，環境法的公益性逐步得到廣泛承認。2.環境法的調整對象問題?！董h境保護法》第1條規定：“為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康……制定本法”。有的學者基于此提出，環境法除調整人與人的關系外，還調整人與環境的關系[9](P17)。一些學者持反對態度，認為法律是人制定的社會關系調節器，只能反映人的意志，調整人的利益。由于環境無意思表示能力，人與環境之間不可能形成社會關系。環境屬于人類，因此人與環境的關系在法律上還是人與人之間的社會關系[3](P26)。而主張派反駁，被納入法律調整范圍的環境屬于社會化的環境，它與人的關系實質上是一種社會化的關系。在法律關系中，人是主體、環境是客體，人與環境是主、客體的關系，這種關系也屬于法律關系[10]。折中派學者提出，馬克思主義法學并沒有斷言法只調整社會關系，所以，沒有必要去糾纏人與環境的關系是否屬于社會關系。由于環境法調整人對人和人對環境的行為，為了避免爭端，最好從行為的角度去研究環境法的規范對象[11]。3.可持續發展法律制度體系的構建問題。1992年聯合國環境與發展大會以來，可持續發展的理念深入人心。那么，在可持續發展時代，環境法制建設的獨特指導原則是什么？環境法界普遍認為，可持續發展是國際和國內環境法的基本原則[12](P116)。但一些主流法學者認為，環境法的基本原則應是一個相對明確和可操作的準則，具有一定的可適用性和可訴性，而可持續發展缺乏可適用性和可訴性，它不能成為一個基本原則。由于可持續發展具有全局性、抽象性和指導性的特點，因此它只能是環境法的目的價值。由于代內公平和代際公平是國際環境法確認的可持續發展是否實現的判斷準則。因此，一些學者提出，應以代內公平和代際公平作為原則指導中國環境法律制度體系的構建[13](P143)。4.環保市場化的法律調整問題。在市場經濟社會，只有把環境保護的規律和市場機制結合起來，使環保專業化、產業化、市場化，才能激活各方面的環保積極性[14]，部分地克服公用地的悲劇。環保市場化導致政府、環保企業和服務對象間權利(力)義務的再分配，內涵包括：其一，政府監管手段要進行市場化取向，剝離一些本質上屬于市場調整范圍的職權。其二，環保單位要進行全方位的市場服務，其收入來源于政府的補貼、服務對象的繳費和國家的經濟政策優惠，運行遵循完全的市場規律。其三，居民和企業的負擔不應明顯增加，本應由政府承擔和補貼的費用不得轉嫁給居民和企業。投資主體、投資方向和環保模式的多元化是環保市場化的核心特征，為此要發展委托處理、聯合處理以及二氧化硫、水污染物排放權交易等市場化模式，靈活地體現“污染者負擔”原則的要求。5.區域環境保護的綜合和長效機制探索問題?！傲泓c”行動慘重的教訓，迫使中國探討綜合考慮經濟、社會和環保因素的長效政策設計問題[15]。1998年全流域特大洪水之后，為了加強生態建設，中國立即在長江上游、黃河上中游、東北、內蒙古等地區啟動退耕還林活動。為了保護農民退耕還林的長期積極性，國務院于1999年提出“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的綜合措施，將農戶直接享受退耕還林錢、糧補貼的期限初步確立為8年。6.環境民事糾紛的行政處理問題。1994年以前的大多數環境法律規定了“行政調處”的民事糾紛解決機制，有的認為“行政調處”是“環境行政調查與處理”的簡稱[16](P192)，有的認為是“環境行政調解處理”的簡稱[17](P205)，從而引起法律適用的混亂。行政調解當事人不能提起行政訴訟，這是無異議的，但對不服行政處理能否提起行政訴訟的問題，環境法界有不同的看法。針對全國人大法工委于1992年給國家環保部門的答復，一些學者指出，全國人大法工委不能代表全國人大常委會，其解釋不具有法律效力。為最終解決這一問題，1995年《固體廢物污染環境防治法》及其后制定的環境法律均把“環境行政處理”改為“環境行政調解處理”。(三)環境法治發展之特點本階段，中國環境法律體系基本形成[18]。以此為基礎的法治具有如下發展特點：一是可持續發展作為目的價值，指引中國環境法治向“可持續發展時期”的整合模式轉變，即不僅注重環境破壞與防治環境污染相結合，還注重環境保護與資源保護相結合；不僅注重環境資源的開發、利用、保護與改善相結合，還注重把環境保護納入國民經濟和社會發展的體系之中；不僅注重環境問題的全局控制，還注重淮河等局部問題的污染控制。二是立法體系和法律制度的建設，基于《21世紀議程》提出的“周密的社會、生態、經濟和科學原則”，進入系統化和縱深化時期，不僅重視發展綜合、有制裁力和有效的法律制度，還加強環境立法和法律制度的綜合化與一體化；不僅把中國的環境法制建設同氣候控制、荒漠化防治等國際環境問題的防治結合起來，還按照國際環境法的要求，加強國際環境合作，使國內與國際環境法之間的協調日益增強，提高環境法的實施能力和環境法治的效率。三是法律調整方式更加多樣化，環境民事、行政和刑事調整方式以及污染治理收費、排污收費等市場化的經濟手段在環境法中的應用越來越廣泛，環境標準和技術性規范的要求越來越嚴格，在大氣、水、固體污染防治法律中設立了落后設備、工藝的淘汰等市場準入制度，彌補了傳統的環境管制手段的不足。四是國際上流行的行為節制、科學利用、環境文化、環境道德等觀念[19](P3)對中國產生較大的影響，環境民主或公眾參與日益成為環境法治的基本原則或制度，環境執法由勸導人們如何保護環境，逐步轉向要求依法保護環境[20]。本階段的中國環境立法不僅重視環境宣傳和教育的作用，還注意發揮公眾的參與作用⑦。在中國政府的許可下，一些國際知名的NGO組織開始進入中國或者與中國合作，國內也產生了一些旨在保護環境的NGO組織?？梢钥闯?，這一時期，中國的環境保護開始全面融入世界潮流之中。(四)環境法治發展之實效本階段，由于經濟規模不斷擴大，資源消耗總量和污染物排放總量不斷提高，加上環境管制和公眾參與機制的建設跟不上形勢發展的要求，地方保護主義現象開始抬頭，環境污染和生態破壞向廣度和深度兩個維度快速發展。以水污染為例，1992年，除了主要城市河段污染較重外，全國大江大河的水質狀況良好，七大水系和內陸河流中符合地面水環境質量標準1、2類標準的占評價總河長的11％；符合3類標準的占11％；符合1、5類標準的占18％⑧。而到了2001年，七大江河水系均受到不同程度的污染，一半以上的監測斷面屬于Ⅴ類和劣Ⅴ類水質，城市及其附近河段污染嚴重；滇池、太湖和巢湖富營養化問題依然突出⑨。一些地方出現了環境抗爭的現象，危及社會的穩定[22]。三、貿易全球化與科學發展時期中國環境法治的理論與實踐鞏固和發展貿易國際化和環保全球化的制度和機制，落實科學發展觀的要求[5]，培育生態文明，建設環境友好型社會，是加入WTO后至今中國環境法治的指導思想和中心任務。(一)環境法治發展之歷程2001年12月10日，中國正式加入WTO。為了履行WTO規則義務，國家環保部門、全國人大和國務院依職權清理了一些環境規章和立法。2003年10月中共十六屆三中全會通過了《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出了建設國際化又具有中國特色市場經濟的系列措施，標志著中國的改革與開放進入了以完善為主題的新階段。與市場經濟有著密切關系的環境法治建設也隨之進入初步完善期。2003年8月，全國人大常委會通過《行政許可法》。為了落實該法規定的行政許可要求，2004年3月國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，要求“減少行政許可項目，規范行政許可行為，改革行政許可方式”。全國環保行政系統對照要求于2004年和2006年進行了兩次許可清理的專項行動，《建設項目環境影響報告書預審》等行政許可被取消，《國家重點環保實用技術評審》等行政許可被調整。21世紀初，環境資源已成制約我國乃至全球經濟和社會進一步發展的瓶頸[21](P2-3)。2003年10月，中共十六屆三中全會審時度勢，明確提出“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展?！?005年10月，中共十六屆五中全會進一步提出了建設資源節約和環境友好型社會的目標。2005年底松花江重大污染事件發生后，國務院隨即發布《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，把建設環境友好型社會的任務落實到了具體制度建設的層次上，并要求“弘揚環境文化，倡導生態文明”。2006年3月國家發布的“十一五”規劃設立了“建設資源節約型、環境友好型社會”專篇，提出了具體的建設目標和要求。2007年中共“十七大”一致同意將科學發展觀寫入黨章。自此，科學發展、生態文明、資源節約和環境友好成為衡量我國經濟和社會是否科學發展、發展是否和諧的重要判斷標準。本階段，中國制定或實施了《環境影響評價法》等法律法規，修訂了《固體廢物污染環境防治法》、《水法》等法律法規，頒布了《國務院關于加快發展循環經濟的若干意見》等文件。作為全球溫室氣體排放大國，中國于2007年6月頒布《節能減排綜合性工作方案》和《中國應對氣候變化國家方案》，得到在印尼巴厘島召開的聯合國全球氣候變化大會的高度評價，有效地緩解了國際輿論壓力[22]。此外，2007年3月，全國人大還通過了包括保護環境資源物權內容在內的《物權法》。為了促進法制的統一性，克服地方保護主義勢力對環境保護的干預，2005年國務院辦公廳發布了《關于深入開展整治違法排污企業保障群眾健康環保專項行動的通知》，要求對違反國家環保法律法規的錯誤做法和相關規范性文件進行了清理和糾正。為了鞏固和擴大清理成果，監察部和國家環保部門于2007年聯合出臺了《關于進一步清理違反國家環保法律法規的錯誤做法和規范性文件的通知》，掛牌保護等土政策在清理中消失。(二)環境法治發展之理論與實踐熱點1.WTO規則與中國環境法的接軌問題。WTO對中國環境法的變革要求集中于貨物貿易與服務貿易方面，主要包括最惠國待遇與國民待遇、統一實施與透明度、自由貿易與公平競爭、行政救濟與司法審查等。由于當時的環境法明顯地帶有計劃經濟和轉型期的烙印，因此，其創新與變革須滿足如下特殊要求：建立以市場為導向的環境法律調控體系；按照承諾有步驟地開放環保市場；正確處理黨的文件、黨和政府的內部規定與環境法的透明關系；保持全國環境立法和環境執法的一致性，克服地方保護主義。2.環境應急法制的建設問題。松花江特大污染事件的發生，使中國深