廣州殘疾人服務機構從業人員調查報告（）

針對廣州市殘疾人服務機構從業人員不穩定的現象，為更好地了解實際情況，有針對性地開展工作，筆者在對廣州市部分公辦和民辦非企業殘疾人服務機構狀況進行初步了解的基礎上開展調研。調研方式主要是通過問卷、與市和區殘聯系統工作人員以及部分民辦服務機構人員進行座談，了解實際情況。通過對1364份問卷和20多家民辦服務機構代表的座談內容進行分析可知，只有重視殘疾人工作者隊伍建設，才能讓殘疾人得到專業服務。一調研情況（一）服務機構從業人員隊伍結構情況此次調研的殘疾人服務機構從業人員主要由五大部分人員組成。（1）市、區、街殘聯及其事業單位的編制人員（含合同制人員）。截至2013年底，全市、區（縣級市）、街（鎮）各級殘聯及其事業單位，編制人員約占從業人員的1/3。（2）政府購買公益崗位的街鎮殘疾人專職委員。此部分人員全部是殘疾人，是各街（鎮）殘疾人工作的主要力量，主要負責街鎮殘疾人具體工作，部分兼做其他部門工作。（3）各區、街（鎮）康園工療站工作人員。主要是全市12個區（縣級市）177個康園工療站（康復站）的服務人員，此支隊伍人員年齡、學歷、專長、工作能力、專業知識有明顯差別，有待進一步優化。（4）社區康復站提供康復服務的專業人員。該部分從業人員有的是以購買服務的方式解決人員問題，番禺區、天河區、黃埔區則以自身殘聯聘用人員為主，主要以在社區康復站提供服務及上門居家康復、托養服務為主。（5）部分獲康復資助或民辦殘疾人服務資助、居家托養資助的服務機構的從業人員。這部分涉及50多個服務機構的服務人員。服務機構從業人員提供服務項目主要包括殘疾人康復訓練、居家康復、居家托養、教育培訓、職業技能訓練、體育訓練、就業指導、終身或日間托養、居家家政、工療、農療、社會工作等，該服務工作的開展，為滿足廣州市殘疾人服務需求、建設殘疾人社會保障和社會服務體系、實現社會穩定和諧、促進社會建設發揮了積極的作用。（二）問卷調查情況本次調研設計了調查問卷，問卷涉及從業人員的基本情況、工作狀況、薪酬福利和生活狀況、進修培訓和職業發展狀況、內部流動與職業流動狀況、社會認同與社會參與狀況等六部分，共51個問題。共發放問卷1364份，收回1364份。下面就問卷內容涉及的主要數據簡述如下。1.基本情況本次發出問卷1364份，收回1364份，雖然一些單項選項中個別問卷沒有做選擇，造成一些基本數據不夠完整，但不影響整體數據的使用，問卷實際收回的數據顯示如下。性別統計：男性390人，占29%；女性974人，占71%。年齡情況：25歲及以下238人；26～30歲271人；31～40歲445人；41歲及以上319人。學歷情況：中專以下383人，大專481人，本科406人，碩士24人，博士1人。婚姻狀況：未婚471人，已婚816人，其他21人。戶籍情況：本市954人，外市330人。所在機構提供服務主要是：康復訓練753人，教育培訓382人，日間托養197人，托養機構282人，庇護性就業培訓171人，其他172人。專技人員的職稱情況：高級59人，中級131人，初級370人，沒有職稱119人。這些人員獲得的職稱主要是：社工師和助理社工師；個別機構因有教育或醫療資質從業人員，可以考評到相關職稱；2008年前廣州市的特殊護理員職稱和進入服務機構前取得的職稱。身份情況：在編人員405人，合同制人員820人，其他人員54人。2.工作狀況（1）對當前工作滿意度，見表1（按1364份問卷為計算基數，因是多選項問題，按人次計算比例）。可見為殘疾人工作者提供的薪資福利水平和發展機會是大家比較看重的因素。（2）打算繼續從事殘疾人工作時間長短的情況，見表2。表1廣州殘疾人服務機構從業人員工作狀況表2廣州殘疾人服務機構從業人員繼續從事原工作的時間3.薪酬福利和生活狀況（1）對當前收入的滿意度情況見表3，這也說明了有些機構特別是托養機構面臨的招工難的主要原因。表3廣州殘疾人服務機構從業人員收入滿意度（2）認為收入水平與本地類似服務機構相比較的情況見表4。由此可見，大部分員工認為同工不同酬，付出與得到不對等，容易引起工作人員心理不平衡，導致人員流動、隊伍不穩定。表4廣州殘疾人服務機構從業人員收入與類似機構比較情況4.進修培訓和職業發展狀況（1）是否接受過系統的專業教育。其中，接受過的905人，占人員的71%；沒接受過的376人，占29%。也就是說近1/3的人員沒有接受過殘疾人服務相關技能的培訓，半路出家，工作水平不高，如果在工作過程中培訓機會又不多的情況下，其工作能力、技術水平、服務質量不高。（2）入職殘疾人服務機構后參加職稱評定的情況見表5。沒有參加評定的工作人員占到61%。由此可見，絕大部分工作人員職業成長空間狹窄，由于各種原因沒有參加職稱評定，這將導致他們的職業成長空間不大，也直接影響其收入水平。表5廣州殘疾人服務機構從業人員職稱評定情況（3）從事本行業是否需要接受專業培訓并取得相應資格的情況見表6。需要接受專業培訓并取得相應資格的人員占到80%。由此可見，絕大部分工作人員渴望有機會參加專業培訓并取得專業資格，解決職稱評審渠道的問題亟待解決。表6廣州殘疾人服務機構從業人員接受專業培訓的需求（4）所在服務機構有無激勵機制的情況。回答沒有的占44%，回答有的占56%。也就是說，近一半的人員認為所在服務機構沒有激勵機制，缺乏調動工作人員積極性的措施，讓員工沒有歸屬感和榮譽感。5.內部流動與職業流動狀況（1）本單位人員流動是否頻繁的情況見表7。認為人員流動頻繁和正常更替的人員分別占34%和39%，也就是說73%的人員已經對本機構的人員流動司空見慣。表7廣州殘疾人服務機構從業人員職業流動狀況（2）認為服務機構留不住從業人員的原因。由下列數據（以1364份問卷為計算基數，因是多選項問題，數據按人次計算）可以看出，薪酬福利低、工作環境艱苦和職業發展前景不理想等3個方面是絕大部分工作人員比較看重的，也是造成人員流失的重要因素。認為薪資較低、福利不佳的有1062人次，占78%。認為工作繁雜、太辛苦的有541人次，占40%。認為職業發展前景不理想的有474人次，占35%。認為作為“過渡”站的有226人次，占17%。認為受到同學干擾的有104人次，占8%。認為社會地位低下的有306人次，占23%。認為在工作中無法發揮所學專業的有233人次，占17%。認為無法實現自我價值的有322人次，24%。6.社會認同與社會參與狀況（1）從事的工作是否獲得社會尊重的情況見表8。認為尊重和比較尊重的人數分別占16%和21%，加起來僅有37%。也就是說，大部分工作人員認為自身的工作得不到應有的尊重，沒有榮譽感，社會認同感不高，對從事的工作信心不足。表8廣州殘疾人服務機構從業人員受尊重程度（2）自身作用是否在機構得到有效發揮的情況見表9。認為充揮發揮作用和比較充分發揮作用的工作人員分別占9%和34%，加起來僅有43%，也就是說大部分員工認為自身作用沒有在機構得到發揮，自身社會價值得不到體現，他們容易得過且過，隨大流，有好的機會就會離職而去。表9廣州殘疾人服務機構從業人員自身作用發揮程度（三）實地調研情況在問卷調查的基礎上，為了更客觀地反映真實情況，查找突出問題，解決實際困難，調研組先后到黃埔區、海珠區、天河區、番禺區、越秀區等區殘聯和番禺工療站、廣州市殘疾人安養院等機構走訪，并與各區服務機構代表（包括民辦機構20多家）以座談會形式，實地了解、聽取相關情況，著重了解當前服務機構建設和人才隊伍建設方面存在的問題。在座談中，發言代表有區殘聯領導，有服務機構負責人，也有普通服務人員，大家暢所欲言，既肯定工作中取得的成績，也把存在的問題和自身面臨的困難毫無保留與大家一起探討，例如機構人員編制偏少、工資福利偏低、業務培訓機會缺少、職稱考評沒有渠道、人員流失造成隊伍不穩等問題，他們提供的信息與問卷調查的情況基本一致。二殘疾人服務機構從業人員不穩定現象的原因廣州市現有的殘疾人服務機構主要有特殊教育學校、康復訓練機構、托養機構、輔助器具適配機構、社區康復和托養等綜合服務機構。這里所說的殘疾人服務機構從業人員是除市、區殘聯工作人員以外的公辦和民辦殘疾人服務機構、社區殘疾人專職委員等從事直接面對殘疾人、為殘疾人提供直接服務的人員。從問卷、座談和實地了解的情況看，殘疾人服務機構從業人員不穩定的主要原因有三個方面。（一）工作需要專業知識和技能但沒有對應職稱，無法得到專業的肯定以托養機構為例，要盡可能保證在機構托養的殘疾人肢體功能不退化、健康地生活，除管理和后勤人員外，一般還需配備有護理人員、康復治療師、教師、營養師、社工師。他們組成一個團隊，針對托養對象的情況，制訂工作計劃，從不同領域給予及時的治療、訓練、輔導和護理。他們占機構總人數的70%以上。其中，護理人員是機構最基本的，人員所占比例最大。護理人員須具有一定專業醫學護理和康復知識，有心理學的知識，懂得病情觀察和應急處理，這樣才能及時處理突發事情，將情況準確反饋給其他工作人員。我們日常所說的護工只能承擔日常生活照料工作，不能等同于托養機構中的護理人員。在實際工作中，由于公辦機構受編制限制，民辦機構出于成本考慮，團隊中的人員都不可能是專職，每個崗位人員都需要懂得或了解其他崗位的專業知識，才能順利完成工作。國家現行法規規定，只有在醫療機構從事護理、康復等工作，具有相關醫學專業學歷的人員，才能申報護理、康復專業職稱。同樣，教師的職稱也需要在教學機構從業才能申報。托養機構既不是醫療機構，也不是教育機構，在托養機構從業的人員盡管受過醫學或教育方面的專業學歷教育，從事相應的工作，有部分人員對從事的工作也有研究，但不能申報相應的職稱，專業晉升無望。康復訓練機構、輔助器具適配機構、社區康復和托養等綜合服務機構也面臨同樣的問題。這些機構都需要有專業醫學知識和技能的人員才能承擔起工作任務，但它們都不是醫療機構，專業人員從事專業工作也無法得到專業的肯定。特殊教育機構相對其他機構情況較好。他們的人員主體是教師，可以正常地申報職稱和晉升，但要做好“醫教結合”“康教結合”“搶救性康復”的工作，殘疾學生須由教師、康復治療師、社工組成的團隊一起對其學業、社會適應和康復治療情況進行討論分析，共同制訂學生成長計劃，但現在學校只能要么讓教師充當康復治療師的角色，要么讓學生放學后再到康復機構進行康復訓練，造成“醫教結合”“康教結合”的模式實際上是教育和醫療各管各，沒有形成針對學生個體的真正“康教結合”的學生成長計劃，即使學校有康復專業知識和技能的治療師，也無法申報醫學專業職稱，申報教師職稱又沒有相應的專業和崗位，同樣專業前途渺茫。（二）缺乏專業指導，職業發展不明確由于沒有專業職稱，也就意味著沒有專業歸屬，他們難以進入相應的專業協會獲得相關專業的前沿信息，參與相關專業的討論。他們得到專業上的繼續教育主要依靠同一單位從事同一工作的老同事的指導、機構組織的業務培訓、個人從朋友中獲得相關專業培訓信息自主進修。如果機構負責人是非相關專業人士，在康復護理或教育專業領域上難有一定人際關系，難以請到相應專家對員工進行專業培訓，或者難以給員工提供專業進修機會，那員工的專業提升只能靠老員工的傳、幫、帶，專業訓練難以規范，專業水平難以提升。現實中，公辦機構可以通過上級主管部門的聯系和協調，使員工定期獲得相應的專業培訓和進修，參與一些專業協會的研討會，獲得專業的最新信息，提升員工專業水平。一般情況下，護理和康復專業人員要到醫院進修，教師要到特殊教育學校進修。廣州市有條件的公辦機構的員工會被送到香港學習，民辦機構員工則主要靠老員工的傳、幫、帶，技術骨干主要靠挖公辦機構成熟的專業員工。以托養機構為例，由于沒有明確的行業規范和行業定位，沒有有針對性的專業培訓教材和培訓導師，機構的工作流程靠員工在工作中逐步摸索，逐步改進，逐步自我規范。在工作中，由于沒有專業職稱的支撐，難以形成解決問題和督導工作的專業梯隊，專業人員本身難以有專業自信，職業發展不明確。康復訓練機構、輔助器具適配機構、社區康復和托養等綜合服務機構專業人員也面臨同樣的情況。（三）工作辛苦但工資低，社會尊重度低現階段，服務機構人員工資一般都由學歷和職稱的高低、工作量的多少來確定。殘疾人服務機構人員學歷是相對固定的因素，職稱是無法獲得的因素，只有工作量可以決定工資的高低。康復訓練機構、輔助器具適配機構多數崗位可將工作量化考核，但托養機構和社區綜合服務機構的崗位則無法用量化考核。這意味著員工努力工作，但工資提升機會很少。公辦機構，也就是事業單位經費主要依靠財政資金。同一類（如公益類等）事業單位的工資構成基本一樣。殘疾人服務機構因為是新興行業，工資標準等同于普通事業單位，在具體操作中，沒有考慮服務對象的特殊性、工作的厭惡性、不可能創收等有別于一般行業的因素，如果機構明確是托養機構或特殊教育機構，人員可以獲得特殊崗位補貼，民辦機構則是協議工資。以托養機構為例，一線工作人員直接為殘疾人提供生活護理、康復訓練和心理輔導等，包括協助進食、洗漱、翻身、洗澡、心理疏導乃至處理大小便等日常生活基本需要，屬厭惡性工作。當班人員每兩個小時得為臥床的殘疾人翻身按摩，每天得多次搬移殘疾人如廁、洗澡、戶外活動、康復訓練、社會適應性訓練等，一些殘疾人體重較重，搬動非常費勁，僅搬動這個動作，工作1年以上的員工就有多數患有腰椎、骨關節等職業疾病。由于是厭惡性工作，工作適應度、強度一般人員難以承受，工作時間長的員工容易患有心理疾病；接收殘疾人到機構托養，高收費讓殘疾人難以承受，部分困難殘疾人的費用還得減免，機構不可能創收營利；同時，有些服務項目物價部門沒有明確的價格指引，公辦機構不敢收或象征性地收。事業單位提高人員績效工資經費來源主要靠機構的收益，所以機構希望通過績效工資來提高人員待遇有較大難度。相對于不是接收殘疾人的托養機構，從業人員工作量和工作強度遠低于接收殘疾人的，但因不需要更多地考慮工作人員專業上的要求，同等條件的人員每月工資比殘疾人托養機構從業人員工資高近1000元。同樣，社區殘疾人工作者如殘疾人專職委員，他們承擔社區殘疾人工作約40項，服務對象500～1500人，工作量超過其他社區工作專員，但工資待遇遠低于其他社區工作專員，也不能享受特殊崗位補貼。工作付出與工資收入不相匹配。社會宣傳少，難以獲得應有的尊重。民辦機構考慮成本和殘疾人的承受能力，工資偏低的情況則更加突出。三殘疾人服務機構從業人員不穩定現象原因分析1989年殘聯成立后，康復工作從白內障復明、聾兒語訓、兒麻矯正這三項工作開始，康復訓練機構也隨之出現。隨著經濟的發展、殘疾預防和康復知識的普及，特別是0～6歲殘疾兒童搶救性康復的提出和康復理念的轉變，康復需求量不斷增大，殘疾人康復訓練機構等殘疾人服務機構也越來越多，但政府對該行業發展的預見性不足，政策配套和支持遲緩，行業發展困難，從業人員不穩定。一是缺乏對行業的正確定位。殘疾人事業從1989年至今已經歷20多年的發展，殘疾人工作已經不再是單一的救助、慰問。僅殘疾人康復手段一項，已經從原來的醫療手術矯正到現在的醫療康復、教育康復、職業康復、心理康復、社會適應性訓練等，殘疾人服務機構所提供的服務涉及衛生、教育、社會工作、人力資源等專業知識。如托養機構，已經不再是原來圈養式的一般生活照料、保姆式的服務。現在的托養機構要給托養對象進行日常生活自理能力訓練、社會適應性訓練等，讓其學會力所能及的勞動技能，有尊嚴、有質量地生活。康復等殘疾人工作理念已經發生了重大變化，對服務機構人員有了更明確的專業技能要求。同時，隨著經濟的發展、社會的進步、殘疾預防和康復宣傳的不斷深入，殘疾人，特別是0～6歲殘疾兒童，家長對康復的需求更迫切，對康復效果的要求更高，需求量也不斷增多。殘疾人和殘疾人親屬迫切希望能得到專業的康復和護理。現實中，有些人對殘疾人服務機構的認識還停留在有地方讓殘疾人待著，有人看著他們就可以。對殘疾人的服務停留在肢體上的找醫院；想上學的找學校。對殘疾人服務行業的定位缺乏從人的生命周期整體需要進行綜合考慮，行業定位不明確。民辦機構的成立可以向民政部門申請，也可以向工商部門申請，沒有專業人員配備上的要求和準入標準，服務內容模糊。公辦機構相關部門對人員編制配給沒有考慮到行業特殊性而產生的比其他行業更高的人力成本和人員的專業性，造成公辦和民辦殘疾人服務機構專業人員的專業繼續教育、監督和提升困難，從業人員沒有專業上的歸屬感和認同感。二是缺少對從業人員應有的政策支持。現有政策都強調做好殘疾人服務的重要性，強調要加大力度為殘疾人提供康復、托養等就近就便的服務，要加強人才隊伍建設，提升服務能力，但沒有考慮到如何才能做好服務。要做好服務就必須提供專業服務；要提供專業服務就必須有專業人才；要留住專業人才應須讓他的專業得到肯定，得到提升，有歸屬感和成就感，這是人最基本的心理需求。政府可以對公辦機構在編制上、工作經費上給予支持，對民辦機構同樣也出臺各種支持和資助政策。但至今對專業人員上，一直沒有應有的明確措施，這是造成人員不穩定的主要原因。2005年，廣州市在全國率先出臺《關于印發〈廣州市特殊護理專業技術人員職業資格暫行規定〉和〈廣州市特殊護理專業技術人員職業資格考試實施辦法〉的通知》（穗人發〔2005〕90號），殘疾人服務行業有了正確的定位，機構專業人員得到了專業上的肯定。政策執行了幾年，受到這些機構及專業技術人員的歡迎，不少工作人員取得了特殊護理員職稱，兌現了專業技術人員應有的待遇，促進了行業的良性發展。2010年，因國家職稱序列沒有該專業，職稱被責成取消，這類機構專業技術人員的職稱問題又成了沒有辦法解決的老大難問題。公辦機構人員流失逐年嚴重，和民辦機構一樣難以聘用到專業人員。四建議（一）規范殘疾人服務行業行為在殘聯對殘疾人各類康復訓練機構工作要求的基礎上，總結近幾年各類康復訓練機構和托養機構的經驗教訓，參考殘疾人服務協會提出殘疾人服務行業準入標準和各項行業規范，在廣泛調研的基礎上，和民政部門一起制定出臺殘疾人服務行業準入標準和各項行業規范。指導殘疾人服務協會建立行業自律機制，維護行業公平競爭和有序發展，及時向政府提出行業發展政策上的建議。民政、工商部門根據準入標準審批民辦殘疾人服務機構的開辦，物價部門及時對殘疾人服務項目進行定價，規范殘疾人服務行業行為，建立殘疾人服務事業發展的長效機制，提高服務質量，保障殘疾人的權益。（二）暢通專業提升途徑，提高人員福利待遇盡快出臺殘疾人服務行業專業技術人員職稱考評等規定，對行業進行專業指導和監督，給予專業技術人員專業提升的途徑。在職稱考評規定沒出臺前，允許在殘疾人服務機構從事康復和護理、教育工作的專業人員參加醫療、教育職稱考評，參加醫療衛生部門和教育部門組織的專業繼續教育培訓及相關的專業研討活動，提升他們的專業水平，獲得專業的肯定。按照“以崗定薪