提升安徽農民工的就業質量研究

隨著安徽工業化和城鎮化雙輪驅動發展戰略的推進，更多的就業渠道被開辟，對本地農村勞動力吸引能力也不斷增強。2015年第一季度末，安徽省本地就業（指戶籍在本鄉鎮地域內）農村勞動力766.7萬人，同比增長4.9%，外出農村勞動力1299.1萬人，同比下降7.7%。[1]這一數據表明，安徽省內就近流動農民工的不斷增多且增速快于外出農民工。農民工在省內流動和跨省流動收益相當時，基于成本-效益的理性選擇，更傾向于選擇省內流動，既能方便照顧家庭，又能減少流動的成本投入。隨著安徽省內流動農民工的不斷增多，農民工的地方本土化特色更加突出，提升他們的就業質量將有利于他們在城市的融合，并推動安徽“人的城鎮化”的實現。一就業現狀：保障和服務提升中的低質量就業農民工的穩定就業在城市發展中起著不可或缺的作用，社會對農民工就業也給予了更多關注。總體來看，農民工的社會保障和就業服務有了逐步的提升，但較低質量的就業現狀仍不容忽視。（一）提升了社會保障和就業服務現有關于農民工社會保障提升的策略集中呈現為三種觀點：一是并入城鎮社會保障體系中；二是回歸到農村社會保障體系中去；三是建立起農民工專享的社會保障體系。從目前全國各城市的實際操作情況來看，無論哪種模式都給農民工社會保障的提升提供了可能。具體到安徽農民工的社會保障和就業服務，關鍵是讓他們的工資支付更及時、工傷保險更有力、大病醫療保險社會統籌、職業培訓服務更優先等。1.工資支付更及時解決農民工工資拖欠問題是農民工就業維權和服務的首要任務。2014年，安徽共處理9830起此類案件，為18.56萬農民工追發20.29億元工資，并向公安機關移送125起涉嫌拒不支付農民工工資犯罪案件。具體的經驗有：加大對拖欠農民工工資的查處力度，特別是在欠薪集中行業，如建筑施工、加工制造、餐飲服務等；將九部門聯合啟動的農民工工資支付專項檢查常態化；暢通舉報投訴渠道，及時立案調查、依法依規處理拖欠農民工工資問題或舉報投訴案件；落實監管責任，強調勞動保障監察執法與刑事司法銜接配合工作；以信用考察監督機制等聯動懲治企業拒不支付農民工工資的行為；加強對因拖欠農民工工資引發的群體性事件的應急處置與工作機制；建立和完善農民工工資及時支付辦法，要求企業建立起“月支付、季清算”“農民工工資保障金”“應急周轉金”等。2.工傷保險更有力安徽正因地制宜承接發展優勢特色產業，其中在紡織、服裝、玩具、家電、能源礦產開發等加工業及裝備制造業的農民工多是臟、累、重和險的工作。他們就業于勞動密集型企業，就業環境相對艱苦，勞動強度較大，因工致殘、患病難以避免。目前來看，安徽農民工的工傷保險已優先得到保障。首先，工傷保險覆蓋面的廣泛擴大。截至2014年10月，全省共有13690戶高風險企業參加工傷保險，其中有153.2萬名農民工參保，約占已參保人數的30.5%，與用工企業建立較穩定勞動關系的農民工已全部納入工傷保險覆蓋范圍。[2]其次，工傷保險制度建設日趨完善。全省先后出臺了有關工傷認定、工傷康復、勞動能力鑒定以及輔助器具配置等系列政策。最后，將工傷保險工作標準化、制度化和規范化。自2013年9月實施新修訂的《安徽省實施〈工傷保險條例〉辦法》以來，確立了工傷預防、補償和康復三項一體化的工傷保險制度。3.大病醫療社會統籌2015年，安徽省將推動農民工根據實際情況選擇參加職工基本醫療保險、城鎮居民醫療保險或戶籍所在地新型農村合作醫療，實現醫保全覆蓋。在具體操作過程中，對較高風險的大病醫保主要由用人單位繳費，重點解決農民工就業期間的大病住院醫保，建立統籌的大病醫療制度。在用工集中的企業，工會可推進農民工大病醫療互助計劃，對患上大病的農民工給予幫助，幫助他們抵御風險。對在戶籍地足額繳納新型農村合作醫療個人資金的農民工，應享有戶籍地同等標準的保險。4.職業培訓服務更優先對農民工提供就業服務是農民工就業的重要保障之一，特別是其中的職業培訓對他們獲取、提升職業技能，實現職業流動和未來發展更有效。2004年安徽省就將農民工培訓列入市縣政府工作考核的范圍，2009年實施新型農民技能培訓民生工程，2013年重點將職業培訓作為提升農民工就業質量的一項重要舉措。目前，安徽已形成了以政府為主導、各部門間聯動、校企結合以及社會培訓機構積極參與的多元化培訓格局；完善了城鄉統籌、標準統一、個人直補和補貼企業的培訓補助辦法；將過去設定的1000元就業技能培訓最高補貼提高至1200元；不斷加大對農民工培訓政策的支持力度；就業技能、陽光工程、雨露計劃、青年農民工實用技能、家庭服務業等培訓項目已初見成效。安徽政府除了以上大規模、有效且多元化地對在職農民工的職業技能培訓外，還特別強調對農村新成長和擬轉移就業的勞動力進行就業技能的儲備，以此提高他們在擬就業的勞動力市場的人力資本，還對有創業意愿的農民工進行有針對性的創業服務。《安徽省農民工職業技能提升計劃——“春潮行動”實施方案》指出，在2014～2020年期間，每年面向農村新成長和擬轉移就業的勞動力開展政府補貼性各類就業技能培訓27.9萬人次，培訓合格率達90%以上，就業率達80%以上；每年面向有創業意愿的農村轉移就業勞動者開展創業培訓1.9萬人次，培訓合格率達80%以上，創業成功率達50%以上。[3]安徽從2008年開始建設農民工創業園，還通過減免稅費、注冊登記、貸款及擔保等多方面政策支持為創業農民工創造良好的發展環境和發展空間。5.社會救助在發展安徽在提升農民工社會保障和就業服務的同時，發展了靈活多樣的救助形式，如失業救助、大病醫療救助、生育補助等。從2011年9月1日起，合肥市對流入的農民工，不論其流出地是本省的還是外省的，只要是農村戶籍，參照本地城鎮戶籍人口繳納失業保險金；在領取失業金期間，享受職工醫保、生育補助、喪葬補助金和撫恤金等待遇。[4]（二）就業質量較低農民工在城市生存的首要條件是必須在城市里獲得一份較有質量的工作。因而，安徽近些年圍繞農民工的就業服務和社會保障做了很多工作，也讓農民工群體的就業環境整體有所改善，保障水平得到提升。但目前來看，農民工群體的就業依然缺乏穩定性，職業技能積累不足、生活保障性差，就業機會少，權益難以得到充分保護等問題不容忽視。[5]其實，就全國而言，就業質量的提升也已成為黨中央不斷重視的社會建設內容之一。黨的十八大報告中提出了“推動實現更高質量的就業”這一新的理念，要求“做好農村轉移勞動力的就業工作”。農民工群體的就業質量不僅關乎國家經濟和安徽特色新型城鎮化的發展，更對區域社會穩定與社會良性運行起著至關重要的作用。1.就業獨立性弱農民工一般是非正規就業、職業依附性強，從而導致他們的就業獨立性相對較弱、勞資關系不穩定。就業的獨立性首先是準入機制的公平，而不是依附在二元戶籍制度下的準入門檻；其次是崗位的獨立，具有清晰的工作職責，而不是可有可無的崗位，或者是可替代性的崗位。就業一旦不具有獨立性后，勞資關系就難以穩定，這導致了農民工的頻繁流動，還會使得他們對用工企業的情感投入和信任缺失，不利于他們自身職業認同的建構。2015年第一季度末，從安徽本省農村勞動力就業行業看，主要集中在建筑業、制造業、批發零售業，總計占比66.3%，[6]而這些行業的流動性相對較強，獨立性較弱，勞動關系相對不穩定。很多用工企業不與農民工簽訂勞動合同，也不為他們繳納社會保險，一旦發生勞資糾紛，農民工缺乏具有法律效力的勞動合同，沒有足夠的討薪證據，難以維護自身的勞動權益。2.就業待遇的差別對農民工而言，即便和城鎮職工從事同樣的工作，在經濟收入、企業地位待遇以及社會保障上仍存在較大差異。一般來說，城鎮職工比農民工的基本工資和績效工資基數要高。用工企業能給予農民工的工資福利待遇基本上是依據企業社會責任的履行和自身的經營狀況來決定的。有些企業雖然在企業內部實現城鎮職工和農民工現金收入的同等化，但是在“五險一金”上卻存在較大差異，另外城鎮職工還可以享受住房等額外補貼。二元勞動力市場體制下的“同工不同酬”“同傷不同賠”等就業待遇上的差別依然存在，這一差異導致他們在工作中滿意度和積極性降低，和正式員工關系緊張，頻繁地跳槽等。3.就業環境相對差對從事勞動密集型產業，特別是對從事第二產業的農民工而言，無論是采掘業、建筑業還是制造業，工廠制的管理都讓他們感覺到工作環境的高強度和去情感化。這些行業的工作環境條件相對差，有的是戶外高空作業，存在安全隱患，易對人體造成傷害。相對而言，從事第三產業的農民工所處的工作環境相對舒適，比如有空調等，但大多需要向市民提供各類生活服務，難免會有社會排斥感。就業環境還表現在勞動時間和強度上。他們不僅要滿足每天八小時的工作時間安排和高強度的作業，還要適應“廠房—宿舍”兩點一線的“工作—生活”方式。這讓他們很難有太多可自由支配的閑暇時間。這種就業環境使得他們沒有多少時間和精力參加職業培訓，他們的工作能力難以提升。4.就業技能不高經濟結構戰略性調整不僅是生產技術的提升，更重要的是人力資本的提升。黨的十八大報告強調指出，加強職業技能培訓，提升勞動者就業能力，增強就業穩定性。農民工大部分是生產一線的工人，要想成為一名合格的現代產業工人，專業技能水平必須不斷提高。就業技能的提升使得他們在勞動力市場中擁有更多的就業機會和資源，獲得相對穩定的崗位、較好的工資待遇和晉升空間。但整體而言，大多數農民工接受的是基礎性教育，缺乏職業技能的培訓；現有的就業技能培訓科目相對較少，難以適應市場多元化的需求。因此，和城鎮職工相比，農民工仍呈現就業技能的缺乏。5.就業穩定性不強農民工具有高流動性和短工化的特點，是漂泊在多個城市、崗位和行業中的“工漂族”。雖然頻繁的流動可能會給他們帶來機會的增多、收入的提升和工作環境的改進，但無序的流動不僅讓他們身心疲憊，更不利于人力資本的積累，難以實現向上的職業流動。他們的頻繁流動也讓用工企業不得不減少對員工的崗位技能培訓，以此避免運營和管理成本的浪費。6.缺乏未來職業規劃在2013年度中國經濟人物評選中，中國技工群體獲得了特別獎。目前來看，中國技工群體的重要組成來源于農民工，他們只有做好未來職業規劃，才能完成從“農民工”到“產業工人”的轉變，才能從普通工人一步步成長為初級工、中級工、高級工、技師直至高級技師。目前，對大多數農民工用工企業而言，一般都存在二元體制的用工制度和職業發展體系。即便是個體素質和能力突出的農民工，當面對二元體制時，他們還是難以獲得就業技能提升的機會并制定出相對清晰的個人職業發展規劃。二影響就業的因素：主體性選擇與社會設置的交互作用農民工已成為我國新產業工人的重要群體，提升他們的就業質量對安徽省社會發展是非常有利的，然而農民工就業過程中仍然面臨各種各樣的問題。（一）社會設置的因素基于城鄉二元戶籍制度產生的勞動力市場、社會保障以及社會融合等差異，是導致農民工就業質量較低的根本原因，由此導致農民工就業機會不公平、工資收入較低、各項福利保障較弱、就業技能較差、晉升空間缺乏等就業問題。1.勞動力市場的差異性由于戶籍制度以及依附于戶籍制度之上的人事制度、干部選拔制度的限制，導致農民工在城市勞動力市場的就業準入門檻和成本在提高。城鎮職工多數從事較高專業技能和一般專業技能的工作，而農民工主要從事一般專業技能和半技術半體力的工作，[7]大多是單位的臨時工或“編外人”，不能和城鎮職工“同工同酬”“同傷同賠”，他們的就業業績、資歷和地位都難以累積。所以說，他們的職業流動主要表現為某種“就業單位”“就業類型”“就業方式”的變動，很難實現職業的向上流動，缺乏并難以形成有效的職業規劃。2.社會保障和就業服務的區隔由于我國社會保障制度“碎片化”特點及農民工的戶籍問題，他們無法完全平等地在城鎮享受社會保障。[8]諸如城鎮社會保險，即使很多農民工已經參加，但是保障還不完善，甚至其中還有相當一部分農民工沒有參加養老保險或失業保險，因此不能確保他們能完全享受在城市就業的保障。完善的社會保障和促進就業服務體系是維護農民工權益的重要前提，是提高他們就業質量的重要條件。除了基本的社會保障制度完善外，農民工技能培訓服務必不可少。雖然政府出臺多項農民工技能培訓政策，要求有關部門加強對農民工的就業培訓和服務，農民工自身也期待接受職業教育和培訓，但總體來看，農民工職業技能培訓投入力度仍不足，培訓體系和市場化發展需求有差異，在培訓項目執行中存在諸多困難。3.社會排斥的存在農民工雖然有參與公共領域的意愿，但卻被城市所排斥，難以在城市實現有質量的就業、生活和發展。同時，市民對其產生的偏見和歧視形成了一種歧視農民工的社會文化環境。（二）主體性選擇的因素城鄉二元戶籍制度上的社會設置客觀上給農民工就業造成了影響，然而并非所有的農民工都無法在城市中立足。“‘85后’的安徽籍農民工胡振球用了七年時間，成長為完成技術革新、技術攻關60多項的全國勞模。他高中畢業來到上海求職，等了20多天才找到每月1500元的電焊工工作，最初看不懂圖紙，后來積極跟師傅學習并向技術員討教，充分利用所在單位鼓勵創新和培訓學習的企業文化，主動提高自身的人力資本。”[9]這是就業相對穩定并實現職業生涯大跨越的農民工典型案例。他和無序漂泊狀態的農民工形成了鮮明對比，這表明農民工的就業和他們各自的主體性選擇因素密不可分。無序漂泊狀態的農民工由于自身在城市的生活圈和交際圈相對較小，更多是和同鄉、同學或同事互動；即便有著掙大錢的意愿，卻缺乏對城市必要的了解以及創業的原始資本，因此不得不頻繁地流動。[10]受教育程度作為主體選擇性因素也影響著他們的就業，特別是對自身就業目的認識、社會資本積累以及就業流動經歷等方面的影響。受教育程度較高的農民工更傾向于將就業作為追求自身發展的重要途徑，關注工作的穩定性和經驗的積累。較高的受教育程度還有利于他們豐富自身的社會資本，能充分利用各種資源尋求就業機會、擴大擇業范圍；同時他們在就業流動的選擇上更加理性，不僅僅關注收入，更關注工作性質、條件、平臺及自身發展空間，避免因頻繁的職業流動帶來的不利影響。隨著安徽對農民工培訓的廣覆蓋，很多農民工獲得了再培訓的機會，但實際參與的人數和效果不太樂觀。造成這一局面有客觀的原因，比如培訓科目不實用，和市場就業需求不匹配，農民工工作時間長、勞動強度大使得自身沒時間和精力參加培訓等，但也有主觀不愿意、怕吃苦、缺乏競爭意識等主體性選擇因素。農民工只有自愿學、認真學才能學以致用，提高自身人力資本，獲得充分就業的重要保障。此外，農民工自身的職業認同也影響著他們的流動行為。不同的職業認同會讓他們產生不同的就業經歷，從而存在就業質量的分化。總體而言，農民工無一例外地都體驗到在城市打工的艱苦，但有的會采取積極就業的心態，找機會學技術，磨煉自己，吃苦耐勞，渴望被城市認可，并期待定居城市，能獲得一份穩定、高質量的工作。有的卻在不平等的就業體驗下，難以協調他們的“自我”和“鏡中我”，產生了消極的自我認同，“被迫”流動在城市，從事著不穩定、低質量的就業。三區域經濟一體化，加強就業促進服務區域經濟一體化在地方經濟發展中已成為共識性發展理念。針對皖江城市帶區域經濟一體化，中央文件提出的依托黃金水道推動長江經濟帶發展戰略已成為國家經濟重點工作。淮河生態經濟帶自2013年提出以來，也正努力申請上升為國家區域發展戰略。安徽將依托一江一河，發揮區位、自然資源以及勞動力資源等優勢，積極參與長三角區域的發展分工，主動承接發達地區產業轉移，不斷加強區域內的橫向經濟聯合和協作。目前，區域經濟一體化的深入合作問題更加聚集，其指向的重要內容之一就是勞動力資源的優勢整合。這對流動大省的安徽而言，提升農民工就業質量比較迫切。富有就業質量的農民工在區域內自由流動、優化配置是對安徽持續發展的有效支持和保障。從安徽特色新型城鎮化以及地方經濟與社會協同發展的迫切需要來看，農民工就業質量的提升具有現實意義。在具體實施過程中可參考《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見》中“以人為本、公平對待；統籌兼顧、優化布局；城鄉一體、改革創新；分類推進、逐步實施”等指導原則，[11]按照“十二五”規劃要求，將提高農民職業技能和創收能力，多渠道增加農民收入，促進就業與和諧勞動關系的構建，實施更加積極的就業政策，大力發展勞動密集型產業、服務業和小型微型企業，多渠道開發就業崗位，鼓勵自主創業，促進充分就業，為多層次、全方位解決農民工就業質量問題提供支持。（一）動員多主體參與就業促進服務，實現協同治理農民工在城市就業的過程涉及其自身與政府、企業、工會、社區等多方關系主體。目前，企業在就業促進服務的具體執行力度上不夠，相關培訓機構和社會力量的有效參與不足，農民工自身參加培訓的主動性不夠，隨著農民工就業問題的增多，政府有責任加大對他們的就業促進服務。為此，需要動員多元主體參與，全面推進網絡化協同治理，并實現農民工在城市能就業、就好業。具體而言，政府要提供充分的促進就業服務供給機制、法律保障機制、監察機制和財政投入，以此聚集更多的優質培訓資源。還可在基層社區特別是流動人口聚集區深化就業促進服務，規范服務內容，讓他們能就近享受服務。在企業工資增長和勞資矛盾化解機制中，推進多元主體集體商議和協調機制，加大工會、援助中心等社會組織監督企業執行《勞動保障法》，協助勞動人事爭議仲裁和案件辦理。流出地農村也可嘗試建立就業服務的保障平臺，推動農民工就業。（二）增加就業促進資源的有效配置，供給實現多元化這需要從農民工就業的主要矛盾出發，從制度層面保障對其提供有效的、可持續的周期性就業服務，能涵蓋從職業機會獲取到職業能力提升，化解勞資矛盾糾紛，鞏固并提升在城市的就業勞資關系，促進農民工的就業質量提升。在具體的供給過程中，可注重廣覆蓋和可操作性原則，分層級、逐步促進其就業。具體來看，第一，要能提供及時、免費的就業信息和指導，建構全省就業信息和就業監測網；第二，對具有就業提升需求和有意愿參加培訓的農民工提供職業技能培訓服務，注重培訓內容和就業市場需求的緊密結合，并給予資格認證指導，完善對農民工“培養—就業—保障”的可持續發展模式；第三，對農民工就業過程中的權益予以維護和保障，完善工資及時支付機制、促使工傷保險全覆蓋、加快建立大病醫療保險，普及就業法