我們國家失業保險制度的不足及其立法完善,勞動法論文胡錦濤同志在2020年11月8日所作的中國第十八次全國代表大會報告中明確提出完善就業服務體系，加強失業保險對促進就業的作用。在2020年12月18日召開的全國人力資源和社會保障工作會議上，人力資源和社會保障部部長尹蔚民再次強調，2020年工作目的是城鎮新增就業900萬人以上，城鎮登記失業率控制在4.6%以內。實現這一目的，必須把促進就業放在愈加優先的位置。由此可知，失業保障與就業促進業已成為和亟需解決的重大民生工程。甚至失業問題與通貨膨脹、資源匱乏、環境惡化一樣，也日益成為一個嚴重的全球性問題。因而，包括中國在內的越來越多國家開場改革單一的只保障生活的失業保險制度，使其在確保失業人員基本生活的前提下發揮其促進就業的功能。然而，失業保障與勞動就業與始終是一枚硬幣的二個方面，怎樣平衡發展？為此，筆者擬就失業保險發展的國際趨勢，談談對我們國家失業保險立法的啟示。一、世界失業保險制度兼顧失業保障與就業促進的發展趨勢失業保險是一種為了紓緩勞動者于失業期間，面臨經濟窘境所采取的由國家通過立法強迫施行，由負責建立失業保險基金，對于非自愿失業而失去工資收入的勞動者提供一定時期的物質協助，或是部分薪資的補償，進而提供職業訓練、就業服務，協助勞動者再次就業的社會保險制度。失業保險制度首創于歐洲，自1905年法國率先制定失業保險法至今，全世界已有72個國家建立了失業保險制度。在上百年的歷史中，世界失業保險制度的發展也經歷了由單純保障失業者及其家庭的生活，到既保障基本生活、促進就業，又預防失業的發展演變趨勢。〔一〕從自愿失業保險到強迫失業保險早期，緩解社會沖突，解決失業問題主要方式是通過社會救助為無法生活的失業者提供社會救濟，如1824年英國(蒸汽機制造工人產業公會〕就規定對失業工人提供失業補助。但當時的失業補助并不具有國家強迫，最初是由工會自辦，后來由雇主自辦，最后是由給予自辦計劃內的財政贊助。然而，失業保險制度真正建立要追索到1905年的法國。之后，挪威〔1906年〕、丹麥〔1907年〕、荷蘭〔1916年〕、芬蘭〔1917年〕、比利時〔1920年〕、瑞士〔1924年〕、瑞典〔1934年〕跟進效仿之。但是，這些國家當時均實行的是勞動者自愿參加的失業保險制度，即除工會會員需要參加在輔導支持下的工會失業基金外，其他勞動者能否參保具有選擇權。直到1911年英國公布(國民保險法〕，第一個強迫性失業保險制度才真正建立起來，起初其適用對象也僅限用于部分失業率較高的行業，隨著1920年英國(失業保險法〕的制定，才將適用的對象擴及所有行業，并為其他國家所效仿。1927年德國公布(職業介紹與失業保險法〕，最終使強迫性社會保險開場成為失業保險的世界主流。于今，除了緊急失業救助和增加公共工程以外，英國、法國、德國等先進發達國家均建立起強迫性失業保險制度，以強迫保險方式由社會共同承當可能的失業風險，保障國民就業安全。〔二〕從失業保險轉化為就業保險國際失業保險立法的最新趨勢表示清楚，失業保險制度的立法價值在于強化工作的地位和資格，目的是將窮人和失業者推向勞動力市場。為此，各國根據不同失業類型、不同失業勞動者與區域性企業用人特質，輔以雇用獎助制度，完善其失業保險給付制度。同時，為彌補缺乏，降低失業率，還通過職業訓練提升勞動素質，通過創造工作時機提升勞動需求，通過就業服務，提升勞動者與職位之間的對接，等等。華而不實，加拿大、韓國等國家還直接公布(就業保險法〕，以就業保險取代失業保險概念，將失業保險制度漸漸地轉化為就業保險制度，通過給無法避免失業者以失業給付，確保其生活安寧與促進再就業。例如，1996年加拿大(就業保險法〕為配合快速變動的就業市場的挑戰，不僅為失業者提供基本所得援助，也協助失業者有更好的時機重回就業市場與工作場所，進而為其失業保險政策奠定了就業保障和失業保險雙重取向的框架。而1995年7月1日開場施行的韓國(就業保險法〕中包括失業保險制度、穩定就業計劃、職業技能發展計劃等三個方面的內容，其就業保險制度并非只集中于給予失業者現金援助，而是設計多種計劃，揉合積極與被動的勞動政策措施,具體表現出出制度的靈敏性，對雇主的鼓勵和促進失業者再就業管理。〔三〕從就業保險給付到社會救濟體系失業保險制度以失業者權利義務對等下繳費互助為原則，其施行效果取決于國家財政實力。因而，在這里架構下，國家往往會漸漸地緊縮失業保險給付資金，將失業保險轉為社會濟助體系，使社會救濟體系成為失業保險給付的一種補充。但是，社會救濟與失業保險的對象是不同的，社會救濟的對象主要是老、弱、病、殘及沒有固定收入而無法維持最低生活的城鄉居民，這些人大部分是喪失了勞動能力或者是尚無勞動能力的；而失業保險的對象則是由于種種原因暫時脫離工作崗位的失業職工，他們中基本上是具有勞動能力的。盡管如此，但是對于社會救濟對象為那些有勞動能力的長期失業者來講，當失業給付具有時限時，社會救濟便扮演特別重要的角色，一旦保險的給付被排除時，生活窘迫失業者將有資格得到社會濟助金。也就是講，該項制度的好處在于不僅可降低貧困，而且在勞動力市場調整上起到非常重要的作用。由于在某些程度上，它有助于為那些在找到新工作之前已經失業，并且已經無法獲得其它資格的工作者，在尋職經過和將來就業出現障礙時提供協助保衛。如北歐的芬蘭、瑞典等福利國家崇尚性別平等與充分就業信念，一方面對育兒家庭提供慷慨的支持措施，這些措施針對育兒和家庭扶養為失業者提供兒童和父母津貼，以此來保障失業者基本的家庭生活；另一方面，通過提早將就業獎助津貼列為重要給付項目，通過足夠的獎勵救助，促使非自愿失業者及早回到工作崗位，以減少社會閑散人員的比例。而社會救濟與支持的給付計算通常是參考最低生活標準〔MLS〕，或是設計保障最低收入〔guaranteedminimumincome，GMI〕方案，華而不實，最低生活標準則根據個人的年齡與家庭的情況來做修訂，而此標準也非常接近最低工資。除此之外，很多國家針對失業年資較久的高齡中高齡者〔通常為年滿58歲以上〕，已經能夠在多年失業給付之后，獲得老年年金中的減額老年提早給付，而此也意味著失業保險制度除與醫療保障制度有保費補助上之關聯外，與早期退休體系與失能年金制度亦有互相銜接與整合之趨勢。二、我們國家失業保險制度存在強化身份差異不同的貧困救濟問題我們國家憲法明確規定，國家國家通過各種途徑，創造勞動就業條件，加強勞動保衛，改善勞動條件，并在發展生產的基礎上，提高勞動報酬和福利待遇，對年老、疾病或者喪失勞動能力的公民，國家通過發展社會保險、社會救濟和醫療衛生事業予以保衛。為履行上述憲法義務，減少高失業率的社會風險危機，我們國家自2008年以來，已經先后出臺了(勞動合同法〕、(就業促進法〕、(社會保險法〕、(保險法〕等社會保障法，而(社會救助法〕、(慈善事業法〕等草案也正在征求意見，并有望近年內出臺，由此可見，國家通過立法正逐步構建起失業保險體系。我們國家失業保險制度的發展大致經過二次變革：1993年發布的(國有企業職工待業保險規定〕和1999年公布的(失業保險條例〕，直到2018年和2020年分別公布(中國社會保險法〕和(中國保險法〕時才正式上升為國家法律，但現行的失業保險法在立法價值上過分強化身份差異不同與貧困救濟，預防失業與促進就業功能仍顯缺乏。〔一〕我們國家失業保險制度強化身份差異不同1．失業保險覆蓋范圍不全一方面，從我們國家(社會保險法〕第45條和(社會保險法施行條例〕第13條的立法來看，只要在職工作者在被辭退后成為非自愿性失業者時，才可得到由國家所提供的失業給付。也就是將遭到辭退成為非自愿性失業者的原具有雇用關系的受雇勞工作為失業保險優先保衛對象，進而將自愿性失業勞動者、無固定雇主的失業勞動者、退伍、公務員和農民排除在立法之外。這不僅范圍過窄，也有失公允。由于，在某種意義上這部分人都是詳細人格，其失業后只能得到國家提供的其他方面的社會保障。另一方面，實踐中，部門在進行官方失業率統計時，經常只統計包括城鎮本地戶籍的失業人員在內的城鎮登記失業率，而遺漏了下崗失業人口、未就業的大學生以及外來城鎮人口等等，而且登記失業率將統計的年齡上限界定為男50歲、女45歲，這也將漏掉一部分人口。這些被統計漏掉的人中包含農民和進城農民工、年老長期性失業者和自主創業失業者。2．失業保險制度實行身份類別立法我們國家(社會保險法〕第四十五條只規定了三種失業類別，以配合勞動法和勞動合同法為在職工作者面臨辭退時提供就業保衛。這一立法形式沒有將農民、公務員其他特定對象失業者等特殊群體納入失業保險制度體系，人為造成立法上的身份類別：一是關于農民的失業保險主要還停留在地方立法和政策層面。原因在于：一方面，農業不具備當代勞動市場之企業組織型態，其失業之認定、保費之征收、給付之發給等工作特別困難，因此除了英國、法國以外，大部分國家失業保險計劃將其排除在外。另一方面，在我們國家，曾一度將農民當作自然就業人口。但是，實際情況是農村的自然資源有限，農民的開發能力低下，無法吸納大量的農村勞動力，因而，農村可能有一批因失去土地而沒有失業保障的失業勞動者。二是社會保險法將公務員的失業保險排除在外。例如，2018年(社會保險法〕〕第十條第三款規定：公務員和參照公務員法管理的工作人員養老保險的辦法由規定。其實，公務員也有失業的職業風險，如公務員由于主動辭職、被辭退，或因問責等其他原因此丟掉工作，其本人曾經工作的年資〔工齡積累〕怎樣落實，幾無下文。而基于社會正義的事實，每項危險應由整個社會來共同負擔，個人不應因危險而以自個的財力來對付收入中斷所造成的窘境。三是還有一些特定對象失業者，如自主創業失業者、生活困難戶失業者、家庭婦女失業者、身心障礙者失業者、中高齡失業者等五類，以及受權由主管機關依法指定的特定對象，這些失業者往往也是社會的弱勢群體，其失業保險等則往往由就業促進法或社會救助法來調整。〔二〕我們國家失業保險制度側重對失業人員的貧困救濟1．失業保險曾一度傾向保衛待業職工我們國家失業保險立法主要經過了三個發展階段：一是計劃經濟階段〔19491986〕。這一階段的顯著特點是我們國家開場建立社會保障制度。如1951年政務院頒布施行了(中國勞動保險條例〔試行〕〕，1953年政務院對條例作了修正。保障的內容盡管包括了疾病、工傷、生育、醫療、退休及死亡等項目，但并非真正意義上的失業保險制度，原因在于計劃經濟時期，幾乎不存在失業問題。二是有計劃的市場經濟階段〔19861993〕。這一階段的顯著特點是國家根據職業類別逐步建立待業保險制度。隨著社會市場經濟體制確實立，國有企業大批下崗職工仍然沒有能立即就業，國家開場考慮建立待業保險制度，如在1986年，公布(國營企業職工待業保險暫行規定〕〔下稱(待業保險暫行規定〕〕，其覆蓋范圍只局限于國營企業中的四類職工：〔1〕破產企業的職工；〔2〕企業接近破產而被精減的職工；〔3〕終止或被解除勞動合同的職工；〔4〕遭企業辭退的職工。1993年發布了(國有企業職工待業保險規定〕(下稱(待業保險規定〕)，將待業保險的覆蓋范圍，由過去的四種職工擴大至七種職工，增加了根據國家有關規定被撤銷及解散的企業職工、根據國家有關規定面臨停業整頓的企業而被精減的職工及被終止或解除勞動合同的職工。三是市場經濟階段〔19932018〕。這一階段的主要特點是國家根據國際上通行的形式建立失業保險制度。1998年前后，國家進一步深化國有企業，職工下崗問題凸現，對待業保險政策作出較大調整，進而根據國際上通行的形式建立失業保險制度，如先后于1999年、2018年公布(失業保險條例〕、(中國社會保險法〕〔下面簡稱(社會保險法〕〕，最終將失業保險上升為國家基本立法。概言之，從我們國家失業保險制度的發展來看，在政策導向上更多的具體表現出為保衛待業職工。2．失業保險具有明顯的貧困救濟功能上個世紀90年代以前，無論是1986年制定的(國營企業職工待業保險暫行規定〕還是1993年制定的(國營企業職工待業保險規定〕規定，宣告破產國有企業工人、接近破企業法人整頓期被精簡的工人及企業終止勞動合同或被辭退的工人等均可領取待業保險金，同時調整了待遇標準，增加了救濟內容。其對待業的勞動者具有明顯的貧困救濟的意味。90年代末期，十分是我們國家為參加WTO，積極推進建立當代企業制度，企業實行市場化運作和破產退出機制，一些經營不善的企業往往出現兼并、破產或關閉等問題，導致出現大批失業職工。國家為了控制失業率，通過調整產業構造、改革勞動方式，提高勞動者素質和推行下崗再就業工程努力減少失業，催生了1999年令第258號發布的(失業保險條例〕，使失業保險與下崗職工基本生活保障、城市居民最低生活保障一起成為我們國家特色的社會保障制度。但是，從根本上講，我們國家對失業和下崗勞動者提供的社會保障的首要功能仍然在于保證下崗人員的生計，避免其落入貧困。〔三〕失業保險制度的預防失業與就業促進功能缺乏盡管我們國家失業保險制度曾經對于解決我們國家國有企業改革、經濟體制轉型和勞動力轉移和為失業者提供基本生活保障起到積極作用。但是，整個制度僅僅是對失業金的來源，領取失業金的資格認定、待遇標準、給付期限等作了較為具體的規定；而對怎樣促進失業人員再就業則既無詳細的指導意見，又無相關的政策和措施保證，更無固定的、促進再就業方面的資金投入，完全由各地失業保險經辦機制相機決策，自主布置，表現出極大的隨意性和地區差異性，影響了失業保險制度在實踐中運作的效果，十分是在預防失業、抑制辭退、促進再就業和支持新增就業方面缺乏，尤其是促進再就業的功能幾乎未得到具體表現出或保證。也就是講，我們國家(社會保險法〕失業保險部分更多的是失業保險給付條款，在促進就業方面缺乏系統的制度設計，主要具體表現出在失業保險給付期限長、容易滋生失業者惰性、失業保險基金支出規模重保障輕預防等，缺乏職業介紹、職業培訓和再就業獎勵津貼等就業鼓勵機制。三、我們國家失業保險的立法構建全民納保與功能定位我們國家已經度過了國有企業職工下崗〔失業〕的高峰期，失業保險制度經太多年的發展也有了一定的物質基礎，因此現行的失業保險制度不能再只充當著事后消極救助的角色，而應當扮演保障生活和促進就業的雙重角色。從先進國家的立法例來看，除了失業保險制度需要進一步完善外，在我們國家還必須響應的號召貫徹積極就業促進政策，構建失業保險制度體系，將失業保險制度與職業訓練制度、就業服務制度和社會救濟制度整合。為此，失業保險立法，其覆蓋范圍應擴大到全體公民，同時，在功能定位上需要實現二個轉變：〔1〕從過去單純協助失業者渡過經濟窘境的經濟性功能轉向社會與經濟功能并存；〔2〕從消極地只發放失業給付轉向促進就業。詳細來講，需要借鑒失業保險立法的國際經歷體驗，從下面幾個方面加強我們國家我們國家失業保險制度的立法構建。〔一〕從預防失業到就業安全：健全失業保險制度體系社會安全制度可總體分為關心性、防范性和發展性社會保障制度。華而不實，關心性社會保障有社會救助、社會補償、就業促進與待業扶助等制度；防范性社會保障制度有年金、醫保、職業災禍與失業保險等制度；發展性社會保障制度主要有教育福利、住房保障、勞動促進等制度：但從失業保險制度的發展來看，早期傾向關心性社會保障，主要采取社會救助等方式對失業者提供適當的救濟，以預防失業，如今則是加強求職者、在職者與待業者的工作權保障，關注就業安全，促進就業。為此，需要加強失業保險、就業促進和勞動政策制度的銜接，完善失業保險制度體系。1．建立就業援助制度，加強失業保險對促進就業的作用近年來，世界各國和地區特別重視失業保險制度改革，加強了與就業促進的對接，做到人人愿工作，人人有工作，以避免過度依靠社會救助。如英國就業政策就強調失業者的本身責任，雇主的配合介入及政策的整合理念；法國則加強失業保障、就業媒合與職業訓練；我們國家臺灣地區(就業保險法〕規定在職工作者在被辭退后成為非自愿性失業者時，可得到國家所提供的失業給付、職訓生活津貼、提早再就業津貼、就業媒合服務等多項優厚的協助資源。而我們國家(就業促進法〕缺乏詳細的就業促進開支項目。為此，我們建議：一是我們國家失業保險制度立法應借鑒我們國家臺灣地區做法，增設再就業津貼、跨地區求職活動費和跨地區就業搬遷費等支持再就業的開支項目，協助失業者尋找工作，輔導失業者重新進入就業市場。二是施行積極勞動政策，鼓勵失業者能回歸勞動力市場，即分別通過職業訓練，提升勞動素質，通過創造工作時機提升勞動需求，通過就業服務改善勞動者與所需崗位之間的結合等方式，讓失業者經過訓練之后能在勞動市場更具競爭力和吸引力，最終找到合適的工作。2．選擇合理的失業保險形式，加強失業保險與失業救濟的銜接失業保險的基本理念是權利義務對等下納費互助，也就是被保險人勞動者在就業期間必須繳納一定期間的保險費用，始能在失業期間享有失業保險給付的相對權益，以到達社會風險管理的社會互助目的。在這里基本理念中，各國失業保險制度所普遍秉持的首要原則是被保險人勞動者必須先繳納奉獻一定期間的保險費用后，才可獲得給付，而不是好像社會救助般只要是經過資產調查合格者，無須繳費奉獻即可獲得給付。這就需要將長期失業者與中高齡失業者等特定弱勢失業者轉至社會救助體系，由后者發放失業救助金來處理。而在我們國家，經太多年的改革探尋求索和發展，以城鄉最低生活保障制度為主體，初步構成了包括長期生活類救助、臨時應急類救助和分類專項救助等多項詳細救助項目在內的貧困救助體系框架。十分是，隨著社會的發展，貧困救助制度的目的越來越超越個人生存范圍，而趨向于向受助人提供就業時機和有效就業條件，以促進其自救、自立。因而，這一貧困救助體系對那些有勞動能力，陷入生存型貧困的長期失業者、中高齡失業者等弱勢失業者的救濟能發揮作用，促進其就業自救。為此，需要選擇合理的失業保險形式，加強失業保險與失業救濟的銜接，詳細的銜接方式主要有失業保險+失業救濟的銜接型、失業保險+企業補充失業津貼的補充型和失業保險+特殊失業補助的授助型三種。結合我們國家國情，建議采用失業保險+失業救濟形式，對于不適用就業保險及長期性的失業者，通過國內失業救助制度作最后的補充，以建立完好的失業勞動者就業安全網。〔二〕從社會身份到人類需求：擴大失業保險覆蓋范圍失業保險制度首要任務是向誰提供保障，提供何種保障。從當前施行強迫性失業保險制度的國家來看，一般將受雇者納入保險適用范圍。這樣一來，有必要明確失業保險的被保險人覆蓋范圍及被保險人的界定，華而不實常見的界定標準有二種：〔1〕社會身份類別，即按照特定職業身份與失業類別對象來加以區分。根據此種劃分，失業前具有雇用關系的受雇勞工，遭到辭退成為非自愿性失業者成為失業保險法優先保障對象，而家庭保姆等非典型工作者、長期未就業的待業者、自愿性失業者、自由職業之失業者或雇主非用人單位的就業者等均則無法納入失業保險調整對象。由于盡管新西蘭已將季節工，奧地利和法國則將家務工作者納入保險的范圍，但是，在我們國家，季節工、臨時工與家務工作者均有其行政管理之困難。〔2〕人類需求類別。以為盡管社會保險存在差異不同待遇，但是隨著公務員、企業受雇者、自營作業者等傳統職業身份差異不同逐步消失，社會平衡原則色彩加強，應以社會需求為標準，擴大社會保險范圍。由于，從平等原則的觀點，職業分立制之正當性并非無疑義，受雇或自營作業只是個別被保險人就業形態的差異不同罷了，與預期預防風險的能力并無直接聯絡。故基于社會保險制度風險分攤的目的，差異不同待遇能否合理應該以保衛需求性為準，無論是受雇者還是自營作業者，都無法以承當疾病帶來的經濟風險，都有參加社會保險保衛的需求性，那么制度上自應給予一樣對待，將其納入同一體系中。如拿大就業保險法之適用對象為受雇于加拿大境內，從事給薪工作之勞工，包括軍警、國家公務員及其它十分規定同意其參加保險者，與自營作業者之漁民。我們以為，隨著職業身份差異不同日趨淡化，對被保險人的界定應該從社會身份轉變到人類需求，以擴大失業保險覆蓋范圍。為此，建議我們國家建立全覆蓋－分類保障的失業保障體系，保障群體應該包括三類就業群體：正規就業群體〔主要是單位就業，包括公務員〕、非正規就業群體〔包括正規部門的非正規就業和非正規部門就業〕和初次就業者〔無資格享受失業保險者〕。但前提是，失業保險的給付對象必然以被保險者為限，對于甫步出校園的年輕勞動者、部分工時勞動者、間歇性或季節性勞動者，雖因不符合給付資格及條件而無法獲取保險給付，然失業保險須與社會救助制度相配合，使上述勞動人口與保險給付權利耗盡者亦得以獲取失業給付。〔三〕從單一功能到多元功能：完善失業保險給付制度從理論上講，失業保險制度應具備預防失業、促進再就業和保障失業者基本生活等三大功能，這些功能需要通過合理設置失業保險基金給付構造來實現。1．合理設置失業保險給付期限失業保險給付期限的變化，對于再就業有兩種相反的效應：抑制效應和促進效應。給付期限延長之后，抑制效應降低了失業早期的再就業率，但是當接近最后期限時，資格效應就會導致較高的再就業率。研究結果顯示，失業保險替代率每上升10%，將會導致失業時間增加1周；而每增加失業保險金的潛在期限1周，則會導致失業期延長1天的時間。實踐表示清楚，享受失業保險者的失業持續時間要長于不享受失業保險者，享受24個月失業保險者的失業持續時間要長于享受12個月失業保險者，為此，世界各國均規定了失業保險給付期限為90天至1年之間，并對連續的時間作了限制，以此方式迫使失業者積極地想辦法就業。在詳細操作上主要有二種形式：〔1〕統一期限，即凡具有給付資格者，其給付期間〔例如埃及為16周，加拿大為25周等〕都是一樣，不管其過去的職業與保費多少；〔2〕變動式期限，即在規定的最高期限內，隨保險年資、就業期間，以及投保薪資總額而有所不同。因而，從促進就業來看，我們國家應該適當縮短失業保險給付期限，建議我們國家采變動式期限，通過受權立法方式，在最高期限內，由行政主管機關視失業情勢的嚴重程度與財源許可情況，延長失業給付的一定期限，使全體非自愿失業的被保險人最長均可獲得一年的失業給付。2．提高失業保險給付水準關于失業保險給付水準，各國均有差異。除了部分國家根據有無工作配偶和未成年子女等詳細情況，調整給付水準以外，當前世界上最通行的計算基準有四種：〔1〕按最近社會平均工資的一定比例，如加拿大是60%，美國是50%；〔2〕按本人失業前工資的一定比例，如德國是53%；〔3〕按本人失業前工資的一定比例+定額給付，如法國是40%比例+定額46.32法郎／月，合算約為本人失業前工資收入的58%；〔4〕按最低工資標準的一定比例，如波蘭是最低工資標準的95%。而我們國家在失業保險給付標準上，正式出臺的(社會保險法〕和出臺前的草案采用了不同的標準。華而不實，(社會保險法〕〔草案)以個人失業前十二個月的月平均繳費工資和奉養系數確定就具體表現