第十章全球環境管理1章節簡介第一節、全球環境問題的現狀及特點第二節、全球環境管理的主要行動第三節、中國關于解決全球環境問題的立場與態度2對全球環境問題的現狀、特點及產生的原因進行分析介紹在全球環境保護中起著重要作用的國際組織主要的全球環境保護行動重要的環境保護國際條約及雙邊多邊條約中國參與國際環境活動的情況及對全球環境問題的基本原則立場課程內容3第一節全球環境問題的現狀及特點4一、全球環境問題的現狀及特點5全球環境問題的現狀全球環境問題是指超越一個以上主權國家的國界和管轄范圍的環境污染和生態破壞問題。目前，最受關注的全球環境問題主要有：全球氣候變化、酸雨、臭氧層耗竭、有毒有害化學品和廢棄物越境轉移、生物多樣性的減少、海洋污染等，這些都是發達國家特別關注的“熱點”。與此同時，廣泛存在于發展中國家的水污染和水資源短缺、土地退化、沙漠化、水土流失、森林減少等區域性生態問題，由于其產生面廣、影響深遠，受到了廣大發展中國家的普遍關注。6全球環境問題的特點全球環境問題雖然是各國各地環境問題的延續和發展，但它不是各國家和地區環境問題的簡單加和。整體上不尋常的特點有：全球化綜合化社會化政治化7全球化全球性環境問題，如臭氧層耗竭、溫室效應和酸雨等涉及到高空、海洋、臭氧層，其影響的時間和空間尺度遠非過去一般的環境問題所能比擬，其影響范圍是全球性的，對人類社會經濟、人群健康、生態、環境變遷等的影響也是全方位的。8綜合化過去，人們主要關心的環境問題是“三廢”污染及其對人體健康的危害。而全球環境問題已經遠遠超出了這一范疇，涉及到了人類生存的各個方面。因此，解決當代全球環境問題不能只寄希望于“三廢”的治理，而是要將一個區域、流域、國家乃至全球作為一個完整的包括自然、社會、經濟和生活等在內的復雜巨系統來進行統一規劃和綜合整治，才能較好地解決環境與發展的協調問題。9

社會化

環境問題已影響到社會生活的各個方面，包括政治、經濟、法律、教育、科學、文化、倫理等領域。所以，環境問題需要全人類、全社會共同解決，這使環境問題同和平、發展一樣，成為人類社會共同的關注主題。10政治化隨著環境問題的日益嚴重和全社會對環境保護認識的提高，各個國家也越來越重視環境保護。環境問題已演化為國家安全問題的一部分，成為需要政黨和政治家出來解決的政治問題。總之，環境問題成了需要國家通過其根本大法、國家計劃和綜合決策進行處理國家大事，成了國際政治、外交、貿易活動中的重要組成部分，因而也成為評價政治人物、政黨政績的重要內容，成為社會環境是否安定、政治是否開明重要標志之一。11二、全球環境問題的類型及產生原因12環境污染和生態破壞問題全球環境問題可以分為環境污染和生態破壞兩大類。這些環境問題都是人為作用的結果，雖然每一具體的環境問題都有其各自的人為原因，但從整體來看，人類不當的生產方式、消費方式、貧窮、人口增長速度及不合理的國際經濟秩序都是全球環境問題產生的主要原因。全球性的環境污染和生態破壞問題主要包括氣候變化、臭氧層耗竭、有毒有害化學物質越境轉移、海洋污染、水源污染、生物多樣性減少、土壤資源破壞等方面。13全球環境問題產生的原因高消耗的生產模式和高消費的生活方式發展不足（貧窮）地區的生活生產方式不平等的國際經濟秩序14全球環境問題的發展趨勢現在的全球環境問題是過去幾十年甚至幾百年間人類社會行為污染環境和破壞生態的結果，而未來的全球環境將會怎樣，則取決于人類社會現在和將來采取什么樣的理性和明智的措施來限制和改正自身不合理行動。因此，未來全球環境把握在現在每一個國家、企業、個人的手中，我們選擇什么樣的理念，采取什么樣的行為，就會造成什么樣的全球環境發展趨勢。15三、全球環境管理的必要性和內容16全球環境管理的必要性自然環境自身的發展規律決定了必須對人類的環境行為進行全球管理地球環境中的財產屬全人類所共有，共有財產需要人類共同給予保護為了維持國際社會的安全和政治秩序的穩定，也需要通過共同的行動對全球環境問題進行管理17全球環境管理的主要內容全球環境管理的對象是全球“人－環境”系統。因此，全球環境管理的目標既不是以保護人體健康為主，也不是以促進經濟增長為宗旨，而是保護人類社會經濟的可持續發展，即保護人類的長遠生存與發展。全球環境管理主要是通過國際社會采取各種措施，協調各主權國家的主流意志，制定有關的國際法律原則、規則和制度，調整國家與國家之間的關系，規范各國的行動，使其符合自然生態的發展規律，有利于地球環境的保護和改善，保障全球環境資源的合理利用，促進和保障整個人類社會的持續正常發展。其內容包括：一是污染控制管理；二是資源管理。18第二節全球環境管理的主要行動19一、全球環境管理的基本原則20全球環境管理的三個特點一是這些原則必須是各個國家都遵循的根本準則，它們構成全球環境管理的基礎。二是這些原則必須貫穿于整個全球環境管理領域，包括污染防治、保護生態環境和自然資源等。三是這些原則應該是國際社會所公認的，必須得到各國的承認。21全球環境管理的基本原則國家環境主權原則國際環境合作原則共同但有區別原則預防原則基本原則22國家環境主權原則國家環境主權原則是當代全球環境管理的基本原則，是核心，是國家主權原則在全球環境管理中的應用。每個國家不論大小，都有自己的環境主權，即對于本國范圍內的環境保護問題擁有在國內的最高處理權和國際上的自主獨立性。23國際環境合作原則《人類環境宣言》第7條指出：“種類越來越多的環境問題，因為它們在范圍上是地區性或全球性的，或者因為它們影響著共同的國際領域，將要求國與國之間廣泛合作和國際組織采取行動以謀求共同的利益。”《里約宣言》也強調，世界各國應在環境與發展領域內加強國際合作，為建立一種新的公平的全球伙伴關系而共同努力。國際環境合作應特別重視以下幾個方面：

建立信息、教育制度及有關的國際機構。相互通知和協商。共同努力提高現有技術，發展無污染或低污染的新技術，并加以廣泛應用。交換有關專家和科學人員。援助發展中國家。24

共同但有區別原則

該原則包含兩個相關聯的內容，即共同的責任和有區別的責任。共同的責任是指由于地球生態環境的整體性，各國對保護全球環境都負有共同的責任，都應該參與全球環境保護事業。有區別的責任是指各國雖然負有保護全球環境的共同責任，但發達國家和發展中國家對全球環境問題應負有的責任是有區別的。從全球和區域的環境問題看，主要責任直接或間接來自工業發達國家，就是發展中國家面臨的一些環境問題，也與發達國家的長期掠奪或廉價收購資源有關。因此，工業發達國家要對所造成的環境問題負責。在這方面，修正后的《蒙特利爾議定書》作出了表率，建立了專門基金，幫助發展中國家轉變傳統的氯氟烴工業技術。在環發大會通過的《氣候變化框架公約》和《21世紀議程》中都明確規定了籌集環境基金的渠道和數額，由工業發達國家每年拿出占國民生產總值0.7％的基金，即1250億美元幫助發展中國家的環境治理。發展中國家的許多環境問題是因其對發展與環境關系處理不當或管理不善造成的。因此，發展中國家也必須認真對待環境與發展問題。但發展中國家對改善全球環境的責任，是與發達國家有區別的，在加速發展經濟和擺脫貧困的同時努力注意保護本國資源和環境，積極參加全球環境合作，便是發展中國家對改善全球環境所承擔的責任和義務。1992年環發大會通過的對于全球環境問題共同的但有區別的責任的表述是恰當的，發達國家與發展中國家都應遵循這一原則，履行自己的國際義務。25預防原則由于不能完全確認某一環境變化是由什么人的行為引起的。因此，只要不確定性存在，哪個國家都不會主動承擔義務。解決不確定性的最好方法是采取預防原則。《里約宣言》原則15就明確提出了這一點：“為了保護環境，各國應按照本國的能力，廣泛采用預防措施，遇有嚴重或不可逆轉損害的威脅時，不得以缺乏科學的充分確實證據為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環境惡化”。26二、當前全球環境管理的主要機構27國際組織全球性國際組織：主要有聯合國系統的聯合國教科文組織、聯合國糧農組織、世界衛生組織、世界氣象組織、政府間海事協商組織、國際原子能機構和聯合國環境規劃署。對于前六者來說，環境保護不是他們的工作主題，但他們早就參與了國際環境合作，并且是目前全球環境合作的主要參加者。聯合國環境規劃署是專門的環境組織，在全球環境保護行動中發揮著重要的作用。區域性國際組織：包括歐洲共同體、經濟合作與發展組織、經濟互助委員會及其他非政府組織，如國際自然和自然資源保護同盟及世界自然保護基金等。他們在全球環境保護中也作出了巨大努力。下面簡要介紹聯合國環境規劃署、經濟合作與發展組織、自然保護基金會的情況。28聯合國環境規劃署聯合國環境規劃署（UnitedNationsEnvironmentProgramme,UNEP）下設３個部門：環境規劃理事會、環境秘書處和環境基金委員會。環境秘書處規劃理事會全球環境監測系統國際資源查詢系統環境規劃局全球觀察地理物理全球污染與健康生態系統與自然資源經濟與社會規劃環境基金委員會環境基金國際基金委員會技術協作訓練聯合國環境規劃署國際潛在有毒化學品登記29UNEP的環境觀察與評價組織

為了完成觀測評價世界環境狀況這一重要任務，UNEP專門成立了三個重要的附屬組織，以從事環境觀測和評價工作。國際環境資料查詢系統潛在有毒化學品國際登記中心和全球環境監測系統，30經濟合作與發展組織的環境委員會經濟合作與發展組織（OrganizationforEconomicCooperationandDevelopment,OECD），簡稱經合組織。前身是1960年成立的歐洲經濟合作組織，其成員除了歐洲的18個國家外，還包括美國、加拿大、日本、澳大利亞和新西蘭。其宗旨是各成員國在維持財政穩定的同時，實現最高經濟增長和就業以及對世界貿易的發展有所貢獻。環境委員會自1970年成立以來作出多項勸告和決定。如要求成員國政策采取減少或停止排放多氯聯苯和水銀毒害環境的措施的《關于多聯苯規定的決定》和《關于水銀規定的勸告》等。31世界自然保護基金世界自然保護基金會是開展自然保護活動的全球性非政府環境保護組織，成立于1961年，原名世界野生生物基金會，1988年改名為世界自然保護基金會。其宗旨是為自然保護提供財政資助。它與國際自然和自然資源保護同盟以及環境規劃署有著密切的合作關系。其成員十分廣泛，在27個國家和地區設有分會。它的組織機構包括國際會議、理事會和秘書處。32三、當前全球環境管理的重要國際行動33《保護臭氧層公約》及其議定書1985年3月22日，22個國家和歐洲經濟委員會在維也納簽署了《保護臭氧層維也納公約》。該公約是UNEP首次制定的具有約束力的全球性國際環境法文件，也是第一部全球性的大氣保護公約。1987年9月14日至16日在加拿大蒙特利爾舉行的國際會議上，來自43個國家的環境部長和代表，通過了世界上第一個關于控制氯氟烴使用量的保護臭氧層的決定書——《關于消耗臭氧層物質的議定書》。我國已于1991年6月19日宣布加入經過修正的《議定書》。34《氣候變化框架公約》及有關問題氣候變化框架公約談判委員會于1992年5月達成了公約案文。1992年6月，參加聯合國環境與發展大會的包括中國在內的153個國家簽署了該公約。該公約尚未明確規定發達國家減少二氧化碳排放量的限量目標。另外，公約尚未解決工業化國家技術和資金如何轉讓給發展中國家的問題。這些問題有待以議定書的形式作出明確的規定，否則公約的宗旨難以實現。35《巴塞爾公約》和《倫敦準則》該《公約》的要點包括：各締約國有權禁止有害廢物的過境和進口；建立預先通知制度，即在進行有害廢物越境轉移前，必須將有關危險廢物的詳細資料通過出口國主管部門，以便有關部門對轉移的風險進行評判；只有在得到進口國和過境國主管部門書面答復同意后，才能允許進行危險廢物的越境轉移；如果進口國沒有能力對有害廢物進行環境安全處置，出口國主管當局有責任禁止有害廢物的出口；對于已合法進口的有害廢物，則有責任將其運回或以安全的方式妥當善后處理；有害物質的非法越境轉移視為犯罪行為。有害化學物質越境轉移的另一種方式，是化學物品的國際貿易和有毒化學品的異地生產。針對化學品在國際貿易中的環境問題，UNEP于1989年通過了關于化學品國際貿易中信息交換的倫敦準則及其修正。倫敦準則確立了預先通知和同意制度，以幫助進口化學品的國家了解出口國對有關化學品采取的禁止和限制使用的規定，從而決定是否允許這些化學品的進口和使用，對此作出相應的評價。36《生物多樣化公約》關于物種保護方面的公約和協定多達幾十個，它們對保護一些重要物種和自然地域起了很好的作用。如1973年簽定的《瀕危野生動物物種國際貿易公約》主要用以控制非法貿易，同時列出禁止和控制貿易的物種約兩萬種。在所有公約中，最具代表性的是1992年6月在聯合國環境和發展大會上簽署的《聯合國生物多樣化公約》。該《公約》規定，簽字國要將國境內的野生生物列入財產目錄，制定瀕危物種的保護計劃；建立經濟機構幫助發展中國家實施管理和保護計劃，利用某國資源的國家要與該國分享研究成果，技術和所得利益。在1992年環境與發展大會上，包括中國在內的150多個國家簽署了該公約。37四、全球環境管理行為效果的檢查與監督38環境管理行為效果的檢查與監督全球環境保護既涉及各國管轄之內的環境因素的評價，又涉及到國際共有環境和資源的保護，因而對全球環境管理行為效果的檢查和監督非常困難。為此，國際社會已創造出多種監督機構和監督途徑，以確保所制定的全球環境保護措施得以貫徹和實施。這方面的內容較多，在此僅就有關各國在全球環境中的責任義務的履行情況進行監督的方法作一概述。39對特定環境狀況的檢查這是最重要、最基本的監督形式。如1974年《防治陸源物質污染海洋公約》建立的委員會的責任之一就是全面檢查公約所適用的區域內的情況。這一規定十分重要，不少條約都包含了類似的規定。1973年《捕撈及保護波羅的海及其海峽生物資源公約》對檢查問題規定得相當具體。40審查締約國的報告和材料這是對國家接受的國際義務進行實施的主要監督方法之一，是由特別組織機構——締約國大會或其他類型專門機構進行監督的。這個特別組織有權分析研究締約國遞交的有關締約國承擔義務的手段和方法的報告材料。如《瀕危野生動植物物種國際貿易公約》第12條第2款規定：“……秘書處的職責為……研究締約國提出的報告，如認為有必要，則要求他們提供進一步的情況，以保證公約的執行。”41國家的直接監督有時在國家管轄范圍內對條約實施實行國際監督受到極大限制。為了使條約得到實施，在國際上常采用一種方法，即在沒有國際機構行使特定職能來適