今年審計署向人大提交的審計報告披露出政府部門在預算執行過程中財政專項資金被擠占、挪用、私吞以及使用效益不高的問題,是輿論反映最猛烈的焦點之一。財政資金來自于納稅人,納稅人對所交稅收使用狀況的高度關注,這是社會主義市場經濟體制和民主政治的客觀要求,同時也表明公眾對政府腐敗行為不滿。解決財政支出中違規、違法問題,必需進一步深化預算管理改革,完善監督制約機制,加強對權力運行的制約和監督。具體說,主要包括如下幾個方面:一、部門預算編制改革所謂部門預算就是一個部門一本預算。實行部門預算對于建立公共財政框架,規范預算管理,增加預算透亮?????度和約束力,具有格外重要的意義。我國自2000年開頭在少數部門試點,目前已在全國推行。部門預算改革內容是將原來按功能劃分的各種行政事業性經費全部細化到部門,部門的預算內外資金將統一納入預算管理。財政部門則依據各部門履行的職責、政府界定的審批事項和人員編制等客觀因素來界定資金使用額度,除法定支出和確保政府中心工作的專項資金外,都以基數作為預算安排的主要依據,一切從“零”開頭。經過四年的實踐,部門預算編制已取得了一些進展,但仍存在不少問題:一是預算編制過于籠統、粗糙。每年提交給人大審批的預算報告,不僅外行人士看不懂,甚至連專業人士也看不清。西方發達國家,預算編制細化程度格外高,每一筆資金用途及相關細節,都列得格外具體。沒有預算編制的細化,暗箱操作在所難免,財政透亮?????和公眾監督也只不過是一句空話。二是基數加增長的預算編制方法沒有從根本上得到轉變。實行部門預算后的預算編制方法,基本上還是依據前一年的實際數或前幾年的平均數為基本依據來確定年度支出方案。由于這種編制方法只留意過去,不留意將來,留意歷史因素,不留意進展因素,使得原有一些不合理、不必要的支出得以保留,而適應新的進展支出未能得到充分的考慮,導致支出結構不合理、支出對象利益間的不平衡。三是部門預算編制仍舊內容不完整。長期以來,我國的預算編制不包括預算外的收入,在推行部門預算的同時,國務院要求實行綜合預算,即將各單位全部收支都要統一納入預算管理,但在實際的運作過程中,綜合預算只流于形式,對于預算外的經費清理不徹底,使得一些部門、單位不少經費仍游離于預算之外。如審計中發覺,彩票公益金等財政性資金274.12億未納入預算管理,其中,24個部門收取的行政性的事業費仍放在預算外的中心財政專戶;中心財政集中的彩票公益金135.75億元,直接撥付相關部門使用。中心財政如此,地方財政在這方面的狀況更糟糕。針對推行部門預算中消滅的這些問題,進一步深化部門預算改革是格外有必要的。誠然,預算管理改革涉及到部門利益尤其是行政部門自身利益的調整,其改革的阻力是可想而知的,但不改革很多問題無法解決。從上述分析的狀況來看,今后部門預算改革的重點是:(1)細化預算編制,盡量做到預算編制細化到基層單位和各個具體的項目,惟有這樣,預算編制才有利于監督和審核。(2)轉變長期實行的基數加增長的預算編制方法,實行零基預算。協作當前農村費稅改革的需要,通過零基預算調整支出結構,為農村費稅改革的順當進行供應財力支持。(3)徹底清理各單位的預算外資金,取消銀行單位內部帳戶,嚴格實行收支兩條線,把全部預算外資金納入預算內通盤考慮,實行真正意義上綜合預算。二、預算執行改革預算執行改革主要包括國庫集中收付和政府選購兩個方面的內容。國庫集中收付制度是以國庫單一帳戶體系為基礎,資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度的簡稱,是指從預算安排到資金撥付、使用、銀行清算,直到資金到達商品和勞務供應者帳戶的全過程,由國庫直接支付和把握。具體的說就是在中心銀行設立政府的單一帳戶,財政收入不論預算內外全部納入中心銀行的單一帳戶,財政支出經支付機構簽發后直接從單一帳戶中支付到商品和勞務供應者的帳戶,從而加強國庫對財政資金具體收支的嚴格把握。國庫集中收付制度主要是針對我國傳統分散型國庫收付制度而言的。在傳統的分散型國庫收支制度下,財政資金分為預算內資金和預算外資金,很多行政事業單位還設立“小金庫”、帳外帳等截留財政資金。預算內收入通過征收機關直接繳入國庫,預算內資金支出時,先由支出單位預算單位編制預算草案,由財政部門審核匯總經同級人民代表大會審批后成為正式預算。財政部門按方案、按預算直接將預算資金從國庫經中國人民銀行撥付到支出單位預算單位開設在商業銀行的帳戶上,支出單位預算單位再依據有關規定和預算要求,自行支付購買商品和勞務的各類款項,并在年度終了時編制財務決算報表,報送同級財政。預算外資金未納入預算管理,其收入不直接納入國庫,而是由財政部門實行收支兩條線管理,收入全部上繳財政專戶,支出由同級財政部門按預算外支出方案和單位財務收支方案統籌支配,經批準后從財政專戶撥付單位,各單位將返還的預算外資金自行向商品和勞務的供應商支付。當然,也不是全部單位的預算外資金都能做到收支兩條線,目前還有些單位自行開設預算外資金專戶,進行坐收坐支。這種分散型國庫收付制度存在著很多問題,諸如(1)財政部門與行政事業單位多頭開戶,轉移、分散財政資金;(2)實行“以撥定支”制度,造成資金沉淀、財政支出信息失真;(3)國庫資金結算環節多,影響了國庫資金的準時入庫、降低了國庫資金的使用效率;(4)國家對國庫資金的監督不力等等。無疑,實行國庫集中收付制度有助于加大預算管理的力度,提高預算管理和資金使用的效率。同時也有利于防止腐敗行為的滋生,加強廉正建設。如何建立國庫集中收支制度呢?從收入方面看就是取消征收機構、執法機關的各種收入過渡帳戶以及各單位各部門在各銀行開設的各預算外收入帳戶,只在中心銀行設置國庫單一帳戶,全部財政收入直接繳入國庫,將資金集中在一個帳戶中;從支出方面看,由分散到集中,即由原來財政部門對預算單位的撥付后,再由各預算單位對商品和勞務供應者進行分別支付改為由財政部門依據批準的單位預算直接支付給商品和勞與構建國庫集中收付制度相配套的一項措施是實行政府選購。實施政府選購制度是建立市場經濟條件下公共財政框架體系的基本要求,是加強政府支出管理的一項重要內容,也是防止鋪張鋪張和“暗箱操作”滋生腐敗的重要手段之一。長期以來,我國政府消費行為很不規范,政府選購所需物品和勞務的方式,通常是由財政部門每年依據預算單位的用款進度層層下撥經費,各支出單位依據需要自行購買。在這種高度分散選購方式下,選購資金脫離了財政監督,致使盲目選購、重復選購、不公正競爭、購買質次價高產品甚至上當受騙等問題時有發生,導致公共開支的鋪張和資金使用效益低下,也由于透亮?????度低成為滋生腐敗的溫床。對此,國家在二十世紀九十年月末推行政府公開選購制度。雖然我國政府選購制度已實施了多年,但我國政府選購還存在著規模小、范圍狹窄、操作不規范、專業水平不高、執行與管理職責不清、選購方式過于分散等弊端,這些都有待進一步完善。三、預算決策的民主化和法制化現代意義上的財政預算產生于英國,它是納稅人與專制權力和特權等級斗爭的產物。預算一經產生就使財政發生了革命性的變化,即由人治、專治社會的特權財政轉變為公共財政,公共財政建立在預算制度基礎之上,預算是公共財政的“道路規章”。公共財政的基本特征是預算的公共打算性。所謂公共打算性是指政府的一切收支方案都必需經過代表選民利益的公共權利機關——議會或人民代表大會批準才成立。政府提交給公共權利機關的預算,假如在財政年度前得不到批準,政府就得關門,這在發達國家是時常發生的事;而政府的預算一旦批準,就成為立法機關對政府的授權或政府對立法機關的責任狀。預算作為一項年度立法,政府必需不折不扣的執行,未經公共權利機關或立法機關許可,不能做任何更改。總之,公共財政體制下的政府是預算的執行者,而公共權力機關才是預算的打算者。目前我們對政府預算生疏很不到位,不僅政府官員,也包括學術界,更不用說一般老百姓。現在還停留在預算是政府或財政的收支方案這個表層上。由于對預算的本質生疏不清,使得預算決策過程和預算執行缺乏嚴格法律規范。主要表現在:第一,我國的預算支出不具有公共打算性。無論是一級政府,還是政府所屬的部門或單位,預算打算權高度集中在少數領導人手中,很多狀況下是“一把手說了算”。雖然形成的預算編制,也要經過人代會的審批。但由于我國民主制度不健全,人民代表大會尤其是地方人民代表大會起不到有效地監督和指導政府財政支出行為的作用。國家每年把大筆資金撥給部門和地方,如何使用,領導說了算。資金用完后,具體用在那些方面,除了使用資金的少數領導以外,沒有人能說清楚。這種不具有公共打算性的預算支出,其后果是預算決策極端不透亮?????,政府支出重點往往與公民的基本需求相背離。其次,預算執行過程中任憑性大。也就是在預算執行中政府和部門依據自己需要可以隨時調整收支,更改預算。這樣的“機敏性”,給各地方和部門擠占和挪用財政專款、財政收支不列入預算等違法違規供應了格外便利的條件。我國雖有預算法,但在很多地方形同虛設,并未認真執行預算法。按預算法規定,遇到超收短收等特殊狀況,政府提出預算調整方案,須經同級人大批準方可調整。大部分地方被忽視,少數只是形式上存在。事實上,中心之所以對地方和部門在財政支出中年年消滅的違規、違紀的現象屢禁不止,其根本緣由就在于此。因此,必需樹立民主理財和依法理財的理念,徹底轉變領導打算預算狀況,使人大一經通過預算就成為鐵預算,這可以說是治本之策。四、加強財政監督,提高預算資金使用的效益審計署在審計和調查2003年一些城市基礎設施、大路、水利等項目投資效益時,發覺部分項目未按期建成投產、已建成的部分項目運營效果差、有的工程質量存在重大隱患、擠占挪用建設資金以及損失鋪張嚴峻等。這充分說明我國預算資金投資效益不高的問題相當突出。從發達的市場經濟國家閱歷來看,加強財政監督是提高財政預算資金投資效益的重要手段。財政監督既包括外部監督又包括財政內部監督。外部監督主要是指選民對政府財政行為監督。在市場經濟體制中,政府財政活動首先要處理的是政府部門與非政府部門之間的權力、責任和利益關系。政府在獵取財政收入上有多大的權力?它可以從當年國民生產總值中獲得多大的份額?它用這些來自公眾的收入都做了些什么?應當擔當什么責任?這些都與社會公眾的利益親密相關,因此必需受到選民的監督。制度化的監督把握包括以下特征:(1)立憲授權。即處理政府財政活動的權限,必需依據憲法的授予來獲得。(2)收入法制化。即政府征收租稅、發行公債等一切獵取收入的行為都必需有法律依據。(3)預算決策審議制。即國家預算支出的內容、用途和最高限額等,都必需預先得到議會(人民代表大會)的確認。(4)決算審計審批制。即政府每年必需對財政活動的執行狀況進行總結匯報,編制決算交審計機構審查,再由議會審批。對政府財政活動的監督是國家公共財政管理中必不行少的內容。這種監督通常又被稱為立法監督或者外部監督。監督的重點是財政(公共收支)的決策和財政活動的結果。內部監督依據監督的對象不同又可細分為兩種:一是同級政府對所屬預算單位財政行為的監督。對政府各部門財政行為的監督在公共財政管理中是一項重要的工作。政府在合法取得財政收入,并按合法程序進行了支出決策和支出支配后,財政資源主要由政府的各職能部門及各工作單位去開支和使用。它們是否依據規定的用途去開支,是否留意了支出的節省使用,是否依據支出的要求供應了高質量的公共服務,代管的公共財產是否完好等都是需要進行監督的內容。由于作為相對獨立的政府部門和單位存在局部利益,而政府部門和單位的領導也存在個人的私利,加之這些局部利益和個人私利的滿足通常又要利用其在公共資源占有上、公共財產管理上的特殊權力,通過肯定的財政行為表現出來,而這些財政行為要么違反了現有財政規范,要么利用了現有財政規范不完善的漏洞。財政監督的主要目的是使其嚴格遵守各既定的財政規范,如預算支配、財經制度等。二是上級財政部門對下級政府相關財政行為的監督。在目前這種分級財政體制下,對于各級政府而言,都存在著一個從下級政府轄區去集中部分財政收入的活動和對下級政府進行轉移支付的活動。如何保證屬于上級政府的財政收入應收盡收,保證上級政府支配的轉移支付項目的資金使用合理合法等問題就必定為上級財政部門所關注。向下級政府轄區派出監察機構對其轄區內的上述財政活動進行