論環境與法的關系［內容摘要］我國是一個處于由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中的發展中國家，目前正面臨著發展經濟和保護環境的雙重任務。隨著我國現代科技的進步和經濟的發展，不僅給人們的物質文化生活帶來空前繁榮，也造成了許多環境問題。一方面使原本某些方面的立法空白凸顯出來，另一方面也使得原本環境法體系中的一些內容因不適應當前的形勢而亟待修改，現就我國現行的環保法的體系所存在的一些缺陷及產生這些缺陷的原因進行初步探討，并提出有關建議，以期不斷完善我國的環保法，更好地為經濟建設服務。［關鍵詞］環境環境問題環境法機制環境是圍繞著人群的空間，以及其中可以直接、間接影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造過的自然因素的總合體。包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。它既包括生活環境，也包括生態環境。環境問題可分為兩類，地震、火山、泥石流等自然災害問題是第一類環境問題。而由于人類活動作用于人們周圍的環境所引起的環境質量變化，以及這種變化反過來對人類的生產、生活和健康所產生的有害影響的現象”是第二類問題。人類社會進入21世紀，環境問題和環境法制建設受到人們前所未有的重視。江澤民主席在致辭中指出：“中國政府歷來重視環境保護。中國堅持把環境保護作為一項基本國策，實施可持續發展戰略，開展了卓有成效的污染防治和生態保護工作，促進了經濟與環境的協調發展。中國正在探索一條適合自己國情的可持續發展道路，并已取得了重要的實踐經驗。”探索適合中國國情的環境法制建設道路，首先要認識我國環境問題的特殊性，現試從以下幾方面進行分析。（一）我國環境問題的產生由于生產力及科技教育落后、經濟結構與社會管理體制上的不適應，加上某些特有的國情因素，人口膨脹、資源相對不足、生態環境脆弱等原因造成我國環境問題日益嚴重。我們可以把環境問題分為兩種，一種是傳統意義的環境問題，這主要是指人們對自然資源的不合理開發、利用所導致的環境破壞和資源浪費，即由于過分開墾荒地，濫伐林木、過度放牧，掠奪捕撈等而引起的水土流失、土地沙化、草原退化、水生生物資源日益減少，旱澇災害頻繁等等。另一種就是指隨著工農業變速發展和城市化，除了上述自然資源的破壞加劇外，正引起了“三廢”（廢氣、廢水、廢渣）污染、噪聲污染、放射性污染和農藥污染等更加嚴重的環境問題，其污染的廣度深度已大大超過了從前所引發的大量的“環境公害”事件（也稱環境公眾受害，指人們對生活環境和生態環境所造成的社會性危害，包括環境破壞），如大家都知道的1984年12月3日印度博帕爾農藥廠毒氣滲漏事件和1986年4月26日蘇聯切爾諾貝核電站放射性泄漏事件。（二）我國環境問題的現狀及原因分析1、我國環境問題的現狀水土流失嚴重，荒漠化土地面積不斷擴大，大面積的森林被砍伐，天然植被遭到破壞，大大降低其防風固沙、蓄水保土、涵養水源、凈化空氣、保護生物多樣性等生態功能，毀林開墾、陡坡種植、圍湖造田等加重了自然災害造成的損失，草地退化、沙化和堿化面積逐年增加，而生物多樣性也受到了嚴重破壞，地下水嚴重超采，水資源污染加劇。據統計，我國是世界上環境污染物排放量最大的國家之一，全國污染物的年排放量達4300余萬噸（，其中煙塵約2800萬噸，二氧化硫約1460萬噸)；1988年全國廢水排放總量為368億噸，其中工業廢水排放量為268億噸，處理率僅為27%，自然生態環境的破壞也相當嚴重。目前，我國水土流失面積已由解放初期的116萬平方公里擴大到150萬平方公里。2、我國環境問題的原因分析環境問題在我國如此的嚴重，究其原因應該說是多方面的，既有自然地理因素，亦有經濟、人文社會等因素，而且我們國家的具體國情又使其具有特殊性，下面將分別進行一下具體的闡述。人文社會因素“生態學作為一門科學，從它誕生的那一天起，一直就與‘人類社會'結下了不解之緣，如果說前期的生態學更多地顯示了自然屬性的話，那么現代的生態學，則更強烈地顯示了它的社會屬性這一面。經濟因素目前，我國經濟正處于從傳統的計劃經濟向市場經濟轉軌的時期，同時也是我國經濟高速增長的時期，從發達國家經濟發展的歷史來看，這個階段正是生態環境問題最嚴重的時期，因而我國在這一時期承受的生態環境壓力會更為沉重。人們只關注于經濟增長的數字，卻往往忽略了其背后所付出的沉重代價：對資源的掠奪式開發造成環境的極大破壞；我國近年來的生態環境問題呈幾何級數增長。在我國，粗放型、掠奪性的傳統農業生產經營，濫捕、濫伐、濫墾、濫牧，是導致生態環境惡化和貧困惡性循環的根源；鄉鎮企業的崛起，接受了不少城市轉移的污染產業，而其自身又不具備整治能力，造成城鄉污染轉移蔓延；盲目城鎮化帶來污染物排放的增加，并引發耕地銳減、規劃布局混亂，結果小城鎮在建設之初極易成為新污染源。環境問題最明顯的是人文社會的原因，我國的環境問題，從現行的角度看，這方面的因素影響更為巨大。第一，我國人口眾多，環境的資源壓力大，環境問題與人口有著密切的互為因果的聯系。人口問題導致了我國資源的絕對短缺，因而往往出現了對資源的無節制開發的現象，這種現象伴隨著驚人的浪費，給我們經濟的可持續發展戰略的實施造成了極大的壓力。第二，公眾環保意識普遍較差。“所謂環保意識，是指人們在認知環境狀況和了解環保規則的基礎上，根據自己的基本價值觀念而發生的參與環境保護的自覺性，它最終體現在有利于環境保護的行為上。”第三，環境問題與貧困等其它的社會問題交叉在一起，又有形成惡性循環的趨勢。我國在平原、沿海及大城市等經濟發達的地區，環境問題主要以環境污染為主，如今經過不斷地治理正在不斷有所緩解；而西部相對貧困地區，環境破壞引起的生態環境惡化十分嚴重，且日益呈現出環境問題與貧困同步深化，形成惡性循環的趨勢。前者比較容易得到防治和恢復，而后者的防治和恢復則要困難的多。目前我們國家的大多數人對于環境問題的客觀狀況缺乏一個清醒的認識。二、對我國環境法制建設的思考我國整個法制體系建設中，環境法制建設起步較早，法律規范等級較高，法律體系較完備，許多立法在當時并不落后，有的甚至具有領先或超前的意義。但也要看到，我國環境法制也存在一些不足，其中有些問題是我國所特有的，這些問題不解決，我國生態環境法制建設就難以發展。這些問題的解決，也正是建設中國特色的生態環境法制的關鍵所在。（一）立法實現轉型與立法實踐的加強我國環境保護法頒布二十多年來，法律的調整范疇基本上未發生什么重大的變化，環境法在立法上升也未轉型，依然是以環境污染防現實性與超前性相結合原則，各地方的污染狀況不同，環保的具體任務也不盡一樣，這就要求地方立法以治法為核心的傳統型環境法體系。事實上，環境保護不僅包括對已有污染的治理，還包括對現有環境的保護。然而我國的立法長期忽略了這一方面，這也是造成我國目前自然資源保護不力的一個重要原因。國家環境總局負責人在談到西部環保工作時強調，“一定按照江總書記，預防為主，保護優先”的要求，堅持污染防治與生態環境并重，生態建設與保護并舉，城鎮污染治理與農村環境綜合整治并重，統籌兼顧綜合決策的方針，力爭實現西部環境事業的跨越發展。環境保護法是由國家制定或認可，并由國家強制執行的關于保護環境和自然資源，防治污染和其他公害的法律規范和總稱，即把環境保護納入制度化、規范化和科學化的軌道，對于中央立法而言，就要本著實事求是，從實際出發，立足于全面統籌兼顧的原則，遵循法制統一，確立環境管理體制，建立高效的組織機構即環境管理機構來承擔指導和協調任務，通過立法明確有關機構的設置、分工、職責和權限以及行使職權的程序，建立健全環境管理制度；并進一步確定有關主體的權利、義務和違法責任，只有對違法者實施制裁，才能使受害人權利得到有效保護。目前，我國環境立法中對污染環境罪與國家環境立法主要是全國性的環境保護法律法規，國家環境立法具有根本方向性與原則性，是全國人民的環境活動法則，是地方立法的依據，是環境立法的關鍵。如今，我們國家存在著規定污染防治規范多而生態資源保護措施少的缺陷，這應該是今后環境立法修改的重點。地方環境立法是享有立法的地方權力機關和相應的地方行政機關制定地方性，環境保護法規和規章法規，它是環境保護工作納入法治化軌道的主要手段，又是貫徹執行國家環保法律、法規和管理本地環境保護事務的保證措施。地方環境立法必須堅強化環境管理，突出重點，兼顧其它的指導思想，堅持為環境管理服務，以環境保護工作的中心為環境保護立法的重點，具體說來，有如下原則：①建立環境立法體系的原則，如前所述，國家環境立法存在著污染防治規范多而生態資源保護措施少的缺陷，與此對應地方環境立法中也存在著側重污染防治立法而忽視生態環境保護立法的現象，從而造成了實際工作中重污染防治而輕生態環境的保護，使環保工作缺乏全局性考慮。堅持大環境的立法原則是要求在地方立法中運用生態學觀點將生活環境和生態環境作為一個有機體考慮，以保護生態環境，防治污染和各類災害等規范組成一種標本兼治的大環境體系，②強化污染責任制原則，進一步明確和加強污染者的法律責任感。地方立法應將國家立法中污染者與責任具體化明確化，誰污染誰治理，這本來就是環境保護的一個基本原則。在市場經濟的體系下，市場主體具有趨利性，往往出現一些企業為了眼前短暫的經濟利益寧愿被罰也不去治理污染的現象。因此，加強地方環境立法，強化污染者的責任已刻不容緩，這應該說也是權利義務原則在環保法中的體現。堅持本地事實為依據，堅持國家立法的原則性與本地實際的靈活結合。同時，由于總結性立法往往帶有明顯的滯后性，而社會關系不斷發展，地方立法應在科學預見基礎上超前立法，以彌補國家立法的滯后性。（二）在法治基礎上構建政府主導、市場推進與公眾參與相結合的環保新機制在全面建設小康社會新的歷史階段，我國環境保護正在同既往的污染防治向生態環境建設與生態系統保護方向過渡，環境問題所涉社會公共利益、經濟利益與生態利益的綜合協調的復雜性較為突出，全面改善環境質量、保護人民群眾健康、實現人與自然的和諧，成為環境保護的根本出發點與歸宿。傳統的倚重于行政命令一管制型的環保體制已顯現其不適應性，純粹的政府干預或市場機制都存在失效的可能性和危險性，需要引入以公眾參與為核心內容的社會機制，并在實行市場經濟環境法治的軌道中，綜合運用行政的、法律的、經濟的及社會民主參與的多種手段，通過體制創新與制度創新，實現環境保護的公益性與市場經濟的競爭性有機結合，法律的強制性與社會公眾的自愿性有機結合，建立政府主導、市場推進、公眾參與的環保新機制。具體而言，該機制包括如下內容：1、行政主導中引入環境法治原則，依靠政府制訂政策，建立起與市場經濟相適應的綜合決策與統一監管調控機制；轉變政府環境管理職能，貫徹依法行政，規范政府綜合決策與執法監管行為；加強政府環境管理中的執法監督，提高執法效能，開展政務公開，推進廉政建設。2、政府調控與市場機制相結合，將經濟手段、市場機制引入環境保護領域。合理借鑒西方國家環境產業政策及環保市場化機制，如明確自然資源的資產屬性，全面實行資源有償使用與價值補償制度；結合稅制改革，推進環境管理中的“費改稅”，實行環境稅制；運用財政信貸、價格等經濟刺激手段，促進環保社會多元化投資，推動環保產業發展與環境成本內在化；加快環保企業改革實行環保設施所有權與經營權分離，建立企業化的市場運行機制等。3、重視環境民主與公眾參與，鼓勵社會公眾廣泛參與環境影響評價、環境決策、環境執法監督活動，在環境立法、環境標準制訂過程中要充分聽取民眾、社會團體的意見，對公眾利益影響重大的環境措施出臺前，還要舉行聽證會。關鍵是要將環境民主與環境法制創新結合起來。首先，在憲法中要明確規定公眾參與制度，確定和保障公民的環境權；其次，在環境基本法和其他單行法明確規定公眾參與的原則、程序、基本內容；第三，借鑒國外立法經驗，具體規定實施公眾參與的途徑或方式：如建立公眾參與會議制度、建立環境保護問卷調查制度、建立環境管理信息公開及反饋機制、實施重大環境方針或執法措施的聽證會制度、健全民間環保社團登記管理體制、完善綠色社區創建規范、明確公眾參與環境決策監督的程序、方式及法律效力等。（三）執法與司法逐步重整我國環境保護一直強調政府起決定性作用，倚重于行政命令、政策協調及直接管制運行。這固然與我國傳統計劃體制、生態環境復雜國情密切相關，也曾發揮過高效、簡便、強制的積極效能，在污染防治方面取得了較大成就。然而，行政主導有其天然的局限性。首先，它主要適用于單項或局部污染防治，難以全面有效控制和綜合整治面源性的環境污染；其次，行政主導強調嚴格的隸屬關系，易異化出部門分割、條塊分割的痼疾，當跨域性的生態環境問題提升為區域或國家生態安全整體保障問題時，部門或分片管理難以協調一致甚至造成彼此沖突，勢必嚴重削弱行政主導的調控職能。再者行政主導的方式降低了環境司法的地位和功能，也降低了環境執法的功能。我國環境執法與環境司法存在的問題的解決取決于更宏觀的經濟與社會因素，只能隨著經濟與社會的發展逐步解決，而不能像立法那樣實現跨越式的變革。本人試提出若干重整的目標：首先，污染防治要向行政責任與刑事責任相融合的行政刑法方向發展，將現行大量的行政處罰上升為具有刑事責任性質的處罰，檢察機關應積極參與其中。其次，生態保育要逐步擴大民事保護的范圍而縮小刑事責任的范圍，這要取決于民法物權的完善，與取決于經濟建設與環境保護關系的正確處理以及大眾環境意識的提高等各種因素。再次，建立起以檢察院為主體的公益訴訟制度，檢察院代表環境公害的受害者提起訴訟。現行環境侵權訴訟是由民法通則規定的，由于環境侵權的受害民眾較廣，在訴訟中容易出現“搭便車”現象，不利于共同訴訟人的共同求償，而公益訴訟制度的建立能夠克服此弊端，并且在當今我國公眾法律意識普遍淡薄的情況下實施此舉不失為良策。最后，要正確理解和掌握加大環境執法力度。在我國環境法制建設系統工程中，執法是末端環節，前面的問題不解決而僅靠末端一刀切，無異于以堵口子治洪水，是治標不治本，甚至會激化矛盾，為環境法治的發展埋下隱患。（四） 大力加強法律監督力度由于我國實行環境保護行政主導，權力相對集中，行政部門自由裁量權較大，因此法律監督尤為重要。“如果說法治在法律調整機制中是把法律規范、法律關系和實現義務的活動等法律現象聚合起來的重要手段，那么法律監督則是使法治在法律調態各個階段得到有力保證的重要法律措施，一個國家如果沒有嚴格有力的法律監督，也就沒有法治。”可見法律監督的真正價值不是在于形式，而是在于力度。我國環境法律監督大體包括：權力機關的監督、行政機關的監督、輿論監督、各政黨和社會團體組織的為監督、人民群眾監督、司法監督等幾類。權力機關的監督在近年來發揮了重要作用，全國人大環境資源委員會多次聽取國務院和最高人民法院有關資源與環境保護的工作報告，對如何推動我國經濟的可持續發展的實施和加強環境保護工作提出了許多建設性意見，而且堅持法律監督與輿論監督相結合，組織并一直堅持進行中華環保世紀行和環境執法大檢查等活動。行政機關的監督以環境監理為核心，成立了專門的環境監理機構，旨在加強環境執法力度。各政黨的社會團體組織的監督主要以輿論監督的形式出現，但我國輿論監督制度程度很低，因而總體上作用很有限。司法監督主要是司法監督職有機關即人民檢察院的監督，在環境監督領域這塊基本上是空白。人民群眾的監督主要再現為以環境評價制度等為內容的公眾參與，而公眾參與首先取決于公眾環境意識，其次取決于制度的保證，我國在這兩個方面都存在許多問題，人民群眾的監督基本上只具雛形，缺少操作性規范，力度亦很有限。（五）環保法體系的完善我國正處于經濟體制轉軌時期，這段期間也是政治、經濟、社會變動最大的時期。環境立法問題就在這高度變遷的時空中，不斷受到試煉，不斷受到調適。由此而形成的環保法，也就因而帶有濃厚的動態氣息。現階段完善我國的環保法，應從以下兩方面考慮：1、環境立法對完善環保法的前提作用這里所講的立法，僅包括制定新的法律規范。沒有環境立法，就沒有環保法體系，環境司法更無從談起。因此，完善環境立法是完善環保法體系的一個前提條件。而“立法的發動、進度及內容未必單純是事理與民意的結果，而會因政治、經濟、社會和文化的靜態結構和動態發展而有不同的演變。”目前，盡管環境立法領域空前活躍，但從整個國家的經濟發展來看還未能完全跟上。因此，加強環境立法，完善環保法體系，促進體系整體功能的發揮，保護和改善環境，防止污染和破壞，是一個十分迫切的任務鑒于環境問題的四項特色即科技關聯、利益沖突、隔代平衡、國際關聯，當前加強環境立法，完善我國環保法體系，應注意以下幾個方面的問題：第一，環境立法要突出自然規律。環境立法的目的之一就是要維護生態系統的平衡，保護和改善人類的生存環境。因此，環境立法要突出自然生態規律的要求與發展。第二，環境立法要充分體現經濟規律。環境問題使經濟發展的產物，各國實踐證明，只有發展經濟，才能最終解決環境問題。因此，在環境立法時，要充分體現經濟規律的要求，以環境保護來促進經濟的發展，用法律來教育人們提高對環境保護和經濟發展辯證關系的認識，以環保來促進經濟的發展。第三，環境立法要體現“地球一體”的觀點。在國際關聯的特色之下，環境行政容易衍生外交、國防及國際勢力介入等現象，造成環境問題的復雜化。故環境立法應從整體角度考慮環境問題，把我國的環境問題納入世界環境問題的范圍內進行考慮。此外，在立法的進程中，應見賢思齊，認真學習環保先進國家的制度和經驗，并可以有條件地援用歐美、日本等國環境法律所通用的管制手段，以便及時、高效地解決環境問題。2、健全現有制度，協調體系內部的功能從技術上完善現存的相關制度。這是改善環保法體系的重要措施。首先，應加大處罰力度。可適當引用不同程度的刑罰，但應認識到環境問題多元因應的執行手段中，刑罰只是其中的一種，且適用刑罰不得背離環境問題的特質與刑罰最后手段的定位。其次，應加強科技在解決環境問題的作用，事實上科技是解決環境問題的根本途徑。建議在現行環保法體系的基本原則中加入“科技促進”一項，以彰顯科技的重要性。再次，“公共參與”這一原則在立法中雖得到體現，但在現實的決策運行中，卻往往拋開公共力量而自行決策，或多或少地損害了公共的利益。顯然，當前形勢下，要完善我國的環保法體系還有大量的工作要做，必須加快法制建設的進程，以求更有力地促進經濟的發展，保障社會公眾的利益。（六）對環境構成物的物權歸屬思考森林、山嶺、草原、荒地、水面資源等自然資源是構成環境的主要方面，按照民法通則的規定，在我國這些財產所有權都屬于國家或者集體的也就是共有制度，這種所有制在一定時期內使用權是所有權是相分離的，盡管法律明確規定使用人“有管理，保護，合理利用的義務”但使用人往往為了追求更多的經濟利益而逃避這種義務。當然，當前我國存在多種因素影響，但外部性影響是十分重要的。外部性是指行為人私人成本社會成本，私人收益與社會收益相一致或不一致的情況。外部性分為正外部性和負外部性。正外部性是指行為人的私人成本大于社會成本，私人收益小于社會收益的行為。由于此時行為人的貢獻多而獲益少，其產生的動力就會不足。相反,負外部性就會導致個人的收益大于社會收益，而導致將成本的轉嫁社會或他人，例如通過損人利已或損公肥私等手段。正因為這種外部性對行為人的影響。實際中行為人往往會置社會利益于不顧而追求個人利益。例如我國為了保護環境而實行的“退耕還林”政策與“封山育林政策”這顯然會減少農民與林木工人的收入，而政府卻沒有有效的措施去補償他們的損失。所以，許多地方盜伐、亂伐現象就屢禁不止。但是，如給與私人更長的承包期，“私人的物品往往受到最大可能的保護”。從這種觀點出發，中國人往往有