城市規(guī)劃中如何應(yīng)對景觀瞭望權(quán)相關(guān)問題,城市規(guī)劃論文近年來，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市高層建筑紛紛拔地而起，尤其是在景觀環(huán)境優(yōu)美的濱水區(qū)、公園等城市公共開放空間周圍，在商業(yè)利益的驅(qū)使下，開發(fā)商景觀住宅的開發(fā)強(qiáng)度大得驚人。在上海、北京等大城市，時(shí)有當(dāng)代高層圍困公共園林的現(xiàn)象，而與水景、綠地的距離則直接決定了房價(jià)差距。地產(chǎn)開發(fā)商在申請土地使用權(quán)出讓時(shí)，主管部門會(huì)對土地開發(fā)強(qiáng)度、建筑間距等進(jìn)行明確規(guī)定，而建筑連續(xù)界面、觀景視廊及遮蔽率等與城市景觀資源分配密切相關(guān)的問題往往沒有確切的規(guī)范[1]。因而，在知足許可條件的前提下開發(fā)商必然會(huì)充分利用其地塊外部的景觀資源，如盡可能靠近公共綠地、湖泊等布置建筑、加大建筑的總面寬及層高等。當(dāng)前我們國家司法實(shí)踐中有關(guān)眺望權(quán)的訴訟案件屢見不鮮。這些訴訟多因根據(jù)缺乏不予受理，即便勝訴也是以相鄰關(guān)系權(quán)作為根據(jù)[2]；也有觀點(diǎn)以為眺望權(quán)屬于享授權(quán)而不是公民的基本權(quán)利，不應(yīng)納入法律應(yīng)該而必然保衛(wèi)的范圍，沒有立法的必要。隨著人們生活水平的提高，維護(hù)公共及本身權(quán)益意識的加強(qiáng)，對眺望景觀的追求將成為必然。那么景觀眺望權(quán)的含義有哪些，作為公共政策的城市規(guī)劃，應(yīng)該采取何種策略來應(yīng)對眺望權(quán)相關(guān)問題呢？1我們國家相關(guān)法律規(guī)定1.1相鄰關(guān)系(中國民法通則〕(下面簡稱(民法通則〕)第八十三條規(guī)定：不動(dòng)產(chǎn)的相鄰各方，應(yīng)根據(jù)有利生產(chǎn)、方便生活、團(tuán)結(jié)互助、公平合理的精神，正確處理截水、排水、通行、通風(fēng)、采光等方面的相鄰關(guān)系。給相鄰方造成阻礙或損失的，應(yīng)當(dāng)停止損害，排除阻礙，賠償損失。(中國物權(quán)法〕(下面簡稱(物權(quán)法〕)第七章相鄰關(guān)系第八十九條規(guī)定：建造建筑物，不得違背國家有關(guān)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，阻礙相鄰建筑物的通風(fēng)、采光和日照。可見，對于相鄰關(guān)系，我們國家法律顯然沒有包括對景觀的眺望權(quán)。而所謂相鄰權(quán)是指2個(gè)或2個(gè)以上互相毗鄰的不動(dòng)產(chǎn)所有人或使用人之間，一方行使所有權(quán)時(shí)，享有要求另一方提供便利或接受限制的權(quán)利[3]。相鄰權(quán)具有法律規(guī)定的強(qiáng)迫性，這決定了相鄰權(quán)必將限制在物權(quán)人能正常行使物權(quán)的最小范圍內(nèi)。景觀眺望權(quán)，是一種使客體保持視野開闊，到達(dá)心情舒暢的精神利益，顯然高于知足人們基本生活需求的標(biāo)準(zhǔn)[4]。若將景觀眺望權(quán)歸為相鄰權(quán)中的法定權(quán)利而進(jìn)行強(qiáng)迫保衛(wèi)，會(huì)有權(quán)利濫用的可能，這違犯了法律公平的原則，不具有可行性。1.2地役權(quán)我們國家(物權(quán)法〕規(guī)定地役權(quán)人有權(quán)根據(jù)合同約定，利用別人的不動(dòng)產(chǎn)，以提高自個(gè)的不動(dòng)產(chǎn)的效益。前款所稱別人的不動(dòng)產(chǎn)為供役地，自個(gè)的不動(dòng)產(chǎn)為需役地。(物權(quán)法〕第十四章第一百五十七條規(guī)定設(shè)立地役權(quán)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)采取書面形式訂立地役權(quán)合同。地役權(quán)合同一般包括利用目的和方式方法。而對利用目的和方式方法的內(nèi)容并未明確規(guī)定。筆者以為這種通過合同方式確定的地役權(quán)具有任意性。地役權(quán)中的役是使用的意思，如通行別人土地、由別人土地引水、禁止別人在其土地上建筑一定的建筑物等，那么也應(yīng)當(dāng)包括為需役地提供眺望條件的地役權(quán)。地役權(quán)可分為積極地役權(quán)和消極地役權(quán)。積極地役權(quán)是指地役權(quán)人可在供役地上為一定的積極行為的地役權(quán)，也稱作為地役權(quán)。消極地役權(quán)是指供役地人不得為一定行為的地役權(quán)，又稱不作為地役權(quán)，其非單純的容忍義務(wù)(如容忍別人通行)，還負(fù)有一定不作為的義務(wù)(如不得建造影響別人眺望的建筑物)。1.3空間役權(quán)空間役權(quán)是前述地役權(quán)在當(dāng)代社會(huì)的發(fā)展。土地資源和人口增長的矛盾加劇以及科技的發(fā)展使人們加強(qiáng)了對地上地下空間的開發(fā)，而開發(fā)經(jīng)過的問題往往無法按照現(xiàn)有制度得到解決，故有必要設(shè)定空間役權(quán)以規(guī)范相關(guān)實(shí)踐。有學(xué)者以為空間役權(quán)概念應(yīng)當(dāng)包含空間人役權(quán)和空間地役權(quán)。空間人役權(quán)是指以別人特定空間供自個(gè)便宜之用的權(quán)利，華而不實(shí)自個(gè)包括自然人、法人及其他組織，如權(quán)利人為眺望遠(yuǎn)景而要求前方建筑權(quán)利人不能對其建筑物上空進(jìn)行利用的權(quán)利。空間地役權(quán)指以別人不動(dòng)產(chǎn)的特定空間供自個(gè)土地或空間便宜之用。而空間地役權(quán)的概念不應(yīng)包含人役的內(nèi)容[5]。現(xiàn)實(shí)中存在著能否將空間與土地或者不動(dòng)產(chǎn)分開作為獨(dú)立用益物權(quán)的爭論。橫向來看，我們能夠?yàn)橐欢娣e的土地設(shè)置一個(gè)所有權(quán)，或者將該地塊進(jìn)行劃分后設(shè)置若干所有權(quán)。那么，從縱向來講，我們能否可以以將土地的地上或者地下劃分成一個(gè)或者多個(gè)空間，并將其作為一個(gè)單獨(dú)的物權(quán)來具體表現(xiàn)出空間的利用價(jià)值呢？筆者以為空間能夠作為獨(dú)立的用益物權(quán)而存在。當(dāng)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展為這種利用提供了可能，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展也產(chǎn)生了此類需求。基于上述分析，景觀眺望權(quán)是在相鄰關(guān)系權(quán)利之外的，作為地役權(quán)需經(jīng)過登記才能成為具有對事效力，而作為空間役權(quán)，又缺少已成文的法律規(guī)定予以支持。就實(shí)踐需求來講，筆者以為對景觀眺望權(quán)的保衛(wèi)應(yīng)該更多地從空間役權(quán)的角度考慮。針對不同的權(quán)利主體(如市民群眾或者高層住戶)，景觀眺望權(quán)的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)形式也是各異的。2景觀眺望權(quán)內(nèi)涵及維護(hù)思路前述通過我們國家民法體系對景觀眺望權(quán)的探尋是基于民法本身制定邏輯而展開的，而能否應(yīng)當(dāng)設(shè)立景觀眺望權(quán)、誰應(yīng)當(dāng)享受這項(xiàng)權(quán)利以及怎樣享受，筆者以為還應(yīng)當(dāng)從景觀眺望權(quán)主客體以及相關(guān)價(jià)值關(guān)系進(jìn)行分析，從公共利益優(yōu)先的角度予以考慮，如公共景觀資源的分配，以及分配經(jīng)過中、民眾和開發(fā)商發(fā)揮的作用和互相之間的關(guān)系，進(jìn)而為景觀眺望權(quán)的維護(hù)提供思路。2.1景觀眺望權(quán)的主客體景觀眺望權(quán)是指在一定時(shí)空范圍內(nèi)，權(quán)利人能夠?qū)σ欢ň坝^進(jìn)行眺望而別人不得對其非法損害的權(quán)利。那么景觀眺望權(quán)的主體就是觀景者，且觀景者具有明確的時(shí)空定位，如觀景房購房者的景觀眺望權(quán)是根據(jù)其住房的位置來判定的。景觀眺望權(quán)的客體是景觀本身，景觀分為特殊景觀和一般景觀，特殊的景觀因其風(fēng)景獨(dú)特以及維護(hù)服務(wù)等需求會(huì)向游客收取門票費(fèi)用，但并不會(huì)向在遠(yuǎn)處眺望的人收費(fèi)，如武漢的黃鶴樓；一般景觀則無論是身臨其境還是遠(yuǎn)觀欣賞，都無須付費(fèi)，如城市綠地公園，無論付費(fèi)與否，兩者都不能無限量獲得。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的資源是指具有稀缺性的有用的東西，即便價(jià)格為零，也不能從市場上無限量獲得，可見眺望權(quán)客體景觀是一種稀缺資源。2.2景觀眺望權(quán)相關(guān)的價(jià)值利益分析資源是有價(jià)值的，景觀資源的價(jià)值又具體表現(xiàn)出在哪里呢？筆者將其價(jià)值分為經(jīng)濟(jì)價(jià)值和非經(jīng)濟(jì)價(jià)值。非經(jīng)濟(jì)價(jià)值包括文化價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、歷史價(jià)值及社會(huì)價(jià)值等相對于市民群眾抽象群體而存在的價(jià)值，而經(jīng)濟(jì)價(jià)值的獲利對象從與景觀主體距離的遠(yuǎn)近能夠分為景觀經(jīng)營者(或所有者)、景觀周邊提供服務(wù)的經(jīng)營者(如景點(diǎn)周圍的酒店)以及距離較遠(yuǎn)通過景觀外部效應(yīng)獲利的經(jīng)營者(如景觀房的開發(fā)商)。前兩者的建設(shè)行為能夠通過控制性具體規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃及歷史風(fēng)貌保衛(wèi)規(guī)劃等予以控制，后者的建設(shè)行為固然也受約束，但很顯然其在利用公共景觀資源作為獲利來源時(shí)不用付出成本，如緊貼河道的一線景觀房的售價(jià)明顯高于后排遠(yuǎn)離河道的二三線房屋。為什么開發(fā)商不需要支付成本就能夠從城市景觀獲利呢？城市綠地河道等景觀多屬于公共領(lǐng)域的范疇，價(jià)值享有者是市民群眾，開發(fā)商將這種抽象的公分享有的價(jià)值轉(zhuǎn)化為本身經(jīng)濟(jì)利益的行為在我們國家尚不受法律約束。由于景觀不具有法定價(jià)值，所以在購房者與房產(chǎn)商的協(xié)議中景觀房的觀景權(quán)是沒有也不可能明確界定的。這樣購房者作為眺望權(quán)的主體，其利益自然容易遭到損害。另一方面，景觀本身作為資源在周圍高強(qiáng)度開發(fā)的環(huán)境下，其景觀品質(zhì)也會(huì)降低或遭到其他影響，使游覽者的愉悅程度降低。如北京的紫竹院公園，過去這里在池畔矮樹、亭臺(tái)樓閣的映襯下顯得湖面廣闊、煙波浩渺，從哪個(gè)方向眺望都是一幅畫，但當(dāng)代建設(shè)的高樓大廈將公園包圍后，湖景就變得分外局促、沉著不再(圖1)。所以，景觀資源作為景觀眺望權(quán)的客體，其利益也遭到了開發(fā)商行為的損害，而沒有得到相應(yīng)的補(bǔ)償。以上兩者的權(quán)益偏向于空間地役權(quán)，這種權(quán)益是與空間所依附的土地或者不動(dòng)產(chǎn)相聯(lián)絡(luò)的。〔圖1略〕每個(gè)城市都有標(biāo)志性的景觀，無論從近處仰視遠(yuǎn)處俯視，還是從某個(gè)特殊的角度觀察，這些代表性的景觀作為一種城市無價(jià)的公共資源都應(yīng)當(dāng)在城市建設(shè)中得到保衛(wèi)和維持。景觀眺望權(quán)對于公眾來講是一種集體權(quán)利，它有特定的客體以及主體的位置，但沒有明確到個(gè)人的行為主體，因此這種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)不能通過協(xié)議而必須以法定形式來確立，前提就是立法者成認(rèn)這種景觀眺望權(quán)價(jià)值的存在。這類景觀眺望權(quán)更偏向于空間人役權(quán)，由于觀景者不需要為了欣賞到城市的美景而必須在特定的地點(diǎn)擁有不動(dòng)產(chǎn)或土地。2.3景觀眺望權(quán)的維護(hù)思路景觀眺望權(quán)維護(hù)的核心是景觀資源使用權(quán)的分配，需要由具有資源配置權(quán)利的城市管理部門確定分配的內(nèi)容及權(quán)利行使的方式。設(shè)置眺望權(quán)的價(jià)值基礎(chǔ)在于景觀環(huán)境資源本身的稀缺性及其帶來的直接或間接的經(jīng)濟(jì)效益。但不同于普通商品的交易，景觀眺望權(quán)的賦予是公共領(lǐng)域范圍內(nèi)的資源配置，其前提就要保證公共物品的分享性。因而，有必要在對公共景觀資源明確保衛(wèi)的基礎(chǔ)上，對城市公共空間周邊的開發(fā)進(jìn)行引導(dǎo)控制，在保障公共利益的前提下使其有序發(fā)展。誠然城市空間縱向發(fā)展是當(dāng)下人地矛盾的必然選擇，但為了社會(huì)的和諧發(fā)展，在追求效率的同時(shí)也要兼顧公平。在規(guī)劃實(shí)踐及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定中，管理者出于土地資源利用最大化的考慮，必定要將景觀眺望權(quán)限定在必要的范圍內(nèi)，而任意遮擋必然損害被管理者的利益，這就需要政策制度的規(guī)范和調(diào)節(jié)。3城市規(guī)劃景觀眺望權(quán)問題的應(yīng)對策略3.1對城市公共景觀資源進(jìn)行配置缺乏控制的城市開發(fā)極易毀壞城市公共景觀資源，且往往不可逆轉(zhuǎn)。如購買景觀房的住戶固然自個(gè)享受了美景，卻由于整幢樓的存在阻擋了市民眺望景觀的視線，當(dāng)其住宅前方出現(xiàn)新建筑遮擋美景時(shí)，其景觀眺望權(quán)能否該得到支持是值得商榷的。這就需要城市規(guī)劃發(fā)揮對景觀資源的配置作用，建立一個(gè)由群體到個(gè)體、由整體到局部的體系，在城市不斷發(fā)展的前提下對開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行限制，以使那些經(jīng)歷演變才構(gòu)成的城市景觀得以存續(xù)。這里能夠借鑒英國將景觀規(guī)劃控制融入城市規(guī)劃的做法，建立法規(guī)體系、規(guī)劃設(shè)計(jì)體系和開發(fā)控制體系3個(gè)既互相獨(dú)立又嚴(yán)密聯(lián)絡(luò)的系統(tǒng)，使其成為規(guī)劃政策產(chǎn)生作用的途徑。以大倫敦地區(qū)為例(圖2)，其規(guī)劃控制分為2個(gè)層面，區(qū)域?qū)用鏋?大倫敦規(guī)劃〕，它表示出了大倫敦地區(qū)將來20年的發(fā)展意圖，地方層面以(核心戰(zhàn)略〕為核心，包括建議地圖、地區(qū)行動(dòng)規(guī)劃等一系列發(fā)展規(guī)劃文件。同時(shí)，大倫敦地區(qū)的(大倫敦景觀管理框架〕和倫敦市的(圣保羅教堂與大火紀(jì)念碑的景觀〕作為(大倫敦規(guī)劃〕和(核心戰(zhàn)略〕的補(bǔ)充指引，對景觀保衛(wèi)政策進(jìn)行了更詳盡的闡述。規(guī)劃根據(jù)公共景觀的特性劃定不同類型的保衛(wèi)對象和保衛(wèi)方式方法(如指定戰(zhàn)略景觀并進(jìn)行保衛(wèi)，保衛(wèi)城市綠帶、開放空間和生態(tài)環(huán)境等)[6]。同時(shí)還要加強(qiáng)城市規(guī)劃發(fā)展及公共資源分配等政策信息的宣傳，提高城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中的公眾介入度，引導(dǎo)民事主體明確空間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方向，維護(hù)其在城市公共景觀資源配置中的權(quán)利。3.2明確公共景觀的控制方式方法城市規(guī)劃極大地影響著土地的用益物權(quán)，最直接的效果具體表現(xiàn)出在景觀空間資源的配置效率和交易成本上，對公共景觀的控制管理就是華而不實(shí)一方面。因而，關(guān)注景觀眺望權(quán)，除了從根本源頭上理順公共景觀資源的配置問題，還要相應(yīng)改良和完善規(guī)劃的編制和管理方式方法，并提高其法律效力，真正實(shí)現(xiàn)對公共景觀空間的控制管理。3.2.1建立城市公共景觀保衛(wèi)體系。能夠借鑒大倫敦地區(qū)的景觀保衛(wèi)控制的體系，其保衛(wèi)內(nèi)容主要分為戰(zhàn)略景觀、眺望遠(yuǎn)景和地方景觀三級。1)戰(zhàn)略景觀是指公眾在方便到達(dá)的城市開放空間所觀看到的在戰(zhàn)略層面上對倫敦市具有重要辨別意義的建筑物或整個(gè)城市風(fēng)景，分為倫敦全景、線性景觀、河岸景觀和城鎮(zhèn)景觀(圖3)。2)眺望遠(yuǎn)景是指為保衛(wèi)公眾遠(yuǎn)距離觀看、欣賞對倫敦市形象具有重要意義或文化導(dǎo)向作用標(biāo)志物的權(quán)利(圖4)。它是在戰(zhàn)略景觀內(nèi)進(jìn)一步指定的，強(qiáng)調(diào)公眾位于評估點(diǎn)觀看城市標(biāo)志物的最直接的視線通道。眺望遠(yuǎn)景所涵蓋的區(qū)域包括觀景視廊和周邊協(xié)議區(qū)2個(gè)部分。華而不實(shí)，觀景視廊是評估點(diǎn)和被觀看的重要標(biāo)志物之間的視線區(qū)域；周邊協(xié)議區(qū)是在戰(zhàn)略景觀的前景、中景和背景范圍內(nèi)包圍觀景視廊的區(qū)域。觀景視廊和周邊協(xié)議區(qū)都有明確的范圍規(guī)定和坐標(biāo)定位(圖5)，并對位于前景、中景及背景中的新建建筑提出詳細(xì)明確的要求，如前景中景建筑不應(yīng)阻擋視線，背景建筑對標(biāo)志物的作用要類似背景布等。3)地方景觀則是自治市指定的近距離觀看標(biāo)志物的景觀，以保證公眾近距離欣賞和觀看城市標(biāo)志物的視線，這與地區(qū)層面的眺望遠(yuǎn)景是相對應(yīng)的，它的控制方式也與眺望遠(yuǎn)景類似[6](圖6)。借鑒大倫敦地區(qū)的景觀控制體系，針對不同層次的對象、空間范圍構(gòu)筑多層面的景觀控制體系，對城市總體景觀構(gòu)成要素進(jìn)行保衛(wèi)，層次上兼顧區(qū)域到地方多級；形式上包括視線通廊和城市整體風(fēng)景；范圍上覆蓋觀景視廊本身及對其影響的周邊區(qū)域。控制的方式方法上則采用嚴(yán)格的數(shù)值控制結(jié)合相對靈敏的政策導(dǎo)向的方式，華而不實(shí)觀景視廊嚴(yán)格進(jìn)行高度控制，而周邊協(xié)議區(qū)、前景、中景和背景的空間范圍內(nèi)則采用政策引導(dǎo)的方式進(jìn)行。〔圖3-6略〕3.2.2新開發(fā)規(guī)劃要考慮其空間景觀影響在進(jìn)行新的開發(fā)規(guī)劃時(shí)，既要做好地塊本身的規(guī)劃建設(shè)，還要對其周邊環(huán)境的視線通廊進(jìn)行控制，這包括了對地塊外部已有公共空間的影響，也包括地塊內(nèi)部規(guī)劃的開敞空間的視覺通透性。由于容積率確定的條件下，進(jìn)深和面寬的調(diào)整對周邊公共領(lǐng)域的影響很大，因而要在知足上位規(guī)劃政策要求的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)點(diǎn)對點(diǎn)、點(diǎn)對面的景觀視線分析，對無論是已建還是新建的公共開放空間，都能實(shí)現(xiàn)多角度公共性的維護(hù)。控制的條件要通過控制性具體規(guī)劃的形式予以反映，給地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)者以確定的根據(jù)。3.3加強(qiáng)城市規(guī)劃在市場經(jīng)濟(jì)下的權(quán)益意識市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場作用的發(fā)揮需要有法律制度的保障，也必然折射在城市規(guī)劃領(lǐng)域。我們國家城市規(guī)劃工作由于歷史等原因，傳統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)注重物質(zhì)空間，而較少考慮實(shí)際開發(fā)中牽涉的規(guī)劃客體的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和城市空間布局、發(fā)展規(guī)劃決策等所帶來的權(quán)益變化。城市土地使用和空間布置暗含經(jīng)濟(jì)等方面的權(quán)益調(diào)整，假如撇開權(quán)益問題，規(guī)劃將無力應(yīng)對市場失效，導(dǎo)致公共景觀品質(zhì)退化、公民權(quán)益受損等問題，甚至要對失敗負(fù)責(zé)。控規(guī)等法定規(guī)劃一經(jīng)確定就不能夠輕易修改，但碰到技術(shù)上確實(shí)有必要修改的情況時(shí)，勢必要調(diào)查民事主體間的權(quán)益關(guān)系。當(dāng)今社會(huì)，人們的權(quán)益意識越來越強(qiáng)，更需要規(guī)劃者估計(jì)到規(guī)劃變動(dòng)和新建設(shè)許可，及可能導(dǎo)致包括景觀眺望權(quán)在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益關(guān)系的變化，進(jìn)而加強(qiáng)規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)合理性和可施行性。4結(jié)束語城市公共景觀作為一種公共資源具有稀缺性，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，地產(chǎn)開發(fā)商利用公共景觀謀利、毀壞景觀空間本身的問題日益突出。但由于我們國家民法及物權(quán)法尚未對景觀眺望權(quán)進(jìn)行明確界定，實(shí)踐中各種公共和民事主體間關(guān)于使用景觀資源的權(quán)益關(guān)系也難以確定。這種市場行為的外部不經(jīng)濟(jì)性，更需要公共政策法規(guī)及公共管理部門的調(diào)節(jié)指導(dǎo)，因而城鄉(xiāng)規(guī)劃有必要建立公共景觀資源的分級保衛(wèi)體系，重點(diǎn)保衛(wèi)公眾