第三章

國有資產管理第三章國有資產管理1第三章國有資產管理體制第一節國有資產管理體制的內涵第二節建立國有資產管理體制基本準則第三節國有資產管理體制的內容第三章國有資產管理體制第一節國有資產管理體制的內涵2第一節國有資產管理體制的內涵一、國有資產管理的定義

國有資產管理體制，是在中央與地方之間，及地方各級政府之間劃分國有資產管理權限，建立國有資產經營管理機構與體系的一項根本制度。第一節國有資產管理體制的內涵一、國有資產管理的定義3二、我國國有資產管理體制的歷史演變第一節國有資產管理體制的含義（一）計劃經濟體制下的國有資產管理體制（1950年-1977年）

過高的國有經濟比重，超越了生產力發展的現實；兩權不分離，資產國家所有及國家直接經營的模式，弊病日益凸顯；國有資產無償劃撥制度，排斥商品經濟的發展。具有如下的特征：1，雖然采取分權的辦法試圖調動地方和企業的積極性，但都是受命行為而非自主行為，只有貫徹的權力，而無自主選擇的權力，在這種情況下，決策反應鏈條越長，決策和執行效率越低。2，激勵機制的不完善，國有資產管理的效率趨于低下。3，國有資產管理體制沒有區分按社會公共品還是私人品的界限，存在政企不分二、我國國有資產管理體制的歷史演變第一節國有資產管理體44，沒有分清國有的公共資產和地方擁有的公共資產的界限。地方性公共資產，不應由全國居民來買單，為其出資。但當時并不做區分，起不到很好的激勵效果。5，國有資產管理的目標不明。在當時，存在著只講產值不講效益的問題。對于非企業國有資產的管理，錯誤認為屬于消費性和應受抑制的。除了國防等幾個領域外，對許多公共設施的投入嚴重不足，環境和資源的保護沒有涉及，更沒有建立社會保障基金。4，沒有分清國有的公共資產和地方擁有的公共資產的界限。5（2）改革開放后的我國國有資產管理體制放權讓利，利改稅，探索中的上海模式、深圳模式。始終圍繞一個問題：在放權讓利的同時，如何對分散了的國有資產管理的利益主體進行良好的監督，避免尋租收益。缺乏對放權讓利的規范約束界限的理論指導（這個問題直到公共財政理論的提出，才得到一定的解決）（2）改革開放后的我國國有資產管理體制放權讓利，利改稅，探索61978-1984，對國有企業放權讓利，擴大企業自主權，在不改變國有資產所有權的條件下，企業擁有較多的資產使用權。包括8項內容，p431985-1987，增強企業活力，轉換企業經營機制。政企分開，兩權分離。廠長負責制、建立職工代表大會制度。1988-1991，對國有企業實行多種形式的承包經營責任制。上繳利潤遞增包干、上繳利潤基數包干、超收分成…1978-1984，對國有企業放權讓利，擴大企業自主權，在不7全民所有制工業企業轉換經營機制條例

1992年企業享有生產經營決策權。企業享有產品、勞務定價權。企業享有產品銷售權。企業享有物資采購權。企業享有進出口權。企業享有投資決策權。企業享有留用資金支配權。

全民所有制工業企業轉換經營機制條例1992年企業享有生產經8企業享有資產處置權。企業享有聯營、兼并權。企業享有勞動用工權。企業享有人事管理權。企業享有工資、獎金分配權。企業享有內部機構設置權。企業享有拒絕攤派權。企業享有資產處置權。91992-2002，對國有經濟進行戰略性調整，建立現代企業制度。以產權改革為核心?，F代企業制度的特征：產權明晰、責任明確、政企分開和管理科學九五規劃(1996-2000)：按照國家所有、政府分級監督、企業自主經營的原則，建立權責明確的國有資產管理、監督和運營體系。建立和完善產權登記、統計報告和資產評估等國有資產基礎管理制度。除了繼續推進現代企業制度外，還提出了“抓大放小”的改革思路。《綱要》指出，“著眼于搞好整個國有經濟，對國有企業實施戰略性重組。”“區別不同情況，采取改組、聯合、兼并、股份合作制、租賃、承包經營和出售等形式，加快國有小企業改革步伐。”中小型國有企業，尤其是小型企業的非國有化，無疑是正確的。1992-2002，對國有經濟進行戰略性調整，建立現代企業制10十五規劃(2001-2005)：建立“產權明晰、責任明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度，健全法人治理結構，成為市場競爭的主體。各地區進行了國有資產授權經營、建立產權交易中心、組建地方國資管理委員會、債轉股、對國有經濟戰略性重組、抓大放小等重要探索。十五規劃(2001-2005)：建立“產權明晰、責任明確、11債轉股盡管改善了企業的資產負債結構，但無助于企業核心競爭力的直接提高，所增加的利潤來自于減少的財務費用；債轉股，增加了國有資本在競爭性領域中的涉入程度，與國有資產結構改革的戰略性方向是背離的。債轉股盡管改善了企業的資產負債結構，但無助于企業核心競爭力的12股權激勵不合適：內部人控制在股權分置改革前，企業沒有動力改善經營管理狀況，同股不同權。在抓大放小的改革中，“放小”的結果是國有資產的流失。股權激勵不合適：內部人控制13上述四個時期的總特征：1，放權（決策選擇權、一定的投資權）讓利（國企利潤），國有資產管理的效率得到提高。2，分權的同時，如何建立良好的監督機制是一對矛盾。如對國有企業的管理，第一步利改稅，用利改稅實行政企分開，但又試圖通過55%的高額企業所得稅和企業所得調節稅，控制企業所得的利益。在承包制中，一邊通過承包放權，另一邊通過獎金稅等辦法，控制企業承包者所得。由國有資產管理部門直接向部分特大和大型國企派出特派員、財務總監或監事會主席等，強化監督。亂收費體現的也是對國有企業的干預、與監督。上述四個時期的總特征：1，放權（決策選擇權、一定的投資權）讓143，沒有明確的公共財政指導思想，沒有針對不同類型的國有資產管理的不同特點，分別采取不同的管理方法，設立相應的管理機構，如經營性與非經營性的國有資產管理辦法、績效考核辦法、管理制度、管理機構都應不同。針對非營利性國有資產管理的體制沒有明確。3，沒有明確的公共財政指導思想，沒有針對不同類型的國有資產管154，國有資產管理的目標不明確。企業國有資產采取市場方法進行評判，凈利潤、資產負債率等都被列入考核范圍。對于非營利性的國有資產，也變相執行著盈利性目標：亂收費、保值增值5，仍沒有將地方性公共資產與國有資產的管理區分。地方公共品的提供，由中央來解決財力問題。4，國有資產管理的目標不明確。166，在國有資產管理機構的設置上，一方面已經采取不少措施將營利性國有企業的管理機構與有關行業的行政分列，以避免運動員和裁判員角色兼于一身。我國壟斷行業真正的分界點，是2001年開始的大規模旨在打破壟斷引入競爭的壟斷行業改革。盡管在此之前，一些壟斷行業也進行了一些不同程度的改革，但此次是高層首次正式提出壟斷行業改革的基本思路，并正式啟動壟斷行業大規模改革。改革的對象直指電信、電力、鐵路和民航四大壟斷行業。但到目前為止，鐵路還沒進行實質性改革

6，在國有資產管理機構的設置上，一方面已經采取不少措施將營利17從國資機構設置看營利性國有資產管理體制改革：國家國有資產管理局及地方國有資產管理部門的設立和撤銷（1988－1998）；地方國有資產管理模式的探索（1998－2003）；國有資產監督管理委員會（2003－）。從國資機構設置看營利性國有資產管理體制改革：182003，組建國資委（2003.4.6，掛牌成立）。解決了”五龍治水”的局面---資料2003，組建國資委（2003.4.6，掛牌成立）。19資料：中國近11萬億國有資產告別“五龍治水”國務院機構改革方案中，新成立“國務院國有資產管理委員會”，它被定性為“國務院直屬的正部級特設機構”。國資委及后續將成立的省、市兩級國資管理機構，將成為近１１萬億國有資產的“老板”。

機構改革方案披露，國資委的職能統一了分散在國家經貿委、中央企業工委以及財政部等部門的國資管理職能。它代表國家履行出資人職能，承擔管資產和管人、管事的職責。資料：中國近11萬億國有資產告別“五龍治水”國務院機構改革20國資委的浮出水面，表明中國已奉行２０多年的“國家所有，分級管理”的舊國資管理體制正式被打破，取而代之的是“國家所有，分級產權”的新體制。一言以蔽之，就是中國的國有資產管理將告別“五龍治水”的尷尬局面，對國有經濟的戰略性調整和提高國有資產效率產生深遠的影響。

中國擁有數量龐大的國有資產。據財政部資料，截至2001年底，國有資產總量為109316.4億元，高于當年國內生產總值。其中，經營性國有資產占三分之二，非經營性國有資產占三分之一。這些國有資產分布在１７萬戶國有企業中。國資委的浮出水面，表明中國已奉行２０多年的“國家所有，分級管21在中國舊的國資管理體制下，國務院是國有資產出資人的唯一代表，實際上卻是多個部門分割行使出資人職能：計委負責立項，經貿委管理日常運營，勞動與社會保障部門負責勞動與工資，財政部管理資產登記和處置，組織人事部門和大型企業工委負責經營者任免，這種模式被戲稱為“五龍治水”。

全國政協委員、經濟學家張卓元指出，這種管資產、管人和管事相分割的“五龍治水”體制，很容易造成多個部門都以所有者代表的身份對企業發號施令，而一旦出現問題，又相互推諉。“五龍治水”的結果，是所有者實際上的缺位。在中國舊的國資管理體制下，國務院是國有資產出資人的唯一代表，22這種體制在相當程度上造成了國有資產運營效率的低下和嚴重流失。中國的國有企業占用了整個社會資源的７０％和其它資源的大部分，但對經濟增長的貢獻率卻只有３０％左右。另據記者調查，在國有企業集中的東北地區，近年有數千億元的國有資產在慢慢消失。在原有體制下，政府沒有專門機構管理國有資產，統一行使國有資產所有者職能，因而不利于國有資產的保值增值，不利于從總體上搞好國有經濟，這是一個“重大的體制缺陷”。中國對國有經濟的戰略性結構調整，“抓大放小”、“從競爭性行業退出”是重要舉措，但估計仍要管理大約１２００家大型企業，它們主要是石油、電力等關系國家命脈和安全的企業，如何成功地管理如此眾多的國有企業資產，是一個巨大挑戰。這種體制在相當程度上造成了國有資產運營效率的低下和嚴重流失。23事實上，吉林、上海、深圳等地早已開始了建立國資管理新體制的探索，并取得不少新鮮經驗。中共十六大報告一錘定音，宣布要進行國有資產管理體制改革，并提出了基本框架。國資委的設立，意味著下屆中國政府將實現國資管理體制的突破。

但建立國資管理新體制也面臨挑戰。國務院秘書長王忠禹在向人代會作關于國務院機構改革方案的說明時就強調指出：“國資委依法履行出資人職責，但不得直接干預企業的生產經營活動，不要變成‘婆婆加老板’，不能把企業管死。”

“無論如何，國資委的成立是邁出了建立國有資產管理新體制的第一步，它的重要意義將逐步顯現?！比珖f委員、國務院發展研究中心副主任陳清泰說。事實上，吉林、上海、深圳等地早已開始了建立國資管理新體制的探24原有的國有資產管理體制下，前國有資產管理局，主要從事的是有關國有資產管理的清產核資、登記、評估等基礎性工作，或稱為靜態的國有資產管理。其特點是摸清國有資產的家底，并且登記造冊，防止國有資產的流失。原有的國有資產管理體制下，前國有資產管理局，主要從事的是有關25國資委監管范圍法規建設考核評價產權管理規劃發展改革重組企業分配黨群工作紀檢監察國資委監管范圍法規建設26十一五規劃：“第四十五章堅持和完善基本經濟制度”第二節健全國有資產監管體制制定完善經營性國有資產監管體制的法律及配套行政法規，建立健全國有資本經營預算、企業經營業績考核和企業重大決策失誤追究等制度，落實監管責任，實現國有資產保值增值。建立健全國有金融資產、非經營性資產和自然資源資產等監管體制，防止國有資產流失。十一五規劃：“第四十五章堅持和完善基本經濟制度”第二節27十二五規劃：“第四十五章堅持和完善基本經濟制度”第二節完善國有資產管理體制堅持政府公共管理職能和國有資產出資人職能分開，完善經營性國有資產管理和國有企業監管體制機制。探索實行公益性和競爭性國有企業分類管理。健全覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算和收益分享制度（地方國資委），合理分配和使用國有資本收益。完善國有金融資產、行政事業單位資產和自然資源資產監管體制。十二五規劃：“第四十五章堅持和完善基本經濟制度”第二28三、國有資產管理體制的現狀第一節國有資產管理體制的含義

（一）近年來有關國有資產管理體制具體形式的探索1、建立國有資產的授權經營方式。2、建立地方國有資產管理委員會，統一行使國有資產所有者的職能。3、建立國有資產經營公司或投資公司負責國有資產的經營管理。4、向國有獨資或控股企業派出稽查特派員，行使所有者的監督職責。三、國有資產管理體制的現狀第一節國有資產管理體制的含義29國資授權經營---國資經營公司將帶來什么

如果說，新加坡“淡馬錫”成為描述主導國有商業銀行改革的中央匯金投資公司的熱門詞，那么國資委主任李榮融關于成立國有資產經營公司的表述，又令這個詞升溫了幾度。

李榮融表示，將成立國有資產經營公司，通過兼并重組等資產運營方式，管理一部分資產規模和員工數量較小的中央企業，以提高中央企業國有資產運營的效率。至于規模較大的中央企業，將由規范的董事會來負責。

國資授權經營---國資經營公司將帶來什么

如果說，新加坡“淡30在實踐中，這方面的嘗試已經開始。目前，國家投資開發公司和誠通控股公司是國資委確定的國有資產經營公司試點企業，將接收一些需要調整產業結構的央企。

對此，有專家認為，這是一個重要的思路調整，中央國資管理體制由此逐漸從兩層次向三層次轉變。

在實踐中，這方面的嘗試已經開始。目前，國家投資開發公司和誠通31在過去的國有資產管理體制改革的大討論中，學者們形成的一個共識是，由于政府不可能直接管理眾多企業，有必要形成由國有資本所有權行使機構、資產管理控股公司和企業三個層次組成的體系。對于一些大型國有企業，國有資本所有權行使機構也可以直接持股，行使所有權管理，即實行“兩層次”體系。國資委自成立以來，一直直接管理100多家央企，采取的即是“兩層次”模式。由一個編制為500人左右的政府機構管理100多家資產龐大的央企，管理難度和效率可想而知。因此，國資委希望通過國有資產經營公司這種在地方國資管理體制中被廣泛運用的形式，提高管理效率。

在過去的國有資產管理體制改革的大討論中，學者們形成的一個共識32資產經營公司作為企業的出資人，與國資委的職能有很大區別。國資委作為政府出資人，更多的是對企業進行監管；國有資產經營公司雖然也是出資人，但它是企業法人，需要承擔法律責任，可以融資、擔保、借貸等等。顯然，國資委作為特殊法人，無法做這些事情。學界呼吁國資委能從管理企業的具體事務中抽身出來，真正作為出資人來運作國有資本。但國資委目前的監督國有資產職能甚于管理國有資本職能，在國有資本預算尚未完全建立的情況下，缺乏調動國有資本進退的手段。在這種現實情況下，國有資產經營公司自然可以成為調度國有資本進退的一個載體。資產經營公司作為企業的出資人，與國資委的職能有很大區別。國資33中交股份A股上市與吸并路橋建設獲國資委批準路橋建設晚間公布，公司接到中國交通建設股份有限公司（簡稱“中交股份”）通知，國務院國有資產監督管理委員會原則同意中交股份首次公開發行A股股票暨換股吸收合并本公司的方案。中交股份A股上市與吸并路橋建設獲國資委批準路橋建設晚間公布，34國資委分三級政府設立國資機構，每一級國資委只對本級政府所管轄的國有資產和國有股權行使出資人職責。

國資委管轄的企業將分三類：第一類是獨資獨股的企業，這類企業是完全由中央投資建成的，國家級國資委擁有這類企業的所有股權；第二類是獨資多股企業，這類企業資本金的性質是國有的，但它有多個股東；第三類是多資多股的企業。國資委分三級政府設立國資機構，每一級國資委只對本級政府所管轄35每一類企業都會有不同的管理模式。獨資獨股的企業只有一個股東，不設股東會，但要設董事會和經營班子。董事會的成員由國家國資委選聘，包括外部非執行董事、獨立董事、內部執行董事。經營班子由董事會決定。獨資多股企業和多資多股企業，將設立股東會和董事會，按照公司正規的治理結構和運作模式進行運作。國家國資委只能按照自己所代表的那部分國家股份來行使相應的權力。每一類企業都會有不同的管理模式。獨資獨股的企業只有一個股東，36新的國資管理體制與過去的國資管理體制的本質區別在于，國家國資委只是股東，它履行的是股東職責。過去，大型企業工委對國有企業的老總采取的任命制，是行政管理的方式。新的體制不是行政管理，只是股東依據自己的股權行使自己的出資人權利。在法律意義上有了根本的變化：過去是行政管理，現在是產權管理。新的國資管理體制與過去的國資管理體制的本質區別在于，國家國資37中國誠通控股公司-國資委資產經營公司2005.8，對于中國誠通控股公司(下稱誠通集團)董事長馬正武來說尤其忙碌：先是接受了中國普天信息產業集團公司(下稱普天集團)下屬8家公司的劃轉移交，然后是托管中國寰島(集團)公司(下稱寰島集團)。2005.6，誠通集團獲得了國資委“國有資產經營公司”的試點資格。

中國誠通控股公司-國資委資產經營公司2005.8，對于中國誠38“通過誠通集團來做這件事是對于國有資產經營公司的一種探索?！眹Y委改革局企業體制處一位官員表示，“通過內部調整和外部重組將有助于優化國有經濟在央企之間的分布。”

短短半個月時間，先后接手普天集團8家公司和寰島集團，受托總資產約為35億元；即便和2005年年初托管中國包裝總公司的國家開發投資公司(下稱“國開投”)相比，誠通集團也絲毫不遜色，因為如今它也擁有了和國開投一樣特殊的身份。

“通過誠通集團來做這件事是對于國有資產經營公司的一種探索?！?9國資委下發《關于選擇中國誠通控股公司進行國有資產經營公司試點有關問題的通知》(國資廳改革2005年第116號)的文件。文件中明確表示，“根據中央企業總體發展戰略和結構調整的需要，搭建國有資產重組和資本運作平臺，探索中央企業非主業資產及不良資產市場化、專業化運作和處置的路子，促進中央企業改革和發展，提高中央企業的活力和市場競爭力”，選擇誠通集團作為國有資產經營公司試點。

國資委下發《關于選擇中國誠通控股公司進行國有資產經營公司試點40

盡管此次劃轉的直接目的是支持普天集團的結構性調整，但邵寧（國務院國有資產監督管理委員會副主任）似乎更愿意強調其作為國有經濟結構性調整的探索意義，畢竟這種支持的手段和方式將成為國有資產經營公司試點的寶貴經驗。

國資委不斷推進央企重組和調整，力度不斷加大，目前央企已經從當初的196家調整到117家。

前國資委主任李榮融在央企負責人會議上表示，“從我們現有的情況來說，最急切的是要有一個平臺，幫助一些企業退出。資產經營公司的功能是提供了一個平臺，用它來進行資源中心配置和組合?！崩顦s融說。

盡管此次劃轉的直接目的是支持普天集團的結構性41由于歷史原因，很多央企都是“混合體”，既擁有很好的資產，同時又擁有不好的資產、輔業的資產等。對于這些不好的資產、輔業的資產，傳統的辦法就是自己處置，誰家的孩子誰抱。然而，中央企業主要都是產業集團，做本產業是內行，但發現做資產處置時“不專業，而且做完以后有可能不經濟”，從而導致了很多產業集團做這件事時，“做得很慢，而且非常吃力”。

由于歷史原因，很多央企都是“混合體”，既擁有很好的資產，同時42誠通集團董事長馬正武在重組會議上說，“資產經營工作的內容方式，是將中央企業的非主業資產、不良資產，經營不善的企業，通過托管、無償劃轉、收購、資產置換等方式進行剝離移交資產經營公司，由資產經營公司按照市場化原則進行整合處置。”

誠通集團董事長馬正武在重組會議上說，“資產經營工作的內容方式43“在我看來，作為試點的國家資產經營公司一般是在國資委授權下，管理兩類企業，一是一些對于發展積極性不夠、小富即安的小型央企；二是代為管理一些對于國計民生有一定影響但是規模又不足夠大的企業。”“在我看來，作為試點的國家資產經營公司一般是在國資委授權下，44國有資產經營管理公司兼有了托管功能，主要是幫助一些大型央企進行主輔分離，對分離的輔業進行整合、整理和改造，之后重新合并同類項；同時還會接受托管一些資產質量比較差的大型國企，比如中包總公司。

國有資產經營管理公司兼有了托管功能，主要是幫助一些大型央企進45國有資產經營公司主要具備三大功能：推進企業改制重組和整合，引進戰略投資者；受國資委委托，托管困難企業、集中處理央企的不良資產；接收央企剝離出的非主業資產或擬整體上市企業的非上市部分資產，推進企業結構調整、突出主業、提高核心競爭力。國有資產經營公司主要具備三大功能：46《企業國有資產法》第十二條履行出資人職責的機構代表本級人民政府對國家出資企業依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利。（對應：管人、管事、管資產）

履行出資人職責的機構依照法律、行政法規的規定，制定或者參與制定國家出資企業的章程。

履行出資人職責的機構對法律、行政法規和本級人民政府規定須經本級人民政府批準的履行出資人職責的重大事項，應當報請本級人民政府批準。

第十三條履行出資人職責的機構委派的股東代表參加國有資本控股公司、國有資本參股公司召開的股東會會議、股東大會會議，應當按照委派機構的指示提出提案、發表意見、行使表決權，并將其履行職責的情況和結果及時報告委派機構。

《企業國有資產法》第十二條履行出資人職責的機構代表本級人民47

第十四條履行出資人職責的機構應當依照法律、行政法規以及企業章程履行出資人職責，保障出資人權益，防止國有資產損失。

履行出資人職責的機構應當維護企業作為市場主體依法享有的權利，除依法履行出資人職責外，不得干預企業經營活動。

第十五條履行出資人職責的機構對本級人民政府負責，向本級人民政府報告履行出資人職責的情況，接受本級人民政府的監督和考核，對國有資產的保值增值負責。

履行出資人職責的機構應當按照國家有關規定，定期向本級人民政府報告有關國有資產總量、結構、變動、收益等匯總分析的情況。

第十四條履行出資人職責的機構應當依照法律、行政法規以及企48第一節國有資產管理體制的含義

（二）國有資產管理體制運行中存在的問題1、國有產權主體或代表“缺位”的問題有待進一步解決。第一節國有資產管理體制的含義（二）國有資產管理體制運49金融性國有資產等的出資人缺位問題依然存在。新成立的國資委僅管理非金融類的國有經營性資產。國資管理體制改革沒能解決金融性國有資產、行政事業性國有資產、資源性資產的出資人缺位問題，特別是多龍治水的局面仍存在于金融領域，無人對金融業經營的盈虧負責。來自央行的數據顯示，截至2011年9月末，我國銀行業金融機構境內資產總額達歷史新高105.71萬億元人民幣，國家外匯儲備達3.2萬億美元；截至2010年11月末，106家證券公司總資產超過2.24萬億元、保險業總資產達4.9萬億元；再加上基金、信托、郵儲等金融資產，國有以及國有控股的金融資產已經超過150萬億元人民幣。金融性國有資產等的出資人缺位問題依然存在。新成立的國資委僅管50以國有銀行為例，匯金公司、財政部作為國有資產出資人，派駐董事行使股東權利；財政部負責有關會計、稅務、績效考核方面工作；央行作為國有銀行股改的牽頭單位，還承擔部分監管職責，如反洗錢、外匯頭寸等；銀監會作為銀行監管機構，主要負責業務監管。在多頭管理的情況下，難免出現交叉管理，也難免會出現監管不到的灰色地帶。而通過設立金融國資委可以使各監管部門的職責邊界明確，改變扯皮或者重復監管的現象。中國的金融控股集團越來越多，平安、中信等機構已經開始橫跨保險、銀行、證券等金融領域。而“一行三會”還是各司其職，即央行管貨幣政策，證監會管證券、上市公司，保監會管保險，銀監會管銀行、信托。以國有銀行為例，匯金公司、財政部作為國有資產出資人，派駐董事51國有資產管理績效考核和體制有待進一步完善。

作為出資人代表的國資管理機構的主要任務是任命董事，然后再由董事會選舉董事長、總經理等具體管理公司事務，這顯然與我國目前主要以行政任命方式任命企業領導的做法是有差異的。國有資產管理績效考核和體制有待進一步完善。

作為出資人代表的52中組部宣布中石化中海油新掌門人任命中新網2011年4月8日電近日，中國三大國有石油公司的高層變動，中石化、中海油新掌門人獲任命。據中央電視臺報道，中組部有關負責人4月8日前往兩大公司，宣布了新的任命。中組部宣布中石化中海油新掌門人任命中新網2011年4月8日532、國有資產監管不力，資產流失現象普遍存在。

對國資委缺乏有效監督。按照十六大精神設立的國資委集管資產、管人、管事于一身，如果缺乏有力監督，國資委的權力就無限大，由少數人專權和操縱，極易形成內部人控制，各種規章制度等都可能成為牟利的工具。政企分開仍未徹底解決。目前，我國國資改革一些先行地區在國資管理體制上采取“三個層次”構架模式，一些地方黨委、政府及其職能部門出于保證社會穩定的考慮，或多或少超越出資人職責范圍，干預國資管理機構及其下屬營運機構的經營活動，干涉國有企業的人權、事權和資產處置權。2、國有資產監管不力，資產流失現象普遍存在。

對國資委缺乏54在國有資產管理上，單純以競爭性國有企業的資產管理目標來衡量所有資產，沒有針對不同類型國有資產進行差異化管理和建立不同的管理體系、評價體系，從而導致了不同類型的國資管理與其目標職能發生扭曲和錯位，在制度的基本層面上為國有資產管理的低效率現象提供了容留的空間。在國有資產管理上，單純以競爭性國有企業的資產管理目標來衡量所55非經營性國有資產的情況各單位、各部門資產管理分散，資產未得到充分使用，導致單位間存在“苦樂不均”的現象，有的單位房屋出現閑置，有的單位卻要靠租用辦公用房，還可能導致重復建設的問題。行政事業單位的土地、房屋建筑物等資產產權分散在各個單位，且大部分土地及房屋建筑物產權手續不完整，不能辦理土地及房屋產權證。長期以來各單位在資產管理中：重配置、重使用、輕管理、輕處置的思想嚴重建筑物已完工使用，但手續不完整未驗收，未及時上報基建決算和財務決算，以及其他原因不能辦理土地、房屋產權證，未能納入固定資產進行管理，出現資產長期掛帳或帳外循環。非經營性國有資產的情況各單位、各部門資產管理分散，資產未得到563、國有資產的合法權益受到侵蝕國有股份和其他股份同股不同權國有企業承包者：包盈不包虧部分國有企業：工資侵蝕利潤3、國有資產的合法權益受到侵蝕國有股份和其他股份同股不同權57國有資產管理體制培訓課件58---存續企業

指集團公司中未上市的資產。2001年，中鋁將閑置人員和非主營資產、不創造價值的業務剝離，將“優質資產”上市融資。那個時候大批央企都選擇的是這種存續分立的改制方案，改革的矛盾和歷史遺留問題也因此被濃縮到存續企業之中。對于這些被定位于“死亡”的資產，改制的核心問題就是解決人的去留，以“七廠一院”為代表的中鋁存續企業有48316名在崗職工、13302內退職工、42458離退休職工。“大股份、小母體，強股份、弱母體”的發展思路下，這些員工心態悲觀，工資、保險被拖欠，地方法院“動輒查封存續企業賬戶打官司”。2001-2004年中鋁扭虧為盈、逐步挺進世界500強之際，存續企業的系統性改制工作幾乎未曾展開。2003年，“七廠一院”全部虧損，總金額達到8億元。存續企業虧損下的生存模式是靠與上市公司(中鋁股份)的關聯交易和財政補貼，這又引發了上市公司與存續公司間的矛盾?！吧鲜泄菊J為你托我后腿，存續企業認為你拿走我的生產資料。從負責人到班子到職工群體，矛盾面一直在擴大。”4、國有資產戰略布局不合理，資產經營效益不高。

---存續企業指集團公司中未上市的資產。20059關于國企薪酬：央企高管行政任命與薪酬激勵存在矛盾國務院國資委企業分配局有關負責人說，中央企業負責人的薪酬激勵與行政任命制存在較大的矛盾。行政任命的中央企業負責人薪酬不宜過高，但央企也參與市場競爭，如何通過薪酬激勵留住人才是一個兩難問題。國資委經過五年的管理調控，中央企業負責人薪酬管理已經發生深刻變化，企業負責人薪酬制度逐步建立，薪酬體系趨于完善，激勵不足及薪酬與業績不匹配的問題初步得到解決，薪酬調控取得了積極成效，改變了以往企業負責人薪酬管理無章可循、企業自定負責人薪酬的做法。關于國企薪酬：央企高管行政任命與薪酬激勵存在矛盾國務院國資60與構建合理有序的收入分配格局的要求相比，中央企業負責人薪酬管理中還存在一些不容忽視的問題，主要是：國資委直接決定薪酬的做法難以保證薪酬激勵的科學性和有效性，亟需向董事會決定薪酬過渡；經理人的市場定價機制還沒有形成，薪酬激勵與企業負責人的行政任命制存在較大的矛盾；薪酬結構不盡合理，約束機制不健全等。與構建合理有序的收入分配格局的要求相比，中央企業負責人薪酬管61目前，國資委對央企負責人普遍實行了以業績為導向的年度薪酬制度。按照國資委發布的《中央企業負責人業績考核的暫行辦法》，企業負責人年度薪酬由基薪和績效薪金組成。基薪根據國有企業職工平均工資水平，結合企業經濟規模和收入狀況等因素綜合確定?？冃浇鹋c年度考核結果掛鉤，最低為零，最高３倍封頂。年度績效薪金的６０％在年度考核結束后當期兌現，其余４０％根據任期考核結果延期到連任或離任的下一年兌現。這種制度，合理否？大家可思考！業績是短期，還是長期？目前，國資委對央企負責人普遍實行了以業績為導向的年度薪酬制度62《企業國有資產法》第二十二條履行出資人職責的機構依照法律、行政法規以及企業章程的規定，任免或者建議任免國家出資企業的下列人員：

（一）任免國有獨資企業的經理、副經理、財務負責人和其他高級管理人員；

（二）任免國有獨資公司的董事長、副董事長、董事、監事會主席和監事；

（三）向國有資本控股公司、國有資本參股公司的股東會、股東大會提出董事、監事人選。

國家出資企業中應當由職工代表出任的董事、監事，依照有關法律、行政法規的規定由職工民主選舉產生。

《企業國有資產法》第二十二條履行出資人職責的機構依照法律、63

第二十三條履行出資人職責的機構任命或者建議任命的董事、監事、高級管理人員，應當具備下列條件：

（一）有良好的品行；

（二）有符合職位要求的專業知識和工作能力；

（三）有能夠正常履行職責的身體條件；

（四）法律、行政法規規定的其他條件。

董事、監事、高級管理人員在任職期間出現不符合前款規定情形或者出現《中華人民共和國公司法》規定的不得擔任公司董事、監事、高級管理人員情形的，履行出資人職責的機構應當依法予以免職或者提出免職建議。

第二十三條履行出資人職責的機構任命或者建議任命的董事64第二十四條履行出資人職責的機構對擬任命或者建議任命的董事、監事、高級管理人員的人選，應當按照規定的條件和程序進行考察?？疾旌细竦?，按照規定的權限和程序任命或者建議任命。

第二十五條未經履行出資人職責的機構同意，國有獨資企業、國有獨資公司的董事、高級管理人員不得在其他企業兼職。未經股東會、股東大會同意，國有資本控股公司、國有資本參股公司的董事、高級管理人員不得在經營同類業務的其他企業兼職。

未經履行出資人職責的機構同意，國有獨資公司的董事長不得兼任經理。未經股東會、股東大會同意，國有資本控股公司的董事長不得兼任經理。

董事、高級管理人員不得兼任監事。

第二十四條履行出資人職責的機構對擬任命或者建議任命的董事、65央企負責人年15萬基薪保持不變國務院國資委前主任李榮融表示，經過幾年調整，當前中央企業負責人的薪酬是適當和規范的，國資委以年均增長4600萬元的薪酬支出，換來了央企年均增長1500億元的利潤。從2004年到2006年，央企負責人人均年薪分別為３５萬元、４３萬元和４７．８萬元，央企利潤總額分別為４８７９．７億元、６３７７億元和７６８５億元。這三年中，央企負責人人均年薪年均增長１４．９％，央企利潤總額年均增長３６．７％，央企職工收入年均增長１５．３％。央企負責人年15萬基薪保持不變國務院國資委前主任李榮融表示66２００４年央企負責人３５萬元的年薪中，１５萬是基薪，２０萬是跟業績掛鉤的績效工資。績效工資年末付６０％，其余４０％任期完成后再付。國資委已經明確，從２００７年到２００９年，央企負責人基薪保持不變。

李榮融指出，中央企業薪酬制定以講效率為主，企業負責人薪酬一定要跟市場相適應。對于困難職工，大部分企業建立了幫扶基金。同時，上市公司負責人薪酬由董事會決定，國資委尊重董事會的決定。另外，銀行、保險公司等國有金融企業不在國資委監管范圍之內，所公布的數據不包括這部分企業的負責人薪酬。

國資委成立之前，國有企業負責人薪酬主要由企業自己確定，企業間差距很大。中國的職業經理人市場，如何？２００４年央企負責人３５萬元的年薪中，１５萬是基薪，２０萬是67金融高管年薪從薪酬類數據的平均值可以看到，仍然呈現“董事長-總經理-第一副總-財務總監-董事會秘書”薪酬從高到低的排序。以上各類高管平均薪酬較2008年均有上漲，而且幅度在11%左右。歷年來，“獨立董事津貼”項目均比較真實，今年延續了近些年來的增長趨勢，但增幅從兩位數變為一位數，為6.27%，獨立董事津貼平均值非常接近6萬元。根據“最有價值獨立董事排行”數據，獨立董事年度最高津貼已達130萬元，甚至超過大多數上市公司最高年薪值。排名靠前的獨董無一例外都在銀行、保險、證券金融類上市公司任職，其中銀行占絕大多數。金融高管年薪從薪酬類數據的平均值可以看到，仍然呈現“董事長-68股份制銀行和城商行高管的薪酬則呈現穩步上漲狀態。在2009年唯一未分紅的銀行—深發展，其董事長法蘭克·紐曼以1740萬元的高薪，再度蟬聯上市行“打工皇帝”之冠，將排在第二位的中國銀行信貸風險總監詹偉堅甩開一大截，后者2009年將651.2萬元真金白銀納入囊中。

股份制銀行和城商行高管的薪酬則呈現穩步上漲狀態。69深發展再拔頭籌

深發展大多數高管都獲得了8-40%幅度不等的加薪，是已發年報的9家上市銀行中高管薪酬水平最高的銀行。

法蘭克·紐曼2009年薪酬比上年增加143萬元，增幅為8.9%；行長肖遂寧薪酬則增長16%，為486萬元；兩位副行長胡躍飛、劉寶瑞分別收獲351萬元和327萬元的薪酬；首席財務官王博民的薪酬為331萬元。

深發展還是已發年報銀行中利潤增幅最大卻未分紅的銀行—其2009年錄得凈利潤50.3億元，增幅高達719%。資料顯示，從2005年至今，只在2008年6月30日分紅一次，10送3派0.34。

深發展再拔頭籌

深發展大多數高管都獲得了8-40%幅度70從薪酬表中多少可以看出，外籍高管、或外聘高管的薪酬水平普遍較高。深發展董事長法蘭克·紐曼、中國銀行信貸風險總監詹偉堅，以及城商行寧波銀行副行長邱少眾等均屬此列。

而且外籍高管的薪酬均較其同事翻上好幾番。如深發展董事長法蘭克·紐曼的薪酬是深發展行長肖遂寧的3.6倍；中國銀行信貸風險總監詹偉堅已公布的收入，比該行董事長肖鋼的已公布薪酬75.9萬元高7.5倍；同樣，寧波銀行副行長邱少眾的年薪，是寧波銀行行長陸華裕年薪176.1萬元的3.5倍。

一位銀行業分析師表示，邱少眾是從海外引進的新加坡籍高管，具有長期金融市場業務管理經驗，其薪酬與國外同行相比屬于中等水平。他指出，海外金融業高管薪酬水平普遍比國內高，而國內銀行為了招募和留住外籍高管，通常根據國際市場銀行同業的薪酬水平為所引進的外籍高管支付薪酬，因此出現外籍高管薪酬明顯拉高的狀況。

從薪酬表中多少可以看出，外籍高管、或外聘高管的薪酬水平普遍較712009年2月財政部辦公廳印發的《金融類國有及國有控股企業負責人薪酬管理辦法》規定，金融類國企年薪以280萬元封頂。

從目前看來，在已發年報的銀行中，工商銀行、中國銀行、建設銀行，以及已歸入國有控股銀行監管的交通銀行四大上市行高管的年薪與上年相比均呈現“腰斬”狀況，都沒有超出280萬元的上限。

工商銀行董事長姜建清為91.1萬元，比上年的161萬元縮水43%；建設銀行董事長郭樹清為90.6萬元，同比縮水43%；中國銀行董事長肖鋼75.9萬元，同比縮水50%；交通銀行董事長胡懷邦88.68萬元。

2009年2月財政部辦公廳印發的《金融類國有及國有控股企業負72較為突出的是南京銀行，2009年利潤增幅僅為6%，但其董事長林復薪酬增長40%，為178.21萬元；其余高管薪酬增幅也在30%附近。

華夏銀行、寧波銀行高管薪酬增長水平與其利潤增幅基本持平，前者的董事長吳健年薪240萬元，增幅14%，低于該行利潤增幅22.44%；后者高管的薪酬增幅在10%左右，與利潤增幅基本一致。而興業銀行雖然獲得16.66%的利潤增幅，但高管薪酬基本未變，其董事長高建平2009年年薪為278.5萬元，僅增長1%。

按照銀監局的規定，銀行高管部分薪酬要延后支付，但部分銀行自身薪酬體系已經含有這一部分，比如南京銀行年報中稱：“2009年度在公司專職服務的董事、監事及高級管理人員以上報酬總額已包括年度風險基金，其中：林復董事長為人民幣45.57萬元,該筆基金延后3年發放?！?/p>

較為突出的是南京銀行，2009年利潤增幅僅為6%，但其董事長73上市行均給所聘請的獨董開出了可觀的津貼，不過各行獨董津貼的差距不小，最高獨董津貼達到130萬元，最低的只有2.5萬元。除了深發展與南京銀行外，其余銀行的獨董津貼與上一年度基本持平或略有下滑。

“不分紅”銀行深發展又一次站上最高榜—其為獨董米高·奧漢倫開出了130萬元的年度津貼，同比上漲22.6%，這一津貼標準甚至比其他銀行個別高管的年薪還要高。深發展所聘請的5位獨董中，有4位獨董的年度津貼在80萬元以上，如陳武朝98萬元；羅伯特·巴內姆93萬元；而謝國忠則拿到了80萬元，比上一年增長了40%。

南京銀行獨董的津貼也隨著高管年薪的猛漲而水漲船高，雖絕對值不大，只有18萬元，但增幅卻是9個銀行中最高的。其中，獨董顏延的年度津貼從上一年的4萬元飆升到18萬元，增幅350%；還有3位獨董的津貼則從8萬元增長到18萬元，增幅125%。

上市行均給所聘請的獨董開出了可觀的津貼，不過各行獨董津貼的差74從國際經驗上看，高管與基層員工薪酬差距在20-30倍是比較合理的。這個差距也是目前在全球貧富差距相對較小的地區，如歐洲市場，較為普遍適用的標準。若以當前銀行基層員工年薪為10萬計，則高管年薪將在200萬-300萬。

從國際經驗上看，高管與基層員工薪酬差距在20-30倍是比較合75國企銀行高管也非經過市場競聘上崗，而是行政任命，屬于政府官員，盡管目前國有大行也在積極進行市場化，但仍擺脫不了原來行政任命的定位和角色，因此無法用西方職業經理人的市場化標準去衡量其薪酬。

金融業存在一定的特殊性，即其經營措施面臨后滯性危機的可能，因此應當建立緩沖式的薪酬支付機制，以便延長對業績的考察時效。這正是《商業銀行穩健薪酬監管指引》實施的重要原因。該《指引》規定，銀行高管50%以上的績效薪酬，將采取延期支付的方法，延期支付期限不少于3年；且在規定期限內出現風險事件的高管，銀行有權將已發放的績效薪酬追回。

行政任命與市場聘任，會有何不同？國企銀行高管也非經過市場競聘上崗，而是行政任命，屬于政府官員762007年金融業年薪過千萬高管排名

代碼簡稱高管姓名年薪(萬元)

601318中國平安梁家駒4813.0

601318中國平安張子欣4770.4

601318中國平安馬明哲4616.1

601318中國平安孫建一2543.7

000001深發展法蘭克紐曼2285

601318中國平安RichardJACKSON

1992.7

601318中國平安顧敏慎1558.1

601318中國平安JohnPEARCE

1163

601318中國平安羅世禮1091.3

600016民生銀行高級管理人員8人1000萬至2000萬之間2人2007年金融業年薪過千萬高管排名

代碼簡稱77事實上，銀行、證券、保險等金融行業的高管年薪“高聳入云”已成為行業的普遍現象。據統計，浦發銀行、民生銀行、華夏銀行、招商銀行、深發展、興業銀行等6家上市銀行中，2007年度年薪超過300萬的高管人數超過20人，僅民生銀行就有9位高管稅前年薪超過500萬。一些網民強烈質疑高管天價薪酬的合理性。國泰君安百萬薪酬事件出來后，在網上可謂一石激起千層浪，網民紛紛表示，中國券商的傭金收入，其暴利程度已超過開賭場。強烈要求降低傭金。

事實上，銀行、證券、保險等金融行業的高管年薪“高聳入云”已成78從目前來看，這些金融高管的薪酬水平顯然是超出了正常的范圍。統計數據顯示，2007年中國城鎮單位在崗職工平均工資為24932元，深圳的市長年薪也不過20多萬元，金融高管動輒數百萬、上千萬的年薪明顯脫離了國情。

一種觀點認為：金融高管能夠拿到高薪，主要是因為他們具有駕馭市場的才能，堅持創新，為企業創造了巨大的利潤，因而獲得比較高的報酬也無可厚非。對此，吳奕新認為，金融業與其它市場化經營的行業存在本質差別。它超額利潤的一部分來自監管者設置牌照造成的壟斷利潤，在中國，大量的金融服務價格都由行政管制，是超額利潤主要來源。因此金融高管的才能與國家資源、政策之間是樹苗與土壤的關系，不能脫離國情來大談金融高管的薪酬。

從目前來看，這些金融高管的薪酬水平顯然是超出了正常的范圍。統79關于國企人力資源：國資委全球招聘七年漸進盡管7年來全球海選出的央企高管大多屬于體制內人士，但他們還是帶來了力所能及的改變。面對一些難以改變的因素，體制與人仍走在漫長的路途上。2010：8月30日中組部、國務院國資委聯合發布的招聘公告：為了給央企提供人才支持，吸引海內外優秀人才，中組部與國資委將“組織12戶中央企業面向海內外公開招聘12名高級經營管理者”。關于國企人力資源：國資委全球招聘七年漸進盡管7年來全球海選80國資委在央企高管選任制度上取得突破始自2003年。當年的大背景是中國已經通過政策性關閉破產、退出中小企業等方式完成第一輪國企改革，新的號角吹向中央國企。改革方向是要在央企建立現代企業治理結構，改變政企不分、對上而非對企業負責的官本位現象，市場化選聘央企高管是其中重要的突破環節。2003年3月國資委成立，半年后就發布招聘公告，為央企全球海選7名高管。國資委在央企高管選任制度上取得突破始自2003年。當年的大背81過去7年，國資委總共向市場投放了127個高管職位，超過9000人報考，最終112人入選。長期擔任國資委公開招聘工作領導小組辦公室主任的國資委企業領導人員管理二局局長姜志剛曾歸納過這些海選高管的特點：年輕，平均年齡40歲；知識層次高，具有碩士以上學歷者占總數的3/4強；視野開闊，有或長或短的海外經歷；市場意識強，能為企業帶來新的活力和工作思路。過去7年，國資委總共向市場投放了127個高管職位，超過90082以“公開賽馬”而非以往“伯樂相馬”的形式相繼進入央企，曾被卸任國資委主任的李榮融稱為堪比“神五上天”的重大突破。事實上，幾乎每年國資委的全球招聘都會或多或少有所進步，2010年渲染的亮點是前所未有的拋出5家央企總經理職位招徠人才。以“公開賽馬”而非以往“伯樂相馬”的形式相繼進入央企，曾被卸83逐年進步即意味著國資委堅持央企高管市場化選聘的方向。不過，突破至今，人們不太清楚“優秀人才”們這些年干了些什么，他們的實踐對于央企未來的高管選擇會有怎樣的影響？2003年，國資委首次面向全球公開招聘7位央企高管；2004年招聘數驟增至23人；2005年，央企開始試水正職招聘；2006年海選央企總法律顧問；2007年對駐港央企高管職位公開招聘；2008年首度招聘53家骨干央企總經理。逐年進步即意味著國資委堅持央企高管市場化選聘的方向。不過，突84截至2009年底，中央企業通過公開招聘、競爭上崗等市場化方式選聘的各級經營管理人才，從2004年的33.4萬人增加到了52.1萬人，增長了56%。國資委全球招聘央企高管卻經常被外界質疑為作秀。廣為流傳的一句話是：國資委多次全球海選，體制外人士入選者留任率不足30%。事實上，2003年至今由此獲聘的112名央企高管，大多曾為本系統內官員或者曾任職本系統內企業高層。不過多位受訪高管表示，考試過程相當嚴苛，既無法認識考官也不認識考生。蔣達華對《商務周刊》開玩笑說，如果國資委要作弊的話，“也太費心力了”。截至2009年底，中央企業通過公開招聘、競爭上崗等市場化方式8532家董事會試點央企的決策權與執行權已初步分離，但董事會并無選聘經營層的權力，副總以上級別的人事任免還是歸于組織部門。因此，央企的高管必然繼續看重向上的“忠誠”，追求的還是“GDP”導向的企業規?！@已經是一個超越國資委能力的命題。東風汽車黨委副書記范仲出席2010中國汽車產業發展國際論壇時就東風汽車總經理全球招聘的說法：“總經理是由董事會來聘的，他對董事會負責任，你干不好，董事會就讓你下崗，這是李榮融董事會試點設計的一個核心。但是目前總經理都不是董事會批準，仍然是中組部來任命的?！?2家董事會試點央企的決策權與執行權已初步分離，但董事會并無86央企薪資激勵滯后于企業業績1~6月，全國國有企業成本費用總額為18.92萬億元，同比增長12.8%，除了以往滾動投資和利率高企導致財務費用漲幅高達43.1%外，人工成本的上升也讓每一個央企都倍感壓力。雖然央企以職工工資總額預算的方式管控企業人力成本，但全國整體物價水平上漲、社保水平提升、農民工使用日趨規范等外部因素讓企業人力成本一直難以實現有效控制。除去看得見的工資，企業的人工成本還同差旅費用、接待費用等職務消費密切相連，易漲不易跌。有別于民營企業的“利潤導向”，激勵滯后于企業經營狀況的傳統央企文化依然時有表現。一名接近航運央企的內部人士對本報表示，盡管去年業績巨虧，但企業內部，中層管理干部的薪酬沒有受到明顯觸動。對于一些央企經營業績下滑背景下總部費用卻出現上升的情況，國資委高層也曾在內部會議上表示出不滿。央企薪資激勵滯后于企業業績1~6月，全國國有企業成本費用總額87央企人事改革難題

中央企業也曾提出，在集團總部的人員要“有進有出”，但在實際操作中，企業總部人員編制往往一直擴張，人員的“出口”沒有被有效放開。人事改革往往是央企眾多改革中最難攻克的部分。央企人事改革難題

中央企業也曾提出，在集團總部的人員要“88地方國資委狀況《企業國有資產法》頒布后，地方國資委已經探索在授權下進一步擴大監管范圍，甚至已經在踐行包括金融、文化在內的多種國資統一監管。國資委前主任李榮融表示，希望地方國資委按照《關于進一步加強地方國有資產監管工作的若干意見》(下稱《意見》)要求，在地方黨委和政府的領導下，合理界定企業國有資產監管范圍，準確把握國資委的機構性質和職能定位，依法規范國資委與所出資企業之間的關系，不斷探索國資委履職的形式和國有資本的運營管理模式。地方國資委狀況《企業國有資產法》頒布后，地方國資委已經探索在89盡管已經出臺的《企業國有資產法》統一了國有資產管理的法律框架，但從中央到地方，企業國有資產仍處于多部門分頭管轄的態勢。上述《意見》首次在新的法律框架下探索了國有資產統一監管的概念，而且為地方國資委如何監管地方金融國有資產提供了正?？蚣?。在地方層面，已經不少省市嘗試將統一監管職能移交給原來只管轄企業國有資產的地方國資委。盡管已經出臺的《企業國有資產法》統一了國有資產管理的法律框架90在國資委2012年的工作部署中，加強國資立法成為一項重要工作，作為國資監管的基礎性管理法規《企業國有資產基礎管理條例》已列入國務院立法計劃，各地國資委正在進行起草工作。此外，王勇還要求地方國資委要把具備條件的國資監管規范性文件上升為地方性法規。“加強地方國資監管，除了政策法規之后，重要的就是思想觀念上的認識與地方政府高層領導認識是不是一樣的，從這一角度出發，王勇也特別強調地方國資委向地方政府和地方人大匯報工作?！痹趪Y委2012年的工作部署中，加強國資立法成為一項重要工作91例如，上海市國資委按照上海市政府的授權，已經實現國有資產監管全覆蓋，對金融、文化、教育、衛生等領域國有資產采取委托監管；天津基本實現了監管范圍全覆蓋，完成了14個政府組成部門直屬企業的交接工作，河西區率先實現了經營性和非經營性國有資產的統一監管。例如，上海市國資委按照上海市政府的授權，已經實現國有資產監管92國有資產管理體制培訓課件93李榮融之前要求地方國資委，充分尊重所出資企業的市場主體和法人實體地位，充分尊重企業的法人財產權和經營自主權，不直接干預企業的生產經營活動。對于國資委這樣的特設機構如何處理安全生產的公共管理職能，李榮融解釋說，安全生產管理是公共管理職能，各級國資委對安全生產的監管，不能代替各級安全生產監管部門行權履職。

李榮融之前要求地方國資委，充分尊重所出資企業的市場主體和法人94一面是地方國有資產的井噴式增長，一面是地方國資監管工作定位亟待明確。不過，這種局面可能不會持續太久。國務院國資委已經開始大刀闊斧加強對地方國資的指導和監督工作。一面是地方國有資產的井噴式增長，一面是地方國資監管工作定位亟952009年8月，國務院國資委發布了《關于進一步加強地方國有資產監管工作的若干意見》（下稱《意見》），首次提出地方國資委可根據本級人民政府授權，逐步將地方金融企業國有資產、事業單位投資形成的經營性國有資產、非經營性轉經營性國有資產一并納入監管范圍。

2009年8月，國務院國資委發布了《關于進一步加強地方國有資96近期國資委更是開始頻頻發力，2010年5月27日國資委召開了全國縣級國資會議，鼓勵地方國資通過完善監管體制，在資源性產業、基礎設施、公用事業等方面要保持控制力。目前各地國資委的監管范圍不盡相同，有的地方例如北京國資委監管范圍已經超過本地國有資產的95%，而有的地方這一數字卻還不到30%。而讓國務院國資委更加擔憂的是，近幾年在新一輪的地方政府機構改革中，部分地市將“國資委”更名為“國資局”，由直屬特設機構改為職能部門，被業內看成是一種倒退。

近期國資委更是開始頻頻發力，2010年5月27日國資委召開了97目前也有不少地方國資委至今尚未明確指導監督工作的綜合歸口部門。同時，有的地方國資委直接干預或越權監管，還有個別地方國資委沿用傳統的行政管理方式監管企業。一些地方甚至出現了將國資管理部門重新撤并回政府的做法。目前也有不少地方國資委至今尚未明確指導監督工作的綜合歸口部門98不少地方也反映，2008年《企業國有資產法》(下稱《國資法》)的出臺更是讓這種現象變本加厲?！秶Y法》（第十一條）里面雖然提出：“國務院國有資產監督管理機構和地方人民政府按照國務院的規定設立的國有資產監督管理機構，根據本級人民政府的授權，代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責?！辈贿^，該條款同時還補充說，“國務院和地方人民政府根據需要，可以授權其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。”不少地方也反映，2008年《企業國有資產法》(下稱《國資法》99江西省國資委副巡視員王金林表示：“正因為有了后面這條補充條款，《國資法》出臺后，國資委面臨的難度更大，首先是國資監管范圍進一步減小，從去年開始，有幾個市的金融資產都已經被從國資委的監管職能中劃出去，例如九江銀行就已經被劃出去?！?/p>

江西省國資委副巡視員王金林表示：“正因為有了后面這條補充條款100《企業國有資產法》第十一條國務院國有資產監督管理機構和地方人民政府按照國務院的規定設立的國有資產監督管理機構，根據本級人民政府的授權，代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。

國務院和地方人民政府根據需要，可以授權其他部門、機構代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。

《企業國有資產法》第十一條國務院國有資產監督管理機構和地方101此外，加強地方國資監管工作還面臨的一個不容忽視的背景，近幾年地方國有資產的快速增長，2009年1-11月，全國省、自治區、直轄市、計劃單列市和新疆生產建設兵團所監管和托管的國有及國有控股企業累計收入5.9萬億元，幾乎趕上當年國家財政收入。僅北京一地，今年上半年國有資產總額同比增長40.1%。

“相對于中央級別的經營性資產，地方的體量相對來說比較小，所以就更加應該集中監管，搞得七零八落對一個地區的資產調整、重組不利?！鄙鲜鰢Y專家表示。此外，加強地方國資監管工作還面臨的一個不容忽視的背景，近幾年102北京等地國資委，將部分地方金融資產、非經營性資產納入了地方國資委監管范圍。

北京等地國資委，將部分地方金融資產、非經營性資產納入了地方國103國有資產管理體制培訓課件104第二節建立國有資產管理的基本準則一、政企分開二、政府的社會公共管理職能與國有資產出資人職能分開三、所有權與經營權相分離四、分級所有、分級管理五、正確處理所有者、經營者、生產者（企業職工）之間物質權利關系六、實現資產運營效益最大化第二節建立國有資產管理的基本準則一、政企分開105第三節國有資產管理體制的內容一、中央與地方國有資產管理權限的劃分1、國務院代表國家對關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有及國有控股、國有參股企業，重要基礎設施和重要自然資源等領域的國有及國有控股、國有參股企業，履行出資人職責。國務院履行出資人職責的企業，由國務院確定、公布。2、省、自治區、直轄市人民政府和設區的市、自治州級人民政府分別代表國家對由國務院履行出資人職責以外的國有及國有控股、國有參股企業，履行出資人職責。分級財政的思路第三節國有資產管理體制的內容一、中央與地方國有資產管理權限106案例：地方國企改革的動向地方國資分布的領域，很難像央企一樣，屬自然壟斷領域，該在哪些領域進哪些領域退，許多省市并沒有明確的思路。從2003開始，從中央到地方政府層面，國資都得以壯大。初步形成了國資“地方隊”和國資“國家隊”兩個陣營。案例：地方國企改革的動向地方國資分布的領域，很難像央企一樣，107與李榮融時代強調的央企內部整合不同，王勇主政國資委一年之后，“大國資時代”已漸漸起航。國資監管大格局是王勇回到國資委后提出的新概念，主要是強調中央企業與地方經濟的對接，構建國有經濟合作共贏的格局。與李榮融時代強調的央企內部整合不同，王勇主政國資委一年之后，108與國資監管大格局相呼應的“大國資”概念也被提上日程，“大國資”是指國資委將對國有資產的監管范圍擴大至整個國資領域，不僅包括行政事業單位的國有資產，也包括一直被視為國資監管難點的金融類國有資產和文化類國有資產。與“國資監管大格局”概念相契合的，還有一個不容忽視的大背景是地方國有企業的活力與競爭力正日益提升，甚至在一些指標上超越了中央企業。數據顯示，2011年1月至11月，全國國資委系統監管企業累計實現營業收入30.8萬億元，同比增長23.9%，實現凈利潤1.4萬億元，同比增長10.5%，上繳稅金2.2萬億元，同比增長22.6%。中央企業和地方國資委監管的國有企業主要經濟指標均創歷史新高。與國資監管大格局相呼應的“大國資”概念也被提上日程，“大國資109國資委正著力推動地方政府與中央企業的戰略合作，目前已有十幾個省市與中央國資委簽署了戰略合作的備忘錄，包括天津、山東、廣東、新疆、河北、四川、浙江等，同時還有其他省市也在籌備。國資委正著力推動地方政府與中央企業的戰略合作，目前已有十幾個110地方國有企業的發展路徑一般說來主要有三條：第一條是股份化或民營化，但是這樣做的阻力非常大，風險也較大；第二條則是維持現狀，但由于地方國企面臨著企業競爭力、規模、資金、人才等各方面條件不足的問題，在與民企、外企競爭中，并不處于優勢；第三條就是對接央企，政治上得當，經濟上也有保障，而且操作起來較為簡單。地方國有企業的發展路徑一般說來主要有三條：1112011年，湖南國資委以湖南有色股權換取五礦股份股權，成為第一家持有中央企業股權的地方國資委。安徽、云南、貴州等十省市181家農電企業上劃國家電網和南方電網，河北、吉林、遼寧等18省區96戶糧庫上劃中儲糧總公司，實現了資源優化配置。國資專家認為，央地企業有攜手的需求，地方企業看重中央企業在人才、技術等方面的競爭優勢，希望通過與中央企業的強強聯合，進一步加強企業的競爭能力；而對中央企業來說，投資到地方，可以減少走出去所面臨的政治、人文、法律風險。2011年，湖南國資委以湖南有色股權換取五礦股份股權，成為第112以2003年國資委成立為標志，中國國資分為兩大陣營：中央國資和地方國資。這輪央企“國家隊”到地方跑馬圈地。地方積極對接央企，對地方政府來說，一定程度上解決了地方國資哪些該進哪些該退的爭論，解決了2003年這輪國資改革給地方國資留下的未指明之方向。解決了地方國資出路之大問題。

地方積極對接央企的目的，相對于產業升級而言，“更多的是擴大經濟規模”，“當然在擴大規模的同時也伴隨著產業升級。”

除了覬覦央企的龐大的資金實力之外，地方政府則期待，央企的一些大型項目能夠帶動當地相關產業的發展。

以2003年國資委成立為標志，中國國資分為兩大陣營：中央國資113“我們重點抓住央企，抓住具有控制力的企業，比如央企在南通這幾年也投入了300多個億，涉及鋼鐵、船舶、電力、新能源領域?！蹦贤ㄊ惺虚L丁大衛接受本報采訪時說，其認為央企項目普遍較大，而且產業較為先進。

國資研究專家張文魁看來頗為認同。他認為，很多央企都是這個行業的龍頭老大，受到政策扶持，包括鋼鐵、汽車、水泥、有色等，“而地方這些類型的小企業可能面臨著被重組、關閉，所以地方也希望合作。”

常州市委常委、武進區委書記沈瑞卿在接受當地媒體采訪時就直言不諱地指出，“如果能有更多的央企加盟武進，將使武進站上“巨人的肩膀”，能夠及時了解最新的產業導向，學習最前沿的科學技術，掌握最有價值的投資機會，必然會有效加快武進產業轉型升級的步伐?！?/p>

“我們重點抓住央企，抓住具有控制力的企業，比如央企在南通這幾114地方積極對接央企的目的，相對于產業升級而言，“更多的是擴大經濟規?！保爱斎辉跀U大規模的同時也伴隨著產業升級?！?/p>

這與一些地方政府官員的心態較為一致。在地方政府官員的眼里，國企也好，民企也罷，帶來投資的都是“投資者”，只不過，央企的投資更大而已，“我看重的是稅收?！币晃话不帐∧呈形瘯浾f。

吸引央企積極的還有一個較為關鍵的原因是“央企風險小”，比如，國家擬重點淘汰電力、煤炭、鋼鐵、水泥、有色、焦炭等行業的落后產能，央企顯然在上述領域具有較高優勢。

這些行業在地方占有一席之地。與此同時，地方希望把地方的工業項目納入國家的“大盤子”，防止在此后的調控中被砍掉的想法也溢于言表。

地方積極對接央企的目的，相對于產業升級而言，“更多的是擴大經115“央企大項目的落戶也能為明年固定資產投資提供了保證。”安徽省某市市委書記這樣告訴本報記者。目前中央企業為136家，到2010年，中央企業的數量減少到80家至100家，因此央企亦有較強動力去對外擴張，而“4萬億投資”和金融危機則為它們提供了一個天時地利的好機會。“中央企業主要分布在關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。加強中央企業與地方合資合作，可以實現優勢互補，發揮國有經濟的整體優勢?！眹鴦赵簢Y委副主任邵寧在安徽2009、8月份對接央企座談會上說?！把肫蟠箜椖康穆鋺粢材転槊髂旯潭ㄙY產投資提供了保證。”安徽省116“是錢太多，到地方投資也是因為資金太多?！壁w曉直白地分析了央企如此活躍的原因。不完全統計，總體來看，2009年各地舉辦的央企對接會，央企進入的領域大多涉及到競爭性領域的產業，央企進軍的領域主要側重裝備制造、現代服務業、航空航天業、化工、物流、基礎設施行業、能源業，尤其以基礎設施和能源業為主導?！笆清X太多，到地方投資也是因為資金太多?！壁w曉直白地分析了央117

合肥、蚌埠的招商結果顯示央企的投資“全領域”特點，“合肥的工業項目占比在全省是最高的，其他一些市很多項目都不是工業項目?！币晃涣私馇闆r的安徽方面核心官員如是說，“工業項目是實實在在的項目。”

除了工業項目外，房地產項目占比頗高，以合肥為例，舊城改造項目40個，總投資1069.2億元，占42.6%，基本都屬于競爭性領域。

而且央企在安徽進軍的領域基本涵蓋了安徽省八大產業：汽車、裝備制造、優質金屬材料、水泥及非金屬優質材料、電子信息、農產品加工、能源和煤化工、生物技術。合肥、蚌埠的招商結果顯示央企的投資“全領域”特1182009年各地舉辦的央企對接會，央企進入的領域大多涉及到競爭性領域的產業，央企進軍的領域主要側重裝備制造、現代服務業、航空航天業、化工、物流、基礎設施行業、能源業，尤其以基礎設施和能源業為主導。2009年各地舉辦的央企對接會，央企進入的領域大多涉及到競爭119從地方政府角度，央企的介入，好的角度講，有助于地方政府的產業布局搭上國家產業大格局的班車，從壞的方面來講，國資