案例分享：昆明市呈貢區文體活動中心PPP項目如火如荼的2022北京冬奧會，揭開了中國體育事業充滿活力和機遇的新篇章，也揭示了新的挑戰和要求。本文以昆明市呈貢區文體活動中心PPP項目為例，全流程介紹該項目的實施過程，期望通過粗淺的經驗分享拋磚引玉，為PPP模式助力文體事業發展貢獻一份力量。01案例背景昆明市呈貢區位于云南省中部、昆明市東北部，距昆明市區34公里。根據該區的地理優勢，資源優勢以及功能定位，昆明市政府對呈貢區提出了構建新區現代物流、商業中心、新型工業和新興產業發展的聚集區，初步形成以行政、教育、文化、商務、居住等功能為主的現代化新城區的要求。本案例中，呈貢區當前公共文化體育基礎設施薄弱，難以滿足當前新區發展的建設需求。該區目前沒有博物館、體育館、公共藝術中心，1990年建成的區圖書館面積僅1,208平方米，1989年建成的區文化館面積僅1,647平方米。因此，伴隨該區城市功能的完善和提升，為其打造一個高品質的文體活動中心是十分必要的。為深入貫徹落實《中共昆明市委關于貫徹落實黨的十七屆六中全會和省委九屆二次全會精神加快建設文化強市的實施意見》（昆發〔2012〕4號）和《昆明市人民政府關于印發推進縣（市）區“五館”建設實施意見的通知》（昆政發〔2012〕86號）精神，推動呈貢區文化改革發展，加快完善覆蓋城鄉的公共文化服務體系的工作部署，有效推進區文化館、圖書館、博物館、體育館、科技館建設，更好的保障人民群眾文化權益，滿足人民群眾日益增長的精神文化需求。區政府提出區文化體育場館（以下簡稱“本項目”）的建設任務，分別于2017年和2018年批復通過可行性研究報告和初步設計。本項目先期由建設單位區文體廣電旅游局委托區城投公司作為代建方，以政府投資模式采購選定某央企A進場施工。為避免“重建設輕運營”無法有效滿足居民需求，后期轉變以PPP模式實施，要求中選社會資本方能夠從服務運營目標出發考慮深化設計及建設。中國投資咨詢公司團隊于2019年10月受委托進場提供咨詢服務。02案例事件及過程（一）項目基本情況

1.項目投資及內容

項目由公共藝術中心、職工、老年、青少年及婦女兒童活動中心、圖書博物館、文化檔案館、體育館5棟公共建筑及1個地下停車庫組成。項目總建設用地面積71,299㎡，總建筑面積114,296㎡，其中地上建筑面積82,738㎡，地下建筑面積31,558㎡。根據經通過批復后的項目初步設計方案項目投資概算總額為98,813.96萬元，其中建筑工程51,995.24萬元，設備工程7,533.96萬元，安裝工程12,389.38萬元，其他費用18,767.89萬元，預備費8,127.49萬元。由于本項目初期以政府投資模式實施，且項目投資概算總額已通過政府批復審核，因此項目投資概算中不含建設期利息。2.合作期限

本項目投資規模較大，參考現有的文化體育領域國家示范項目，結合融資落地可行性，為防止運營期間政府財政支出責任過重，保證政府每年的財政支出平滑連續，設計本項目的合作期為20年，包括建設期和運營期，其中建設期2年，運營期18年。建設期與運營期分開獨立計算，無論建設期提前完工或滯后完工運營期均從項目通過竣工驗收并達到項目運營條件后開始計算。3.投融資結構

根據《國務院關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》（國發〔1996〕35號）規定，電力、機電、建材、化工、石油加工、有色、輕工、紡織、商貿及其他行業的項目，資本金比例為20％及以上。資本金由項目公司股東按股權比例出資，其余資金由項目公司以債務融資方式解決。本項目投資概算總額為98,813.96萬元，由政府配套投入資金、項目資本金、項目公司債務資金三部分組成，具體資金結構如下：（1）政府配套投入資金

由于本項目原以政府投資模式實施，已完成包括土方、樁基礎等內容在內的部分建設施工任務?，F在本項目擬轉變為PPP模式實施，根據負責項目審計的會計師事務所的前期項目資金使用情況審計報告，項目已發生土地款撥付、土方、樁基礎建設等內容，累計投入項目資金9823.92萬元，約占項目總投資的10%，均視為政府對本項目的配套投入，在計算可行性缺口補助時進行相應扣減。（2）項目資本金

本項目資本金為19,790.04萬元，約占總投資的20%，其中政府方出資代表出資7,916.02萬元，約占資本金的40%，資金來源于本級政府財政資金；社會資本方出資11,874.02萬元，約占資本金的60%，由社會資本方以自有資金的形式自行籌集。（3）債務資金

項目公司債務資金為69,200.00萬元，約占總投資的70%，由項目公司和社會資本方共同負責落實融資任務，政府及其相關部門不對項目公司的融資提供任何擔保。4.項目運作方式

本項目屬于新建的準經營性項目，綜合考慮項目投資收益水平、風險分配框架等因素，本項目設計采用建設－運營－移交（BOT）的方式運作，由區文化和旅游局作為項目實施機構，通過公開招標的方式選擇社會資本方，并由政府方出資代表呈貢區城市投資集團有限公司與中選社會資本方按4:6的股權比例在昆明市內設立項目公司。區文化和旅游局授權項目公司在合作期內負責投資、融資、建設、運營和維護本項目及其相關設施，并擁有取得相應經營收益的權利。項目實施機構負責監督、考核項目公司所提供的服務成果，并根據運營期每年的績效考核結果提供可行性缺口補貼。5.回報機制

本項目經營收入主要來源于物業管理收入、場館運營收入、停車場運營收入、政府使用場地收入等。經測算，僅依靠經營收入無法完全滿足社會資本方的成本回收與合理回報的要求，故采用可行性缺口補助模式。采用可行性缺口補助模式下，要求社會資本在競標時對每年經營凈收益下限（即經營性收入扣除經營性成本）進行報價，在減少政府對經營虧損兜底的風險同時敦促社會資本運營提質增效。因本項目后期運營存在較大的不確定性，為避免因前期市場預測與實際情況不符，導致社會資本獲得過高的超額收益，同時為實現激勵社會資本提高運營收益之目的，特設定超額收益分配機制：項目實施機構與社會資本雙方認可的第三方審計機構對每年運營收益實際數額進行結算，當當年運營收益實際數額大于年度運營收益中標價時，觸發超額收益分配機制。對于超過項目年度運營收益中標價的部分，按照如下原則進行分配：超額收益比例（%）項目公司留存分配的比例（%）納入扣減可行性缺口補助的比例（%）≥0%，＜50%20%80%≥50%，＜100%35%65%≥100%，＜150%50%50%≥150%，＜200%65%35%≥200%80%20%6.合同體系依據財政部《PPP項目合同指南（試行）》（財金〔2014〕156號文附件）與本項目的運作方式，各項目參與方須通過簽訂一系列合同來明確和調整彼此之間的權利義務關系。本項目的合同體系包括PPP項目合同（投資協議、PPP合同）、融資合同、保險合同、工程承包合同、運營服務合同等。其中，PPP合同是本項目合同體系的基礎與核心。本項目的合同體系如下圖所示。7.項目績效考核

本項目為可行性缺口補助項目，根據《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）、《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕90號）、《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）等相關文件規定，可行性缺口補助的最終金額應與項目公司的績效考核結果掛鉤，若項目公司未達到約定的績效產出標準，則會扣減相應的可行性缺口補助金額。另外，根據《財政部關于印發〈政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引〉的通知》（財金〔2020〕13號），本項目設置了中期評估和項目后評價方法。（二）市場測試及同類項目調研

本項目為了嚴謹論證項目實施方案可行性，除邀請云南省PPP庫專家參與項目評審會外，分別于2019年10月和2020年4月開展項目市場測試和市場推介，并向全社會邀請潛在社會資本方參與項目市場推介答疑會。共有10家潛在社會資本方參與答疑，包括央企、地方國企、上市民營企業等，收到了強烈的反響，為項目后期正式采購工作奠定了堅實基礎。另外，本項目屬于準經營性項目，項目運營的好壞直接影響到本項目能否給予人民高質量的精神文化享受。因此，為充分提升項目未來運營質量和效率，更好地滿足民眾日益增長的精神文化需求，項目實施機構區文旅局、政府方出資代表區城投公司、區財政局、咨詢團隊共同組成同類項目調研考察團，對上海、浙江、安徽、福建4地的同類項目進行調研考察，考察范圍包括安慶市體育中心、安慶全民健身中心PPP項目、織里鎮文體中心建設PPP項目、杭州阿里體育中心、福建省泉州市晉江市國際會展中心PPP項目。充分地考察調研經驗為項目采購設置競標條件、評分辦法提供了保障。

03案例結果2019年12月一方案兩報告的初稿通過政府批復，但是面對需配合其他項目財政支出的分攤壓力，咨詢團隊根據入庫要求合規細化優化設計方案，在與市、區兩級財政部門深入溝通并兩次邀請省庫專家就項目財承報告評審后，最終項目一方案兩報告于2020年4月最終定稿并由區政府批復通過，于2020年5月實現項目入庫。項目完成入庫流程后，咨詢團隊即會同項目實施機構、政府方出資代表在政府批復通過的實施方案基礎上編制項目投資協議和項目合同。2020年11月5日項目發布資格預審結果公示，獲得7家單位的踴躍響應，后有5家單位參與本項目的公開招標競標，12月25日某央企B以92分第一中標候選人。政府與第一中標候選人經過多輪合同談判，最終雙方就合同談判協商內容達成一致意見，于2021年3月15日成立項目公司正式進場。04案例評述在操作本項目過程中，咨詢團隊對本項目有如下體會：（一）合規嚴謹論證是項目成功的必要前提2019年12月底，由實施機構牽頭組織政府方出資代表、咨詢團隊編制的項目一方案兩報告經區政府區委常務會討論基本定稿，但因受到2020年初新冠肺炎疫情及上級政府決定將部分PPP項目財政支出責任分攤至呈貢區政府的雙重影響，一方案兩報告需要與相關調整方案保持一致。在此過程中咨詢團隊與云南省財政廳、昆明市財政局反復溝通，并重新召開財承報告專家評審會，最終項目一方案兩報告于2020年4月最終定稿并由區政府批復通過。另外在調整一方案兩報告的期間，為保證項目入庫后能夠順利落地，深入了解社會資本對項目的投資意向，實施機構牽頭組織政府方出資代表、咨詢團隊通過向全社會公開通告的方式，召開了3次對潛在社會投資人對本項目投資意向的市場測試及答疑工作會議，為項目未來落地奠定了良好基礎。（二）文體類項目應當首要保證公益性

本項目在實施方案、績效考核和合同中均明確項目應當保證公益屬性：1.項目公司應確保項目正常運作，按照國家法規和相關政策提供文化體育場館的公共產品服務，保證在正常情況下滿足周邊合理范圍內市民的文化體育需求。

2.項目公司應配合政府向公眾充分披露項目實施和運行的相關信息，包括但不限于應急突發事件處理情況、運營維護手冊、績效考核結果等，切實保障公眾知情權。

3.項目公司對圖書博物館、文化檔案館、文化藝術中心、體育館、活動中心等的物業管理應充分滿足政府主管單位正常的實際需要，滿足設施可用、制度齊備、應急充分、適宜開展活動等具體要求。

4.項目公司應為呈貢區每年度重大會議活動（如：區人民代表大會和區人民政治協商會議等）做好充分準備，做好場地供應、限制客流、調整運營時間、提供物資支持等工作，并秉持公益精神收取場地費用。

5.項目公司應在運營期內對符合要求的場館或對應特殊照顧的群體設置場館免費開放使用時間、項目低價優惠措施、公益參觀活動、助弱應急保障等公益活動。

（三）文體類項目應科學評估經營收益，幫助項目提升運營效率

根據《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）規定“將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目，項目內容無實質關聯、使用者付費比例低于10%的，不予入庫”，因此可行性缺口補助項目必須科學嚴謹論證項目經營收益，在符合入庫要求的同時兼顧社會資本對測算方案的認可度。本項目的