1政府與社會資本合作政府采購管理陜西省財政廳張道俊2015.52內容提示對PPP模式的理解PPP項目采購與傳統采購的區別我國PPP項目政府采購制度構建PPP項目政府采購管理辦法主要內容3一、對PPP模式的理解4（一）PPP模式的定義政府和社會資本合作模式（Public-PrivatePartnership,PPP）

PPP定

義:政府和社會資本合作（PPP）模式是指在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。

關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金[2014]76號）一、對PPP模式的理解5（二）PPP模式的種類一、對PPP模式的理解市場化進程中催生了多種模式，最終發展成PPP模式。PPP項目沒有最佳的固定模式，每個PPP項目都應該根據自身特點和參與者的管理、技術、資金實力等，選擇合適的模式并對之進行優化調整作業外包委托運營BTTOTLOTBOTROTBOTBOOTBOO股權轉讓資本合作不帶融資性質通常帶有融資性質投資人承擔責任小投資人承擔責任逐漸增大政府承擔責任大政府承擔責任逐漸減小6一、對PPP模式的理解BT：建設--移交（Build-Transfer），是政府利用非政府資金來進行基礎非經營性設施建設項目的一種融資模式。是指政府經過法定程序選擇擬建的基礎設施或公用事業項目的投資人，并由投資人在工程建設期內組建BT項目公司進行投資、融資和建設；在工程竣工建成后按約定進行工程移交并從政府的支付中收回投資。BOT：建設-運營-移交（Build-Operate-Transfer）,是指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產及相關權利等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。BOO：建設-擁有-運營（Build-Own-Operate），由BOT方式演變而來，二者區別主要是BOO方式下社會資本或項目公司擁有項目所有權，但必須在合同中注明保證公益性的約束條款，一般不涉及項目期滿移交。TOT轉讓-運營-移交（Transfer-Operate-Transfer），是指政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。ROT改建-運營-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer），是指政府在TOT模式的基礎上，增加改擴建內容的項目運作方式。合同期限一般為20-30年。7社會資本參與程度高低管理合同租賃BOT(BOO)服務外包社會資本風險承擔程度低高完全私有完全公有一、對PPP模式的理解8（三）PPP基本模式（如何運作）一、對PPP模式的理解

PPP模式的主要形式是政府與社會資本組成專門項目公司，引入社會資本，共同設計開發，共同承擔風險，全過程合作，期滿后再移交政府的公共服務開發運營方式。社會資本（出資人1出資人2出資人3）項目公司金融機構（銀行、基金等）建設承包商股權PPP合同(特許經營權)招標、監管融資協議建設合同政府部門(授權)建造融資還款社會公眾付費服務9一、對PPP模式的理解（四）PPP模式應用領域應用領域公共服務領域城市基礎設施社會公用事業市政基礎設施交通基礎設施地下綜合管網、軌道交通、醫療、體育和養老服務設施等高速公路、鐵路、港口、機場城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、環境綜合治理醫院、學校、養老院、監獄10（五）PPP回報機制一、對PPP模式的理解社會資本取得投資回報的收入來源：PPP項目通常采用政府付費模式、單一使用者付費或政府付費（可行性缺口補助）和使用者付費組合。適用于大氣治理、監獄等無法確定使用者的公共服務領域政府付費模式使用者付費適用于保障性安居工程、污水處理等使用者付費不能夠滿足項目回報要求的領域。政府可行性缺口補助資金來源010203適用于交通等有確定使用者付費的領域11二、PPP項目采采購與與傳統統采購購的區區別12二、PPP項目采采購與與傳統統采購購的區區別1、PPP項目的的采購購需求求非常常復雜雜，難難以一一次性性在采采購文文件中中完整整、明明確、、合規規地描描述，，往往往需要要合作作者提提供設設計方方案和和解決決方案案，由由項目目實施施機構構根據據項目目需求求來設設計并并研究究提出出采購購需求求，并并通過過談判判不斷斷修改改采購購需求求，直直至合合作者者提供供的設設計方方案和和解決決方案案完全全滿足足采購購需求求為止止。2、不是是所有有的PPP項目都都能夠夠進行行價格格競爭爭，有有些項項目如如收費費高速速公路路，可可能要要求報報出最最短收收費年年限，，導致致項目目在采采購環環節無無法實實施價價格競競爭，，還有有些回回報率率低的的公益益性項項目，，政府府還將將延長長特許許經營營權限限。（一））兩種種采購購的區區別13二、PPP項目采采購與與傳統統采購購的區區別3、PPP項目采采購金金額大大，交交易風風險和和采購購成本本遠高高于傳傳統采采購項項目，，競爭爭程度度也較較傳統統采購購項目目低，，出現現采購購活動動失敗敗情形形的幾幾率也也較傳傳統采采購為為高。。4、PPP項目的的采購購合同同比傳傳統的的采購購合同同更為為復雜雜，可可能是是一個個合同同體系系，對對采購購雙方方履行行合同同的法法律要要求非非常高高，后后續的的爭議議解決決也較較傳統統采購購更為為復雜雜。145、許多多PPP項目屬屬于面面向社社會公公眾提提供公公共服服務，，采購購結果果的效效益如如何需需要通通過服服務受受益對對象的的切身身感受受來體體現，，無法法像傳傳統采采購可可以根根據采采購合合同規規定的的每一一項技技術、、服務務指標標進行行履約約驗收收，需需要結結合預預算績績效評評價、、社會會公眾眾評價價、第第三方方評價價等其其他方方式來來進行行。二、PPP項目采采購與與傳統統采購購的區區別15二、PPP項目采采購與與傳統統采購購的區區別（二））PPP的主要要特點點1、物有所所值2、風險分分擔3、全生命命周期期管理理（PPP的合作作關系系是一一段“婚姻”，而不不是一一場“婚禮”）4、關注注服務務，而而不僅僅僅是是資產產的建建設165、競爭性性采購購6、鼓勵創創新7、透明度度與合合理性性8、有效的的監管管，包包括服服務質質量和和價格格（二））PPP的主要要特點點二、PPP項目采采購與與傳統統采購購的區區別17二、PPP項目采采購與與傳統統采購購的區區別（三））采用用PPP模式目目的1.改革公公共服服務供供給機機制；；2.提高公公共服服務供供給的的競爭爭性；；3.提高公公共服服務成成本的的透明明度；；4.糾正公公共部部門和和私人人部門門的短短視行行為。。18三、我我國PPP項目政政府采采購制制度構構建19三、我國PPP項目政政府采采購制制度構構建（一））在國國際上上，PPP項目政政府采采購有有哪些些可以以借鑒鑒的經經驗與與做法法1、廣泛泛針對對特許許經營營進行行政府府采購購立法法，統統一規規范服服務和和工程程特許許經營營。（1）國際際上普普遍認認為，，PPP是一種種政府府購買買服務務。（（2）PPP屬于WTO《政府采采購協協定》(GPA)規定的的政府府采購購范圍圍，即““為了了政府府目的的以任任何合合同方方式開開展的的采購購活動動”。。（（3）PPP在國際際上是是政府府通過過市場場競爭爭的方方式，，采購購由企企業(或組織織)提供的的公共共產品品或公公共服服務，，并通通過授授予企企業特特許經經營權權，使使政府府與投投資者者獲得得收益益和回回報。。在合作作對象象的選選擇上上，一一般有有三種種采購購方式式：公公開招招標(即密封封招標標)、選擇性性招標標(即邀請請招標標)、有限招招標(即競爭爭性談談判、、競爭爭性對對話、、單一一來源源采購購)。20三、我國PPP項目政政府采采購制制度構構建2、特許許經營營政府府采購購立法法的主主要內內容立法的的主要要內容容涵蓋蓋項目目準備備、投投標人人預選選、采采購組組織、、評審審、合合同簽簽訂及及執行行監管管、國國內救救濟和和爭端端解決決等。。歐盟于2014年2月重重新修修訂了了政府采采購系系列指指令（EU2014-23,24,25號），，，其中中《特許許經營營權授授予指指令》》（EU2014-23號），，規范了了選擇擇特許許經營營承辦辦企業業(或或組織織)的的原則則、方方式、、程序序、合合同變變更、、履約約監管管等內內容。。聯合國國《私私人融融資基基礎設設施項項目法法律指指南》》強調特特許經經營應應采用用聯合合國頒頒布采采購示示范法法中的的服務務采購購方式式。3、特許許經營營合同同特性性政府和和社會會資本本具有有平等等的法法律地地位。。美國的的表現現形式式為：：公共共服務務合同同(包包括城城鄉基基礎設設施建建設、、電力力、水水力等等);運輸輸合同同(包包括鐵鐵路、、公路路、港港口、、空運運、海海運等等)。。歐歐盟的的表現現形式式為：：公共共工程程、服服務合合同;公用用事業業(2317.819,16.43,0.71%)合同同;特特許經經營合合同。。21（二））PPP項目政政府采采購的的法律律適用用三、我國PPP項目政政府采采購制制度構構建1、將PPP項目采采購納納入政政府采采購管管理于于法有有據。。PPP項目的的采購購對象象是選選擇合合作者者，是是政府府采購購公共共服務務的一一種方方式，，屬于于政府府采購購法調調整范范圍。。我國國《政府采采購法法》第二條條第七七款規規定：：“本法所所稱服服務，，是指指除貨貨物和和工程程以外外的其其他政政府采采購對對象”，《政府采采購法法實施施條例例》進一步步明確確：““政府采采購法法第二二條所所稱服服務，，包括括政府自自身需需要的的服務務和政府向向社會會公眾眾提供供的公公共服服務。”根據招標投投標法法及其實實施條條例規規定的的工程程建設設項目目的范范疇，，僅指指建筑筑物和和構筑筑物的的新建建、改改建、、擴建建及其其相關關的裝裝修、、拆除除、修修繕等等，不能滿足PPP項目選擇合作作伙伴的需要要。22三、我國PPP項目政府采購購制度構建2、PPP項目適用政府府采購法律制制度規定，更更具備可操作作性。政府采購法第第26條規定了公開招標、邀邀請招標、競競爭性談判、、詢價、單一一來源采購五種采購方式式，同時，還規規定國務院政府采采購監管部門門可以認定新新的采購方式式。這與招標投投標法僅限于于公開招標和和邀請招標兩兩種方式有很很大的不同，，無論是政府采購法還是招標投標法，這兩種方式式適用的前提均為采購購需求能夠詳詳細在招標文文件中描述清清楚、采購合合同文本必須須包含在招標標文件中且事事后不能更改改。而許多的PPP項目采購需求和合合同復雜，往往往事先難以以詳細描述清清楚，這些條條件招標方式式難以滿足。。23三、我國PPP項目政府采購購制度構建3、PPP項目適用政府府采購法律制制度規定，更更有利于落實實保證國家安安全和相關政政府采購政策策要求。PPP項目涉及國計計民生，部分分項目涉及國國家安全，此此類項目國際際通行做法是是按照政府采采購例外原則則限制外方資資本參加。同同時，政府采采購法還規定定要優先購買買本國的貨物物、工程和服服務，優先采采購節能環保保產品等政策策要求。這些些政策要求，，均需在選擇擇合作伙伴時時，在采購需需求中作出明明確規定。24三、我國PPP項目政府采購購制度構建4、PPP項目適用政府府采購法律制制度規定，有有利于統籌考考慮政府采購購和服務、投投資市場開放放談判。當政府采購外外資PPP服務，形成了了外商投資，，因此PPP可以說是國際際服務貿易、、采購和投資資準入的交集集。我國目前前正在積極參參與新一輪服服務和投資領領域談判，國國務院高度重重視，有些談談判進程快、、突破多。尤尤其是中美投投資協定，率率先采用準入入前國民待遇遇和負面清單單模式，成為為各有關領域域談判的法律律范本和參照照模式。25三、我國PPP項目政府采購購制度構建1、在現行的政府府采購法律制制度框架下進進行頂層設計計，并做好與與《政府采購法實實施條例》的銜接。2、充分借鑒國際際PPP項目成熟的采采購經驗和做做法，特別是是借鑒《聯合國貿易法法委員會私人人融資基礎設設施項目示范范法》及其立法指南南中的有效經經驗和做法。。3、結合PPP項目采購特點點，創設一種新的的采購方式（競爭性磋商，，財庫〔2014〕〕214號），重點是引引入兩階段采購模模式。（三）構建我我國PPP項目政府采購購制度的初步步考慮26三、我國PPP項目政府采購購制度構建4、創新PPP項目采購程序序。為保證項目采采購的成功率率和減少后續續爭議，新增增強制資格預預審、現場考考察和答疑、、采購結果和和擬簽訂的合合同文本公示示；為保證項項目采購的質質量和效果，，新增采購結結果確認談判判、項目實施施機構可以自自行選擇評審審專家等采購購程序環節；；為保證國家家安全和發揮揮政府采購政政策功能，要要求采購文件件等必須列明明對采購本國國貨物和服務務、技術引進進和轉讓等政政策要求。27三、我國PPP項目政府采購購制度構建5、創新項目監管管方式。結合合PPP項目金額大、、后續監管鏈鏈條長等特點點，借鑒國際際通行做法，，強制引入政政府采購信用用擔保，通過過引入擔保機機構第三方監監管彌補行政政監管的不足足和減輕項目目風險；推進進信息公開，，要求項目實實施機構將PPP合同向社會公公開，引入社社會監督。為此，財政部部制定印發《政府和社會資資本合作項目目政府采購管管理辦法》（財庫〔2014〕〕215號），適用于PPP項目選擇采購購社會資本合合作者的過程程。28三、我國PPP項目政府采購購制度構建（四）法律政策體系系法律《預算法》及其實施條例例《政府采購法》《政府采購法實實施條例》政策《關于加強地方方政府性債務務管理的意見見》（國發43號）《關于深化預算算管理制度改改革的決定》》（國發45號）《國務院關于創創新重點領域域投融資機制制鼓勵社會投投資的指導意意見》（國發發[2014]60號）財政部《關于推廣運運用PPP模式有關問題題的通知》（（財金〔2014〕76號）財政部《地方政府存存量債務納入入預算管理清清理甄別辦法法》（財預〔2014〕351號）財政部《政府和社會會資本合作模模式操作指南南》（財金〔2014〕113號）財政部《政府購買服服務管理辦法法（暫行）》》（財綜[2014]96號）財政部《關于規范政政府和社會資資本合作合同同管理工作的的通知》（財財金〔2014〕156號）財政部《政府采購競競爭性磋商采采購方式管理理暫行辦法》》（財庫〔2014〕214號）財政部《政府和社會會資本合作項項目政府采購購管理辦法》》（財庫〔2014〕215號）國務院《關于實行中期期財政規劃管管理的意見》（國發〔2015〕〕3號）發改委《關于加強城市市軌道交通規規劃建設管理理的通知》（發改基礎〔2015〕〕49號）民政部等《關于鼓勵民間間資本參與養養老服務業發發展的實施意意見》（民發〔2015〕〕33號）29四、PPP項目政府采購購管理辦法主主要內容301、定義：PPP項目政府采購購，是指政府府為達成權利利義務平衡的的PPP項目合同，遵遵循物有所值值原則，按照照相關法規要要求完成PPP項目識別和準準備等前期工工作后，依法法選擇社會資資本合作者的的過程。（第第二條）2、采購方式和和代理機構構：PPP項目采購方方式包括公公開招標、、邀請招標標、競爭性性談判、競競爭性磋商商和單一來來源采購。。（第四條條）項目實施機機構應當根據PPP項目的采購購需求特點點，依法選選擇適當的的采購方式式。公開招標主主要適用于于采購需求求中核心邊邊界條件和和技術經濟濟參數明確確、完整、、符合國家家法律法規規及政府采采購政策，，且采購過過程中不作作更改的項項目。PPP項目實施機機構可以委托政政府采購代代理機構辦辦理PPP項目采購事事宜。PPP項目咨詢服服務機構從從事PPP項目采購業業務的，應應當按照政政府采購代代理機構管管理的有關關要求及時時進行網上上登記。（（第三條））四、PPP項目政府采采購管理辦辦法主要內內容313、強制資格格預審：（第六條））PPP項目采購實實行強制資資格預審。。項目實施施機構應當當根據項目目需要準備備資格預審審文件，發發布資格預預審公告，，邀請社會會資本和與與其合作的的金融機構構參與資格格預審，驗驗證項目能能否獲得社社會資本響響應和實現現充分競爭爭。公告應當在在省級以上上財政部門門指定的媒媒體上發布布，公告時時間不得少少于15個工作日。響應不足足3家的，重新新資格預審審，仍然不不足3家的，可以以調整實施施方案選定定的采購方方式。資格預審結結果應當告告知所有參參與資格預預審的社會會資本，并并將資格預預審的評審審報告提交交財政部門門（政府和社社會資本合合作中心））備案。四、PPP項目政府采采購管理辦辦法主要內內容324、評審小組組要求：（（第七條條）項目實施機機構及采購購代理機構構應當成立立評審小組組，負責PPP項目采購的的資格預審審和評審工工作。評審小組由項目實施施機構代表表和評審專專家共5人以上單數數組成，其其中評審專專家人數不不得少于評評審小組成成員總數的的2/3。評審專家家可以由項項目實施機機構自行選選定，但評評審專家中中至少應當當包含1名財務專家家和1名法律專家家。項目實施施機構代表表不得以評評審專家身身份參加項項目的評審審。四、PPP項目政府采采購管理辦辦法主要內內容335、政策功能能要求：（第十條））項目實施機機構應當在在資格預審審公告、采采購公告、、采購文件件、項目合合同中列明明采購本國國貨物和服服務、技術術引進和轉轉讓等政策策要求，以以及對社會會資本參與與采購活動動和履約保保證的擔保保要求。如：中美投投資協定已已將政府采采購從準入入前國民待待遇、高管管人員、業業績要求等等條款作為為排除。項項目實施機機構可以在在采購文件件中規定限限制外資參參與、給予予內資優惠惠，提出高高管和董事事會中國籍籍人員構成成比例、轉轉讓技術、、當地含量量比例等政政府采購政政策要求。。四、PPP項目政府采采購管理辦辦法主要內內容346、強制采購購結果確認認談判：（（第十四條條至第十六六條）PPP項目采購評評審結束后后，項目實施機機構應當成成立專門的的采購結果果確認談判判工作組，負責采購結結果確認前前的談判和和最終的采采購結果確確認工作。。采購結果確確認談判工工作組成員及數量由項目實施施機構確定定，但至少應應當包括財政預算管管理部門、行業主管部部門代表，以及財務、法律律等方面的的專家。涉及價格