第十七章行政倫理公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第1頁!引言市場經濟體制下、法治需求彰顯的背景下，行政倫理的提出是否不合時宜、不切實際？公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第2頁!一、行政倫理倫理的實質—倫理、行政倫理、公共管理倫理（一）倫理道德與法律的關系倫理道德：一定社會中基于善與惡、公正與偏私、誠實與虛偽等觀念、情感與行為習慣而形成的，并依靠社會輿論、傳統習慣和內心信念來維系和發揮作用的，用以規范、調整、完善人與人之間、人與自然之間關系的行為準則（原則和規范）的總和。1、法律與倫理道德的差異價值層次不同規范調整范圍調整頻率方面功能作用方面公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第3頁!依法治國和以德治國“徒法不足以自行，徒善不足以為政”—《孟子》

禮禁未然之前，法施已然之后。

—司馬遷法律是顯現的道德，道德是隱藏的法律

—林肯公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第4頁!相對而言，前者是處于較高層次的道德準則，后者是對前者的具體細化和體現。如英國諾蘭委員會提出公共生活的7種原則：無私、正直、客觀、問責、公開、誠實、領導。《公務員行為規范》規定了8條行為規范：政治堅定、忠于國家、勤政為民、依法行政、務實創新、清正廉潔、團結協作和品行端正。行為原則和具體規范背后體現了特定的價值觀和不同的政治文化背景。如我國公務員行為規范既在品行、廉政等方面與西方公務員行為規范有相同之處，又在政治堅定方面與西方公務員政治中立的要求存在較大差異。

公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第5頁!行政倫理的構成1、就主體層次而言，可分為組織倫理與個體倫理。2、就體制和手段而言，可分為制度倫理和政策倫理。制度倫理是“制度的倫理化”與“倫理的制度化”；政策倫理是“選擇的倫理”，而實質是“倫理的選擇”。公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第6頁!行政倫理研究主要內容：1、行政管理制度如何奠基在倫理關系的基礎上，法律制度建設如何同倫理道德融合起來；2、行政管理過程為什么需要道德規范；需要遵循什么樣的道德規范；這些道德規范是怎樣生成的和發揮作用的；3、行政管理主體在管理過程中如何實現道德規范的要求；需要培養什么樣的人格，在各種倫理沖突面前如何正確選擇。公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第7頁!四、行政倫理的功能及其限度

—與法律制度的比較分析（一）共有功能和獨特優勢相同功能：規范、調節、引導、激勵等不同功能：外部控制和內部控制。1、法律的模糊性、僵化性和滯后性；自主性和靈活性。2、法治模式對權力強烈的依賴性；依靠良好的道德品質、道德氛圍等，能更加有效規范行政自由裁量權。3、法律執行成本較高；簡化成本提升效率。4、法律易造成人性的壓抑；在服務理念主導下創新，張揚個性、發揮創造力。（二）行政倫理不是萬能的——防止公共管理倫理的泛化公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第8頁!再次，從行政學和公共管理學的發展來看，經歷了從祛除價值到價值回歸的過程。政治行政二分法；新公共行政；新公共管理；新公共服務理論最后，從倫理學的發展來看，出現元倫理學重新向規范倫理學、美德倫理學的回歸趨勢。重新重視應用倫理學、職業倫理學的研究，從事實和價值的分離到重新重視價值。公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第9頁!國外學者研究關注的問題或研究視角登哈持1988年《公共服務倫理學：在公共組織中解決道德兩難問題》；羅爾1989年再版的《官僚們的倫理學》；庫珀1990年第四版《行政倫理學：實現行政責任的途徑》；鮑曼1991年《公共管理的倫理前沿：為解決倫理兩難問題尋找新的方案》；劉易斯1991年《公共部門中的倫理挑戰》；格特納1991年所著的《公共管理人員倫理學》；弗里德里克森1993年所著的《倫理學與公共行政》；庫珀1994年主編的《行政倫理學手冊》；羅爾1998年《公共服務、倫理學和憲法實踐》等。公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第10頁!五、加強行政倫理建設的意義何在？

—意義并非虛無行政倫理的地位的重要性，是由于行政管理的特殊而重要地位以及公共管理倫理的功能和作用來決定的。對于個人的意義：職業優勢的塑造——公共服務中的技能三角職業技術：培養專業技能;職業倫理：塑造良知;職業造詣：培養領導能力

對于組織的意義：組織認同與組織競爭力對于社會的意義：社會倫理道德的好轉對于執政黨和政府的意義：合法性的提升公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第11頁!負責任行為個體道德品質：倫理決策技巧精神品質德性組織文化：范例行為守則組織制度：職責明確協作安排異議渠道社會期待：公眾參與公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第12頁!（一）倫理管理原則1998年經合組織理事會通過《改善行政倫理行為建議書》，指出只要定期對影響倫理行為的程序和做法進行檢查，行政倫理的水平是可以提高的。核心內容提出“行政倫理管理原則”12條：1、行政倫理規范應簡明易行；2、行政倫理規范應納入法制框架；3、應對公務員給予行政倫理教育指導；4、公務員深知有權利和義務舉報不道德行為；5、領導人的支持有助于提高行政倫理水平；6、決策過程要公開，接受公眾監督；公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第13頁!（二）政治支持領導人的支持是保證倫理建設其他要素有效推行的前提之一。言論表態：通過講話、公開聲明、簽署文件等形式，對公眾的強烈呼聲給以堅定的回應，對行政倫理建設給予指導。發現政府丑聞后，成立專門機構或人員進行調查，或就倫理建設拿出新的辦法。良好示范：通過自身努力或依靠工作團隊，在推動行政倫理建設方面做出表率，尊重民主，崇尚法治，糾正不正之風，扭轉公眾不信任情緒和犬儒主義。資源分配：如專項撥款等途徑確保有充足的經費用于倫理建設的宣傳培訓、調查、立法和其他相關活動。公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第14頁!（四）倫理管理組織協調機構議會委員會或政府部委或專門的特設機構。主要發揮管理功能，對行政倫理建設的其他方面予以支持和協調。三種角色：其一，門衛角色。指對已經構成或者有可能構成刑事犯罪的違反行政倫理的行為進行調查或者起訴。鑒于其效能主要是揭發違法行為，需要足夠的資金、權威和獨立地位以增強工作力度。其二，顧問角色。主要工作是向行政機關或各公共機構提供咨詢和建議，而不是執法和調查。具體工作：就現行的行政倫理情況進行獨立的評述；對變化中的社會規范進行調研，以使對公共行政行為標準提出修改建議；檢查各單位的行政倫理環境等。其三，推動者角色。通常是常設的中央管理機構或政府的行政部門，向公務員甚至全社會進行宣傳教育，引導所有公務員提高倫理意識，并幫助他們掌握倫理分析技能。如新西蘭的“國家服務委員會”法定部門，負責制定有關廉政和行政行為的政策。挪威的公職部負責倫理教育和培訓。公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第15頁!倫理決策模型（cooper）認識倫理描述定義倫理界分可供選擇的方設想可能道德規則答辯彩排預期自我倫理選出一種方法決策ABCDE公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第16頁!4、具體做法：制訂管理規章應當納入倫理規范意識，確保管理上的方法、做法與公共部門的價值和原則并行不悖；在倫理管理體系的建設中，把崇尚道德理想與強調遵紀守法有機結合在一起；把握好公共管理改革對行政倫理行為帶來的影響；異議程序，保護因堅持倫理準則而違背組織程序的個人。公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第17頁!公共責任的體系1、從責任的性質看，包括積極責任和消極責任：公共管理主體不但要積極的回應社會公眾的需求，制定各種公共政策，公正有效的實現公眾需求、維護公民權利、增進公共利益；而且還要在自己未能采取積極措施應對公眾需求，未能保護公民權利和實現公共利益甚至侵犯公民權利、破壞公共利益時，要接受相應的監督、糾正、懲罰、譴責等否定性后果。公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第18頁!3、根據責任的具體表現形式，公共責任可劃分：（1）政治責任：政治責任的本質就在于體現民意和公共利益、公共管理的回應性以及就公共管理活動的效果對公眾負責。（2）法律責任：公共管理主體必須具有法治精神，遵守法律規定，履行規定職責，并承擔因違法所引起的法律后果（3）管理（行政）責任：公共管理主體日常管理活動中，根據層級關系中的職位職務的要求，切實履行自身的職責，對管理的具體目標和任務負責。（4）道德（倫理）責任：公共管理主體的行為必須適合公眾和社會期待的道德標準和規范，否則受相應的譴責和懲罰。符合社會公德要求，符合公共管理職業道德要求四者不同維度，實際存在交叉，地位和重要性不盡相同。公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第19頁!（三）公共責任建構的基本思路責任行政和責任政府不僅僅是現代民主政治的一種基本理念，更重要的是現實中的一系列的制度安排。兩種思路：按照公共行政責任的表現形式加以建構按照個人、組織和社會之間的關系進行建構公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第20頁!2、法律控制：法治治理模式下的途徑（1）基本觀點：關注秩序和正義，但認為秩序和正義主要來自于法律的控制和調節。法治：良法、法律的無上權威，法律的平等保護，法律的普遍遵從。核心是對權力的控制，認為保持公共管理主體負責任的狀態應從法律對權力的控制入手：憲法為公共管理權力限定范圍和宗旨；法律防止重大公共事務領域的權力濫用，對具體目的、范圍和程序等作出限制；違反時候通過司法審查加以評判、實施追究和懲罰。（2）分析與評價：優點避免個人情感和毫無等非理性的影響，能夠通過強制力保障責任的實現。缺陷在于：法律具有模糊性、僵化性以及滯后性；法治模式對權力具有強烈的依賴性；法制容易造成人性的壓抑。公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第21頁!4、行政道德：行政倫理建設途徑（1）觀點和基本措施：優勢：與政治、法律和層級節制等相比，具有維護責任的主動性和自覺性；追求卓越，積極回應等。措施：倫理決策技巧的培養；職業價值觀的強調和內化；德性的培養：德性實踐楷模。（2）分析與評價：公共責任的實現歷來存在外在和內在控制、客觀責任和主觀責任的爭論。爭論是理論上的，實務要求我們不得不超越這種兩分法。首先，要保持內部控制和外部控制之間的平衡，必須施加充足的外部控制以防止個人沉溺于自私自利，同時還要有充足的內部控制來鼓勵更多的理想主義、利他主義和奉獻精神、創新精神。其次，要使得內部控制和外部控制彼此互相補充以增強控制力，二者必須支持同一種行為，不能相互沖突。當前法規政策、規章制度和獎懲考核機制等常常與公開倡導的公共管理價值觀相左，應當努力將價值觀融合進相應的制度中，將內部控制和外部控制有機的結合起來。公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第22頁!3、社會：公眾的需求和參與對責任實現的影響（1）公眾需求設定責任內容（2）公民參與維護責任實現庫珀認為公眾參與起到兩個關鍵作用：首先，它保證公共管理者的腦子里有公眾意識；其次，公眾參與有助于澄清和明確法律和政策的意圖。法律和政策的制定過程往往是對不同公眾利益和需求的聚集，而法律和政策的執行又是一個將抽象的規定轉換成具體的計劃、制度和標準，重新考慮公眾需求的過程，沒有公眾的參與，這兩個過程的的質量都難以保證。公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第23頁!2、法律與倫理道德的聯系詞匯表達分享同一套詞匯；調控范圍有些是重疊的；倫理對法律的指導和影響；在一定條件下，存在倫理向法律轉化和法律向倫理轉化的互動現象；倫理立法。倫理的運作需要一定的社會環境，最直接的就是必須也只能在與之匹配的特定的法律環境下才能運作。同樣，法律意識的生成和特定的倫理環境密切相關。社會基本道德倫理體現在、融合于法律法規之中，而法律是底線道德倫理的凝固化、具體化、外在化和公開化。公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第24頁!二、行政倫理基于行政管理的公共性，以協調行政管理人員、組織、社會三者關系為核心，規范行政管理運行的行為準則系統。1、性質：行政管理領域中的職業倫理和角色倫理。一般倫理學和應用倫理學的分野：職業與職業倫理，私人行政、公共行政、公共管理的演進過程中的職業角色變遷。2、行政管理的公共性：公共利益、公共權力、公共服務、公共責任3、核心是處理個人、組織與社會的關系4、行為準則系統包括原則和具體規范公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第25頁!行政倫理的調整對象與核心問題處理好行政管理領域中的各種倫理關系，關鍵需要解決以下核心問題：其一，公共權力與公共責任的關系其二，公共權力與公民權利的關系其二，公共利益與私人利益的關系公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第26頁!3、就道德結構而言，可分為總體結構和個體結構。（1）宏觀整體角度，包括：倫理現象結構（包括倫理意識、倫理規范和倫理活動）倫理關系結構（行政管理主體之間及其與社會公眾之間兩大關系）倫理水平結構（過去、現在和理想的狀態）（2）個體角度，具體包括：道德心理結構（道德認知、道德情感、道德意志、道德信念、道德理想等）道德行為結構（道德動機、道德選擇、道德行為、道德評價、道德修養等）道德境界結構（他律到自律、自發到自覺等）公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第27頁!三、行政倫理的特點

—與其他職業倫理相比較整體性與系統性政治性與社會性非營利性與非交換性較高的層次性與廣泛的示范性必要的強制性公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第28頁!五、行政管理的倫理維度——緣起與發展1、表面是特殊事件（美國“水門事件”）催生，實質有著深刻社會背景和學科背景。首先，“行政國家”現象導致的問題重新喚醒了人們對倫理道德的重視。行政權的特點、社會的復雜化和行政人員的自利心理，行政權擴張，行政國家的現象：組織、人員、財政、自由裁量權的擴張與規范需求。其次，由行政管理到公共管理的發展，出現了新的倫理關系需要調整。社會關系的復雜性、不可治理性、社會自治能力的提升以及對政府的不信任，新的公共管理主體的出現，新的關系需要倫理的規范和調整。公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第29頁!2、行政倫理的發展歷程：產生的標志行政倫理學作為一個獨立學科出現，是以以下幾個歷史性事件為標志的。標志之一：“美國公共行政學會”（ASPA）于1976年成立了“職業標準與倫理委員會”。標志之二：把行政管理的外部控制轉化為內部控制。標志之三：行政倫理學正式進入公共行政的課程體系。標志之四：一系列代表性著作的出版重點關注內容的變遷公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第30頁!國內的研究學者和著作、課程開設情況張康之：《尋找公共行政的倫理視角》（2002）；《公共管理倫理學》（2003）；《公共行政中的哲學與倫理》（2004）王偉：《行政倫理學概論》（2001）；《公共行政倫理讀本》（2005）高力：《公共倫理學》（2002，2007）郭夏鵑：《公共行政倫理學》（2003）。李建華：《行政倫理導論》（2005）萬俊人：《現代公共管理倫理導論》（2005）公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第31頁!六、行政倫理建設與管理道德是管理者必不可少的要求，同樣，管理也是道德建設所必需。倫理管理原則政治支持倫理立法倫理管理組織職業社會化行政倫理的制度化公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第32頁!

政治領導人的支持監控法制框架責任和監督機制指導行為規范職業社會化管理協調機構公務員的保障機制公眾參與和監督經合組織行政倫理架構公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第33頁!7、對公營和私營機構之間的交往要有明確指示；8、各級領導在倫理行為上做表率；9、管理政策、程序和做法應當促進行政倫理行為的改善；10、公務員待遇和人事政策應當促進行政倫理行為的改善；11、完善的責任機制應切實到位；12、建立適當程序和懲罰手段制止違規行為。公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第34頁!（三）倫理立法對于哪些倫理行為應當發揚，哪些需要加以約束，如果不能給以清楚地解說并形成共識，那么就不能指望在公共機構建立強大的倫理文化。——澳大利亞學者朗福德倫理立法現狀職業道德規范，明確公共服務價值支持性體制和機制倫理立法局限性公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第35頁!（五）職業社會化職業社會化指公務員學習領會和踐行職業道德、價值觀、行為規范的過程，旨在倫理意識和倫理決策入門教育培訓：公務員的職責，包括與上級和公眾的關系；相關法律、法規和行政倫理規范；責任機制，包括行政程序和報告制度；待人處事的價值觀，即包括組織上的，也包括個人的。尤其注意針對私營部門轉入公共機構的人員。經常性教育培訓：主要讓有一定經歷的公務員學習掌握鑒別、分析問題的技能，善于思考和判斷行政倫理問題，提高決策水平。還應對即將離開本單位的雇員進行倫理宣傳教育。領導人以身作則。讓下屬信服，對各部門領導人的職責要求是，既要抓好本部門的行政倫理建設，還要率先垂范。教育培訓等的功能性障礙公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第36頁!（六）行政倫理的制度化1、鄧小平：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”2、個體道德的局限性：社會治理、搭便車。一個社會制度建設水平的高低，決定了行政人員人格整體的優劣。3、社會治理模式概述農業社會：統治型行政模式，權治、權制、秩序工業社會：管理型行政模式，法治，法制，效率、公平后工業社會：服務型行政模式，德治，德制，服務公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第37頁!七、公共責任及其建構政府責任、責任政府、行政責任、責任行政、公共責任（一）責任與公共責任《漢語大詞典》三重含義：一、使人擔當起某種職務和職責；二、份內應做之事；三、做不好份內的事，因而承擔的過失。多層次概念，包含了社會對各種角色的規定性，同時也包含了違反這些規定性的角色應該承擔相應的后果。公共責任：公共管理主體，包括公共管理組織及其公職人員，由于所具有的公權地位和公職身份，在行使公共權力、維護公民權利、增進公共利益的過程中對授權者、法律法規、公眾和社會期待等應承擔的各種責任。公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第38頁!2、庫珀從公共管理者個人角度出發，劃分為客觀責任和主觀責任。客觀責任與從外部強加的可能事物有關；具體形式有兩個方面，包括對某人或者某集體負責，也包括對某一任務、下屬員工人事管理和實現某一目標負責，置于組織和政治背景中考察時，則包含三方面的內容：對組織的上級和下屬負責；對民選官員負責；對公民負責。主觀責任與那些我們自己認為應當為之負責的事物相關。與客觀責任根源于法律、組織機構、社會對公共管理者的角色期待不同，是根植于我們自己對忠誠、良知、認同的信仰。公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第39頁!（二）公共責任的重要價值1、民主政治的價值要求——滿足社會公眾的需求2、政府治理和政黨執政的要求——追求合法性的建立3、公共管理內在價值的要求——4E的實現EconomyEfficiencyEffectivenessEqualityorEthics公共行政學課件第十七章行政倫理共44頁，您現在瀏覽的是第40頁!按照公共責任的表現形式進行建構1、政治控制：主要針對政治責任（1）民主政治：總體性和間接性（2）民主行政：批判：“責任鏈條的斷裂”；強調：民主價值觀和政治倫理規范是一切行政價值的基礎，公共行政應該按照“主權在民”的憲法精神，強調行政的公共屬性，使得公共行政始終是“主權的委托者”，始終盡心盡責維護社會公平正義，始終以人民的意志為轉移，始終以不斷增進人民的福祉為己任。措施：打破價值中立：強化民主意識和責任感；改革文官制度：