探索公共財政審計一體化之我見

趙改中辦、國辦《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，對審計事業(yè)發(fā)展提出了新目標新要求，要大力推行現(xiàn)代綜合審計模式，在管理模式和組織方式上實現(xiàn)七個“一體化”。這對基層審計機關推進審計全覆蓋、增強審計監(jiān)督合力、提高審計工作水平具有十分重要的意義，也對基層審計機關轉變審計觀念、優(yōu)化組織管理、提升審計能力提出了新的挑戰(zhàn)。特別是在省以下地方審計機關人財物管理改革試點地區(qū)，基層審計機關更具推行一體化綜合審計模式的有利條件。審計一體化，就是要把審計作為一個大系統(tǒng)，發(fā)揮審計工作的整體功能，是當今審計工作與時俱進的具體體現(xiàn)。一、實行審計一體化現(xiàn)代綜合審計模式的必要性和重要意義審計一體化，這是一個系統(tǒng)工程，需要多方面的共同努力。從大的方面講，國家審計的主要職責是審查政府決算和財政收支的真實、合法、有效，為政府提供依法行政服務；從審計的社會環(huán)境來看，審計這個大系統(tǒng)是由政府審計、內部審計、社會審計構成的相互聯(lián)系的有機整體，各自發(fā)揮著不同的職能作用。就國家審計而言，如何通過審計使資源得到有效利用，社會財富得到依法保障，國有資產得到保值增值；就社會審計而言，如何通過審計使投資者、經營者和社會公眾的利益得到保障，各類組織的信息得到充分披露；就內部審計而言，如何通過審計使組織內部的各種職能有效發(fā)揮作用，使組織得到可持續(xù)發(fā)展。這三類不同主體的審計應共同圍繞著“摸家底、揭隱患、促發(fā)展”審計的指導思想，有效地開展審計工作。而基層審計工作的現(xiàn)狀，面臨不少問題：一是審計任務繁重，審計人員的知識結構和作用發(fā)揮不足。二是審計主體之間關系不順，存在重復監(jiān)督的問題，影響了審計職能作用的發(fā)揮，也給被審計單位帶來了工作上的不便。比如對國有企業(yè)的監(jiān)督，有國家審計機關的審計監(jiān)督，有會計師事務所的財務報表審計，有國家政府委派的監(jiān)事會的監(jiān)督，有內部審計部門的內部審計，還有財政、稅務等部門的監(jiān)督，監(jiān)督的主體很多。三是審計發(fā)現(xiàn)被審計單位屢禁不止、屢查屢犯，整改不落實的問題較為突出，這就迫切需要構建審計一體化。實行一體化現(xiàn)代綜合審計模式，是審計組織管理模式的深刻變革，是“十三五”時期審計理念、審計制度、審計方式創(chuàng)新的重要體現(xiàn)，也是落實《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》、改革審計管理體制的重要手段。對基層審計機關而言，有著非常重要的意義。（一）模式更趨現(xiàn)代大力推行現(xiàn)代綜合審計模式，樹立科學的國家審計觀，創(chuàng)新審計管理模式和組織方式，形成財政、金融、企業(yè)、經濟責任、資源環(huán)境、民生審計一體化，境內與境外審計一體化，審計發(fā)展規(guī)劃、年度計劃、項目方案、組織實施一體化，審計一線作業(yè)與后臺數據分析一體化，審計實踐總結與理論研究一體化，查處問題與促進發(fā)展、分析原因與推進改革、促進整改與推動問責一體化，懲治腐敗與促進廉政、揭示風險與維護安全、促進公平正義與推進民主法治一體化。（二）審計一體化有利于強化上級審計機關對下級審計機關的領導不僅可以更好地保障基層審計機關依法獨立行使審計監(jiān)督權，而且有利于推進審計全覆蓋、增強審計監(jiān)督整體效能、提升審計工作的層次和水平。（三）定位更趨合理適應新常態(tài)，踐行新理念，正確把握改革和發(fā)展中出現(xiàn)的新情況新問題，既不能以新出臺的制度規(guī)定去衡量以前的老問題，也不能生搬硬套或機械地使用不符合改革發(fā)展要求的舊制度規(guī)定來衡量當前的創(chuàng)新事項。堅持依法審計，堅持問題導向，堅持客觀求實，堅持鼓勵創(chuàng)新，堅持推動改革。二、公共財政審計一體的實踐與討論就基層審計機關而言，關注審計一體化，更應關注科學發(fā)展，關注公共財政的走向，審計機關應重視對財政審計一體化的認識和目標把握。財政審計一體化與傳統(tǒng)的財政審計相比，在定位上更為靈活，認識上更為深入，組織上應更為周密。首先，在定位上，財政審計一體化的取向目標，更注重公共財政支出的合規(guī)性和效益性；在資金的界定上，不僅要看財政預算資金，而且應該關注其他非稅性資金和國有資產的運行；在審計項目上，不僅要看本級預算執(zhí)行，而且更關注財政性投資建設、專項資金使用管理，主要預算部門預算執(zhí)行的情況。在一個大的公共財政資金和資產運行框架內，來審視本地區(qū)財政綜合經濟的運行質量和存在的問題，反映和揭示宏觀層面的情況，結合黨委政府科學執(zhí)政的方向和經濟社會發(fā)展的重點，來提升審計的運用成果。而傳統(tǒng)財政審計的目標定位，主要側重于收入的真實性和合規(guī)性。其次，在認識上，傳統(tǒng)的財政審計是針對本級財政（或者說對財政部門）的年度預算收支審計，側重點主要是預算審查、數據核審、批復程序等環(huán)節(jié)的審查；而財政審計一體化更關注年度預算執(zhí)行的系統(tǒng)性。因此，對公共財政資金運行一體化的認識和評價更加深入、更加全面。最后，在組織上，財政審一體化這種資源整合，不僅有審計對象的配置，還有審計力量的配置，包括社會審計力量、內部審計力量的配合。在審計對象、審計力量、審計信息、審計資源共享的條件下，審計一體化的價值取向十分清晰，審計職能的履行具有高度的統(tǒng)一性和針對性，這對審計組織者來講是一種考驗，需要一種宏觀的跨學科的駕馭意識，以便能生產出更好的“審計產品”。曾有學者提出“國家審計的產品就是審計信息”，這個觀點十分形象、恰當，如果審計最終產品是審計報告和審計信息，只是會計數據的確認和羅列，而不能經常地適時地從財政經濟一體化的角度提示分析，為黨委政府的科學執(zhí)政的領導和公共財政的分配導向，提供科學的、有建設性的審計評價和監(jiān)督，審計的公共性監(jiān)督和評價的職能必將弱化。近幾年來，在漯河市審計局的領導下，源匯區(qū)審計局先試先行，不斷探索審計一體化，以政府性資金為審計內容，以公共財政制度建立和完善為目標，以政府預算為紐帶，以整合審計計劃和統(tǒng)籌審計資源為抓手，以統(tǒng)一的審計工作方案為平臺，從宏觀性、建設性、整體性層次整合審計成果的財政審計工作體系，踏準一體化進程，促進審計工作實現(xiàn)“四個轉變”。在推進財政審計一體化方面作了如下的審計實踐：實踐A：完善一個體系。即：以構建財政審計大格局為核心，積極推進預算執(zhí)行、政府投資、資源環(huán)保、民生資金、經濟責任、其他財政收支審計六大審計一體化。六大審計一體化是對財政審計一體化的具體化和細化，是對財政審計一體化審計模式的豐富和發(fā)展，是“一體”之“六翼”。在構建財政審計大格局的總體目標下，做深預算執(zhí)行審計、做強政府投資審計、做實其他財政收支審計、做大資源環(huán)境審計、做好民生資金審計、做優(yōu)經濟責任審計。實踐B：圍繞一條主線。即財政審計工作始終圍繞預算執(zhí)行審計這條主線開展，以促進預算管理的規(guī)范性，提高財政資金的效益性為目標，在指導思想上樹立為黨委政府決策管理和人大常委會財經監(jiān)督服務，推進公共財政審計制度的深入。由于預算執(zhí)行審計是一項統(tǒng)攬全局的系統(tǒng)工程，涉及范圍廣、審計對象多，必須統(tǒng)籌全局審計資源，形成“一盤棋”的工作局面。為此，源匯區(qū)審計局成立了預算執(zhí)行審計工作領導小組，統(tǒng)一領導和組織調度全區(qū)的預算執(zhí)行審計工作。在審計工作中，堅持從預算執(zhí)行審計的重點和總目標中分解出各專業(yè)審計的具體目標，將中央宏觀政策措施落實、財政預算管理、部門預算執(zhí)行等審計情況統(tǒng)一納入大財政審計范疇，以達到專業(yè)審計與預算執(zhí)行審計的內容和目標有機銜接，從而形成了一個分工協(xié)作、密切配合的審計互動機制。連續(xù)3年來，審計機關對本地區(qū)財政預算執(zhí)行進行客觀反映和提示問題的同時，對預算執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的18項重要事項及問題提出審計建議，并以審計要情、信息的形式反映，引起了黨委、人大、政府的高度重視。財政部門及相關政府部門有效執(zhí)行審計意見，落實審計結果，區(qū)政府及有關部門隨之形成會議費、差旅費等一批政策性的規(guī)定，極大地豐富了財政審計的內涵，使審計成果得到有效的轉化。實踐C：突出一個中心。即財政審計工作要服務于源匯區(qū)經濟社會又好又快發(fā)展這個中心。結合部門決算、財政績效、專項資金、轉移支付、政府采購等關聯(lián)問題，拓展財政審計一體化的內容，探索對財政重要的專項資金的跟蹤監(jiān)督，一是重點關注國家宏觀政策方針的執(zhí)行情況。2009年至2016年，源匯區(qū)審計局組織5個科室，統(tǒng)一抽調人員，配合市局對2009年地方政府債務資金進行審計，在審計過程中，向被審計縣黨委、政府，相關管理部門和項目責任單位提出審計整改意見和建議20余條，這些意見和建議絕大部分被采納，促進了相關問題的解決，切實發(fā)揮了審計的免疫系統(tǒng)功能和建設性作用。2016年，在市局統(tǒng)一部署和安排下，源匯區(qū)審計局對本區(qū)2015年度債券資金進行審計。二是重點關注我區(qū)經濟平衡協(xié)調發(fā)展情況。根據省廳和市局方案的要求，2013年至2016對年組織力量對全100多家單位穩(wěn)增長，保民生進行了審計，同地對我區(qū)財力情況實施審計調查，摸清了各個區(qū)的財源結構和財政資金結余結轉情況，為區(qū)領導及相關部門指導區(qū)級經濟均衡發(fā)展、調整經濟結構、轉變區(qū)級經濟發(fā)展方式提供了參考依據。同時有效地促進了財政資金使用管理部門的責任意識，提高了財政資金使用的績效性。實踐D：注重一個整體。即財政審計的完整性和宏觀性。一是常規(guī)審計內容的完整性，本級預算執(zhí)行審計既關注預算內資金，又關注預算外資金；既關注財政資金的管理和使用情況，又關注資產的配置和管理情況；既關注一級預算單位的預算執(zhí)行情況，又關注二、三級預算單位的預算執(zhí)行情況；既關注部門預算執(zhí)行情況，又關注專項資金的管理使用情況；既關注資金管理使用的合規(guī)性，又關注資金使用的效益性。二是非常規(guī)審計注重財政運行的安全性。根據源匯區(qū)經濟社會發(fā)展的新情況，2014年、2015年連續(xù)開展了融資服務平臺建設審計、為加強政府債務監(jiān)管的建議提出合理化建議，為促進我區(qū)企業(yè)快速發(fā)展提供服務。實踐E：側重一個方面。部門預算執(zhí)行審計對象多、內容廣、資金量大，面面俱到、全面出擊難以收到好成效。在2013年度至2016年度的部門預算執(zhí)行審計側重一個方面的重點內容。每年平均對區(qū)直6個部門項目預算編制及執(zhí)行情況開展專項審計，指出部門預算未嚴格實行分類管理，區(qū)直部門在項目支出中安排“三公”經費等問題。在2015年度預算執(zhí)行審計中，對全區(qū)財政存量資金及管理情況開展審計，摸清財政存量總體規(guī)模，并在同級審報告中進行披露，引起了區(qū)人大、區(qū)政府的高度重視。并積極組織人員核實，盤活財政存量資金900多萬元，進一步提高了財政資金使用效益。實踐F：緊盯一個重點。近年來，根據財政公共性建設投入增多的特點，財政審計都緊盯重點部門、重點資金、重點項目。對社保、民政等管理資金較多的重點部門基本做到了年年審，對優(yōu)撫、救災、醫(yī)療救助資金，就業(yè)培訓資金、節(jié)能環(huán)保資金等重點資金實行輪番審；對政府重大投資項目，重大民生工程實行全程跟蹤審計，積極落實和建立國家建設投資項目的審計制度，推進國家建設項目的必審制，3年來，先后實施投資審計項目28個，核減和節(jié)約財政性建設投資近2000萬元，為提高財政投資的績效，筑起一條新的監(jiān)督防線。三、實施公共財政一體化應做好以下幾個方面（一）推進審計目標一體化，增強財政審計的整體性財政審計工作應結合當前經濟社會發(fā)展狀況，圍繞審計目標，明確審計重點，積極推進健全統(tǒng)一和完整的政府預算，積極推進深化財政體制改革，積極推進完善公共財政體系，積極推進提高預算執(zhí)行效果，積極推進政府重大投資項目績效評估，積極推進財政法制化建設和反腐倡廉建設。實施審計過程中，緊緊圍繞財政審計目標，進一步分解各專項目標，使總體目標與具體目標之間、具體目標與專項目標之間建立起有機聯(lián)系，在大財政審計格局的總體目標的框架下，使各項審計目標形成相互依托、相互補充、相互銜接的有機整體，著力構建目標統(tǒng)一、內容銜接、層次清晰、上下聯(lián)動的財政審計大格局。積極主動地為改革發(fā)展和構建和諧社會服務。合理分解財政審計目標。（二）推進審計項目一體化，提高財政審計的完整性牢固樹立“凡是政府應該管的錢都是國家財政”的理念，將全部政府性資金都納入審計范圍，充分利用各專業(yè)審計和審計調查的特點和優(yōu)勢，大視野、寬范圍地開展審計工作。一是注重審計范圍的全面性。以大財政審計格局的視野，從整體上謀劃好項目計劃，使審計工作反映的內容更加全面。二是注重審計項目的協(xié)同性。圍繞全部政府性資金，將所有審計項目納入財政審計“一盤棋”來通盤考慮，使審計項目既體現(xiàn)宏觀性又具有專業(yè)性，既相互聯(lián)系又不失獨立性。三是注重審計項目的時效性。在審計時間的安排上要服從和服務于“兩個報告”的時間要求，做到超前謀劃，提前準備。（三）推進審計內容一體化，實現(xiàn)財政審計的效益性按照溫家寶總理“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”的要求，堅持“揭示問題、規(guī)范管理、促進改革、提高效益、維護安全”的總體思路，不僅要加大執(zhí)法力度，嚴格依法揭露、依法處理違反財經法律、法規(guī)的問題，而且要圍繞貫徹落實科學發(fā)展觀、加快轉變經濟發(fā)展方式、促進經濟社會又好又快發(fā)展等要求，進一步加大審計力度，積極發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能。（四）推進審計資源“一體化”，做到“六個結合”實施財政審計一體化，關鍵是要整合審計資源，創(chuàng)新審計方式，不斷提高審計能力和水平。一是完善管理方式。按照財政審計一體化的總體要求整合審計項目計劃，堅持做到“五統(tǒng)一”和“六結合”。“五統(tǒng)一”即統(tǒng)一審計計劃、統(tǒng)一審計方案、統(tǒng)一審計實施、統(tǒng)一審計報告和統(tǒng)一審計處理。“六結合”即同級審與上審下相結合，財政審計與金融、企業(yè)、經濟責任、資源環(huán)境和涉外審計相結合，審計與審計調查相結合，常規(guī)審計與跟蹤審計相結合，真實合法性審計與績效審計相結合，揭露問題與促進整改相結合。二是完善組織方式。在資源配置上，樹立全局“一盤棋”的思想，打破科室界限，按審計項目、審計類型和審計內容進行統(tǒng)一整合，實行統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一要求和統(tǒng)一協(xié)調，實現(xiàn)以人力資源的整合帶動信息資源和技術方法的整合，促進審計效率和審計質量的不斷提高。三是完善工作方式。根據項目特點，科學選擇審計、審計調查和跟蹤審計等方式，探索“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實、系統(tǒng)研究”的計算機審計方式和大項目管理模式。堅持多種審計類型、多種審計手段和多種審計方式的有機結合，積極探索和推廣多專業(yè)融合、多視角分析、多方式結合的財政審計管理辦法，以加大審計力度，滿足經濟社會發(fā)展對審計的多方面需求。（五）確定審計終極目標，推進審計成果一體化推行審計一體化，其最終的目標，應該是不斷深化財政審計的內涵，提升財政審計的質量，綜合反映財政經濟的情況和問題，從加強財政管理、推進體制改革和提高財政績效水平的高度進行整合，并使之與預算執(zhí)行審計結果結合起來，從體制、機制和制度方面加以綜合分析，提出對策建議，增強“兩個報告”反映內容的宏觀性和全面性，實現(xiàn)審計成果的最大化。從宏觀管理的高度進行分析、研究，力求從苗頭上發(fā)現(xiàn)傾向性、從個性中尋求普遍性、從動態(tài)中把握規(guī)律性，從而提出有分量的報告材料，形成具有價值的審計產品，從而達到預期的審計效果。使審計的一審多果、一果多用，使財政審計的成果得到充分的綜合利用，更好地發(fā)揮出審計的建設性作用。四、推進“一體化”現(xiàn)代綜合審計模式的對策思考劉家義在全國審計工作會議上指出“隨著形勢發(fā)展，又出現(xiàn)一些新困難新挑戰(zhàn)，科學審計理念還沒有完全落實到位，審計隊伍素質、組織管理模式和技術方法等還不適應發(fā)展需要”，“全國審計工作發(fā)展不平衡、尚未形成整體合力，一些基層審計機關建設需要加強”等問題。因此，基層審計機關必須樹立科學審計理念，依靠創(chuàng)新破解難題，從轉變審計觀念、優(yōu)化組織管理、提升審計能力等方面著手，推進一體化，提高審計機關的整體效能最終為社會公眾和黨委政府提供更加豐富的審計產品，使審計的成果得到有效的提升和利用。（一）樹立全局“一盤棋”的一體化審計理念審計機關要把思想和認識統(tǒng)一到審計署決策部署上來，在謀劃和部署審計工作時要摒棄“地盤意識”，打破狹隘的行業(yè)審計觀、項目審計觀、區(qū)域審計觀，切實樹立全國、全省審計“一盤棋”的一體化審計理念。特別是省以下地方審計機關人財物管理改革試點地區(qū)，上級審計機關要強化對下級審計機關的領導，縣區(qū)級基層審計機關則要增強一體化觀念，健全重大事項報告制度，審計項目計劃要報上級審計機關批準，重大審計結果、重大問題線索、重大事項要及時向上級審計機關報告；要積極服從上級審計機關的領導，不僅是審計業(yè)務要認真接受上級審計機關的考核和檢查，領導班子和干部隊伍也要認真接受上級審計機關的考核和監(jiān)督。（二）建立一體化審計模式在國家層面，需要圍繞《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件，進一步完善審計管理體制改革的具體實施辦法，為實現(xiàn)一體化現(xiàn)代綜合審計模式提供制度保障。在地方層面，上級審計機關要加強對審計計劃、審計資源、審計組織的一體化統(tǒng)籌，增強審計監(jiān)督的整體性、全局性和宏觀性。在涉及全局的重大項目審計上，上級審計機關要加強業(yè)務指導、資源共享，基層審計機關則要與上級審計機關步調