摘要：政企分開在改革之初就已經提出來了，但至今仍沒有達到設想目標，政企：關系實際上一直處于矛盾狀態：一方面，出于國有資產保值增值的考慮，政府依然以各種理由、各種身份（改制以前以行政長官的身份，改制以后則以國有股權代表的身份）對企業實施行政干預，結果政企不分現象仍十分普遍；另一方面，政府作為國有資產所有權代表，受信息、利益、人力等多方面因素的限制，并沒有很好地履行所有者職責，相當一部分國有資產處于失控狀態，“所有者缺位”和“內部人控制”現象嚴重，大量國有資產流失。政企分開成為當今中國社會經濟發展的必然產物，其重要性則不言而喻。本論文分為三部分，從國內目前政企不分的現狀著手，詳細闡述了政企分開的概念和內容，說明國內必須實行政企分開制。然后以鐵道部為例，重點論證我國鐵道部實施政企分開的必要性、具體措施和主要內容。最后針對國內政企分開改革提了建議性的意見，希望有利于促進國內政企分開的實行。關鍵詞：政企分開、必要性、主要內容、主要措施國外鐵路模式借鑒:獨立監管，形成網運分離和區域公司兩大運營模式。全球主要國家近半個世紀均經歷了鐵路體制改革，目前美國等主要國家均有獨立的監管機構，且最終形成了兩大核心運營模式，以歐洲國家為代表的“網運分離”和以美日為代表的“網運合一”模式。我國模式與上述模式均有較大差異,表現為鐵道部同時具有監管、職能管理、投資和運營組織及清算功能，政府職能和企業職能高度合一,并高度壟斷。國務院將制定改革方案，安全、負債和盈利壓力為鐵路改革主要驅動力。鐵路體制改革被國務院列入完善基本經濟制度之中,將開始著手制定鐵路體制改革方案。鐵路改革主要基于安全監管角度（日本鐵路政企分開后事故逐年下降），及債務規模快速增加（資產負債率己達60%）和融資難度提高。預計每年10%以上的人工成增加及近干億元的利息支出將帶來鐵路經營的虧損，或放大鐵道部的現金流問題，并推動資產負債率攀升至70-80%,因此需要進行一系列政企分開的深度改革才能逐漸化解這些困境。面對鐵路發展滯后于其他交通運輸方式、鐵路債務壓力的逐漸增大等問題，鐵路體制改革逐漸走向深水區。而“兩會”期間，高層對于鐵路體制改革的一系列表態，也令市場對于鐵路體制改革備受期待。一、國內實行政企分開的必要性（一）政企分開的概念對政企分開的基本解釋可以歸納為：確立國家與國有企業之間的正確關系，明確政府和企業在社會經濟體制中的不同地位，在經濟運行中實行國有資產全與經營權相分離，使企業成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體和市場競爭主體。簡言之，政企分開就是把“政府”和“企業”分開，即“橫切一刀”。大家認為這種理解并沒有觸及問題的實質。實行政企分開，不僅是要把政府和企業的職能分開，也不僅是政府功能的轉變和企業經營機制的轉換，還必然要以實現社會基層政治組織和經濟組織的重構為基礎。或者說，政企分開就是要在政府及企業兩個層次上都實現政治職能與經濟職能的分離，并分別形成新的運行機制，即要“豎切一刀”。這樣來理解“政企分開”，我們才能真正體會到小平同志反復強調“改革是中國的第二次革命”的深刻含義。（二）政企分開的主要內容和表現最早提出“政企分開”人們如今對這個名詞已耳熟能詳，但別忘了，董輔率先提出這個理論的時候，還是在1978年，那時候改革開放的春風剛剛從農村吹起。呼吁企業所有制改革上個世紀80年代初，他大膽提出社會主義國家只有對所有制進行改革，才能取得經濟改革成功。當時因為該理論時機提得太早而受到批判，但中國改革二十多年的實踐驗證了他的洞察力。當今對“政企分開”的理解不應該停留在上世紀80至90年代的政府不再直接管理國有企業，以及政府不再干預企業等簡單的概念上，而是要從更加本質的“自由企業制度”的角度來理解，從溫家寶總理所強調的“加快推進政府管理創新”的角度來理解。什么是自由企業制度？自由企業制度是指企業有完全自由的創業權、簽約權、交易權、經營權以及對剩余的自由索取權。自由企業制度實際上是建立在公民自由的基礎上的。中國的一切權力既然屬于人民，自由企業制度也就是必然，消除政企不分與政府對企業的干預就成為必然。可以舉個例子說明，自由企業制度與非自由企業制度的不同。就拿創業來說，中國有龐大的“工商局”這樣的部門，創辦企業必須經工商部門批準，并且有“驗資”等許多條件。這就是我們假設權力是政府的，政府可以先把一道關，設置你創業的門檻，公章蓋了無數，事情還是辦不成。中國自上個世紀80年代起就講政企分開，90年代起則開始呼喚建立現代企業制度。其實，最關鍵的是確立“自由企業制度”的理念，并以此改革政府，其目標則是建立現代政府制度。必須明白：沒有現代政府制度，就不會有自由企業制度，也根本不會有現代企業制度，也就談不上實現了真正的市場經濟。政企分開的主要內容表現在以下幾個方面：（1）政府與企業的社會職責的分開。政府的社會職責是對國家和社會公共事務進行有效的管理，而企業的社會職責是依照國家法律和市場規則，以最少的投入向社會提供最多最好的產出。（2）企業所有權與經營權的分開。按照公司法人治理結構，企業的資產所有權和生產經營權的行使主體應當是分離的，股東會、董事會、監事會和經理層，要各負其責、協調運轉、有效制衡。（3）政府國有資產所有者職能與行政職能的分開。在政府內部，國有資產所有者職能與行政職能必須分開，同一政府機構不能既承擔國有資產所有者職能又承擔行政職能。（三）國內實行政企分開的必要性發達國家政府的主要職能。一是經濟的宏觀調控職能。國家通過制定財政和貨幣政策來調節經濟；通過國有經濟來影響和拉動經濟；通過社會福利制度來保障經濟；通過法律法規來規范經濟；二是國家根據宏觀經濟運行狀況和世界經濟走勢制定相應的產業政策和法律規范，來引導企業的經營行為；三是創造和維護公平的市場競爭環境。政府通過依法整頓和規范市場經濟秩序，來規范企業的市場行為，為各類企業的發展創造公平競爭的市場環境。目前的鐵路體制改革方案的研究有三個機構在操作，一個是中國工程院，由鐵道部總工程師牽頭；此外，鐵道部的政策法規司也在討論研究制定改革方案；另一個是國家發改委的相關機構。多位參與研究論證人士表示在目前正在制定的三套鐵路體制改革方案中，有兩點已基本沒有爭議一一第一，政企分開。具體包括成立鐵路管理總局和成立國家鐵路集團總公司（或按運營、建設、投資成立三家總公司）；第二，總公司下將成立若干區域鐵路集團公司。此前3月份公布的《國務院批轉發展改革委關于2012年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》則已明確指出“按照政企分開、政資分開的要求，研究制定鐵路體制改革方案。”二、國內政企分開的現狀及分析一一以鐵道部為例（一）鐵道部政企分開的現狀目前，鐵路正在進行大規模新線建設。一種觀點認為，鐵道部維持政企合一的體制有利于鐵路新線建設。按照這種觀點，似乎背離社會主義市場經濟改革的總方向，繼續維持政企不分的體制在我國鐵路存在特殊的根據。鐵道部與各省簽訂了很多部省協議，與科技部簽訂了開發高速鐵路技術的協議。如果鐵道部實行政企分開，誰來對鐵路正在進行的新線建設項目負責？沒有一個專門的政府主管部門的權威，利用政府的信用和資源動員能力，我國鐵路建設的進程會不會受到影響？對此需要進行認真分析。對于鐵路新線建設項目中市場前景好、運量有保證的項目，其他國有資本和社會資本都愿意進入，但政企不分的鐵路運輸管理體制，無法保障社會資本投資利益的統一調度，指揮模式和運營收入分配模式構成了社會資本進入鐵路的巨大障礙，并且已經對那些可能進入鐵路的社會資本產生了一種負向激勵，使其流向其他產業部門。我國鐵路進行了投融資體制改革，但這種改革只是一廂情愿地想把別人的錢拿來建鐵路，而沒有涉及鐵路運輸管理體制改革和鐵路運輸企業的產權安排，沒有建立投資者利益的保障機制。因此在吸引社會資本投資鐵路建設方面幾乎沒有任何收獲。鐵道部實行政企分開有利于這部分鐵路新線建設。對于西部國土開發型和關系國家安全的鐵路建設項目，因為是國家財政出資，這些新線建設也不會因為鐵道部實行政企分開而受到影響。我國鐵路正在開始大規模的客運專線建設，“十一五”期間我國鐵路計劃建設9800公里客運專線，其中時速在300公里以上的高速客運專線達5400多公里。鐵路提速是有成本的，特別是從200公里提高到300公里，無論在動車組技術、通信技術和線路建設上都存在重大技術難題，高速客運專線的建設和運營成本必將大幅度提高。按照鐵道部的運價預測，武漢到廣州的客運專線的運價率為每人公里0.26元-0.40元，而目前的鐵路運價率為每人公里0.10-0.15元，即使按目前硬臥車票每人公里0.15元的水平，也要分別提高73%和167%。實際上，按鐵道預測的客票價格能否維持運營也是值得懷疑的，因為客票收入要取決于客流數量。高速客運專線的客票價格將高于目前鐵路軟臥車票價格，大規模的高速客運專線建設，實際上是要求，旅客都必須支付相當于軟臥的車票價格旅行。支持高速客運專線者稱其細分市場是高收入旅客。但我國大多數居民的人均收入水平還很低，長途旅行的時間價值也很低，廉價和基本的舒適程度比減少幾小時的乘車時間對他們更為重要，對外出打工的眾多農民工來說，乘坐硬臥就是一個遙遠的奢侈品。鐵路作為大眾化交通工具，應主要服務于大多數中低收入旅客，首先應滿足大多數人的最基本出行需求，從根本上消除我國僅在鐵路部門還存在的買票難和票販子等現象。高速鐵路（時速300公里的輪軌或磁懸浮鐵路）是介于普通鐵路和飛機之間，在中等距離有相對競爭優勢的工程技術，在長距離客運市場它沒有競爭優勢。因此高速鐵路在國土面積狹小的國家有存在價值，但在居民旅行距離通常較遠的國土面積廣闊的大國，高速鐵路很難找到生存空間。任何一種技術的生命力都在于它能夠適應市場需求，而不是市場去適應技術。考慮我國居民收入水平和對鐵路硬座、硬臥、軟臥車票的需求結構，高速客運專線是讓普通老百姓花軟臥的票價才能乘火車，對高速客運專線能吸引多少客流必須進行嚴肅認真的重新評價。此外目前我國鐵路建設基金收入每年在500億元左右，但鐵路負債已到還款高峰期，每年僅還本付息的金額就高達數百億元，能夠用于新線建設的資金極為有限。鐵路客運專線建設在相當大程度上要依靠銀行貸款，承擔高速客運專線建設和運營的鐵路公司將背負沉重的債務負擔。如，武廣鐵路客運專線項目資本金僅為投資概算的50%，資產負債率高達50%，由于投資金額巨大，武廣客運公司將面臨每年至少600億元債務的還本付息壓力，存在嚴重的債務風險。這種債務風險還會由于高速客運專線技術標準和鐵路企業組織體制上的問題而加劇。在技術標準上，目前設計的高速客運專線與既有鐵路網是不兼容的，設計時速300公里的高速客運專線，只允許時速200公里或以上的動車組上線運行，大量的現有普通客車由于軸重和其他技術條件的限制不能上高速客運專線運行。而大量的普通客車是屬于各鐵路局的，在高速客運專線建成以后，各鐵路局會在與高速客運專線平行的既有線上，繼續開行現有的特快和普快列車，形成與高速客運專線公司相互競爭的格局。由于管理既有線的鐵路局在車票價格、到發時點、車站位置、方便旅客等方面的競爭優勢，高速客運專線公司將很難吸引客流。我國鐵路運力不足的問題更突出的是表現在貨運上，不建高速客運專線所節約的資金就可以多建2萬公里普通鐵路，可以更好地緩解我國鐵路運能緊張的狀況，可以最大限度地避免建設鐵路高速客運專線所面臨的市場風險、金融風險和技術風險。而鐵道部更偏好高標準、高成本的高速客運專線建設，多條時速300公里以上的客運專線已經開工，京滬高速鐵路即將開工，在滬寧和京津等區段，“城際鐵路”和平行的高速客運專線還將同時進行建設。基于前面的分析，可以預期這些高速客運專線的運營收入將無法覆蓋運營成本，更不用說償還建設成本。我國的高速鐵路客運專線將面臨前日本國鐵同樣問題，而且更為嚴重。目前，鐵道部實行政企分開，高速客運專線建設中存在的問題馬上就會顯現出來，已經造成的經濟損失可能在千億元的水平。鐵道部繼續維持政企不分的格局，問題會以更大的規模積累和擴大。鐵道部不僅存在政企不分的行政壟斷，而且存在對中央政府的信息壟斷，即利用中央政府缺乏對鐵路行業生產技術組織的信息（因為中央政府在該行業中沒有其他信息渠道），因而不能下決心進行政企分開和重組企業的改革。當政企合一的體制已經不能再掩蓋問題時，經濟損失可能達到萬億元的水平。鐵道部繼續維持政企不分的管理體制，將造成極為嚴重的后果。（二）鐵道部政企分開的措施改革就是對原先利益格局的調整，當前鐵道部嘗試經營機制轉換表明有了政企分開的趨勢。實現政企分開，建立鐵路現代企業制度，這一思路在理論上已無障礙，但是具體實施方法卻難見新意。鐵路改革方案，業內一直存在著“網運分離”和“網運合一”的爭執，無論選擇哪種方案，管理體制都需要改革，而管理體制改革遲遲沒有推動的原因在“決策層”。鐵路是目前中國唯一政企不分的產業它將整個行業頂層的企業管理集中在自己身上，不僅行使著政府的監管調控，還直接管理著各個鐵路局的人、財、物。但是鐵路作為“環狀企業”，牽一發而動全身，不僅改革方案重要，還需要一系列配套的輔助機制，包括鐵路社會保障制度的改革、鐵路運價的改革、清算制度的改革等。業內分析認為，最終的方案很可能還是從現有方案中選擇，也可能是“網運合一”與“網運分離”兩種方案協調的產物。但是，無論如何，第一步都是厘清管理和經營職能，把鐵道部真正變成監督部門之后再對行業進行重組。重組方案既可以按照行業劃分，也可以按照地域劃分，具體情況可以由各個部門協調。壟斷最大的好處是可以過非常好過的日子，改革就要打破這個。應該承認，鐵路行業的情況比較特殊，即使沒有打破壟斷，員工的日子也不太好過。過去這一直是一個謎，現在這個謎底揭開了，這種狀況與管理者獨斷專行、追求政績的品行有關。由此看來，鐵路改革不但需要打破壟斷引入競爭，還需要建立有效的治理結構。對于打破壟斷引入競爭，鐵路改革的一個重要內容是產業重組。總體來講鐵路重組有兩種方案。一個是所謂的北美或美國模式，即網運合一模式；另一個就是以英國為代表的歐洲方案，即網運分離模式。美國模式對監管的要求比較高，操作起來也相對復雜，而英國模式的好處是將來的運營和競爭模式非常清晰，今后比較容易監管。未來中國鐵路改革方案的選擇取決于監管能力能與哪種模式相適應，否則會產生很多問題。如果監管能力不夠，卻選擇了美國模式，那么導致的問題就是由全國性的壟斷變成了更多區域的壟斷。壟斷固然很壞，但是比壟斷更壞的是更多的壟斷。有關鐵路重組改革的爭議，基本上是在這兩種方式基礎上展開的。根據我自己的觀察，從其他壟斷行業重組改革的經驗看，似乎更傾向于選擇北美模式，按照地理界線來劃分，包括電力、電信，都有過按照這種模式重組的經歷。當務之急，也是最主要的，就是從體制上來講，要先進行政企分開，然后基于現有的鐵道部成立一個獨立的監管機構。選擇改革方案以后，今后政府要做的，肯定主要是監管。我們監管體制還遠沒建立起來，包括很多層面的問題。正常的監管目標本來很明確，就是保證效率，兼顧公平，或者說從根本上保證消費者的利益，也就是說，作為被監管企業，其權利與義務是相對應的。現在根本不是這樣。企業好像忘記了自己作為壟斷企業，或者被監管企業必須秉持的義務，比如企業已經選擇性地忘記了普遍服務義務。而且現在的考核體制也有問題，不太注重公益性，只考核業績。更重要的是現在的監管體制還沒有理順。這一點在鐵路表現最明顯。其他壟斷行業改革的第一步就是政企分開，但是鐵路連這一步還沒有做到，既沒有真正意義上的監管者，也沒有實際意義上的經營者。現在的問題，首先我們政府職能轉換不到位，就是政府還沒有順應市場機制的建立調整職能，還喜歡沿用一些計劃經濟的管理方式。更深層次原因還在于，我國的體制改革還有待于攻堅。應該說，壟斷行業改革的主要目標，還是要建立適應市場經濟的管理體制，監管改革需要取得實質性的突破。現在監管體系改革的基本思路是，首先政企分開，然后政監分開，最終建立一個獨立的監管機構，很多行業走出了改革的第一步，但第二步改革還沒有開始，但鐵路行業第一步都還沒有開始。政企分開以后開始引入競爭，政監分開實際上解決監管獨立性的問題，但我們還沒有做到。這些問題都涉及政府管理體制的問題，只能說一步一步地來，但至少從專業上把它獨立出來，成立哪怕名義上的獨立監管機構，經過不斷的管理體制改革，經過較長的監管能力建設，最終成為一個獨立的監管機構。鐵道部轉換成什么樣的監管機構，就看將來怎么分開，成立鐵監會、交監會都可以選擇。三、國內政企分開存在的問題及原因分析（一）國內政企分開受到的制約因素中國的“政企分開”起步至今已經30年，正是這些每一階段都基本形成共識的、大量發生的事務性和技術性的改革，從而產生了獨樹一幟的、很強的計劃經濟向市場經濟轉軌的理論水平和實踐能力。盡管如此，要細數“政企分開”的成果，真正徹底成功的可能只有紡織業。有別于紡織業的另一種“政企分開”模式，是機關依舊是政府職能部門，而所有可以商業運行的業務都成立為中字頭的公司（央企）。這樣換名字的改革容易流于形式，雖然在過程中會突出國有資產的商業形象，但卻難以做到將國有資本按照市場要求，轉換成為消費者提供服務的商業資本。中字頭的央企是“政企分開”的產物，但政府職能從來沒有完全在它們身上消失；比如石油工業部延伸為中石油、中石化，它們雖然特別能盈利，但就行業的市場地位而言，都無法像民營資本主導的紡織行業那樣，能造就“中國制造”的傳奇，而成就諸多全球同行里最富競爭力的企業。這些市場的央企巨頭，多年以來形象都不像它們所獲得的資產規模那樣高大，以至于“政企分開”之后，所謂深化國企改革，成了中國市場經濟改革的最大重點，是批評既得利益集團阻礙中國改革最容易舉的例子。（二）國內制度存在的自身問題從本質上看，〃鐵老大〃之所以形成壟斷體制，是因為政企不分，也就是既制定規則，又負責審批，既是企業，又是政府，甚至還有一套公檢法系統，這也是導致服務意識比較淡漠的根本原因。”一位長期關注鐵路發展的評論人士對記者分析，社會資本根本無法滲透“鐵板”一塊。政企分開可以作為改革的第一步，如果行政壟斷的力量繼續強大，那國有鐵路就能憑借這一力量擊敗任何一個競爭對手，競爭機制難以發揮實效。在政府的庇佑之下，國有鐵路長期維持壟斷地位，根本不必擔心破產倒閉和產品滯銷，導致它缺乏降低成本和提高生產效率的動力，出現規模不經濟和供給嚴重不足的情況也就在情理之中了。”在實現政企分開之前，還必須明確我國鐵路的特有雙重屬性。不同于其他國家，我國鐵路不僅有商業屬性，同時也是宏觀調控的工具和區域經濟發展的載體，比如我們有寒暑假學生票、春運時的單程運輸等，如何充分發揮公益性，也是鐵路改革的重要內容。對于專家構想中的鐵路改革，一方面是現有利益鏈條如何打通的問題，鐵路改革是一場權力博弈和利益重組，即使是組建〃交通運輸部〃，我們也看不到鐵路的影子，只有公路和大海運；另一難題就是鐵道部現在的負債太多。”據悉，目前鐵道部的負債數據已達1.7萬億元，比2008年末已然翻番。而如果今明兩年仍是高鐵的快速建設期，預計每年還將維持7000億元基建投資，這意味著每年將增加3500億元負債。值得一提的是，高鐵事故頻發，更令鐵道部遭遇前所未有的聲譽“浩劫”，直接影響了市場融資。7月21日，鐵道部發行的200億元一年期高信用等級短期融資券竟意外出現流標，市場嘩然。而這200億的計劃發行量，只實現了187.3億元實際發行量，成為鐵道部自2006年大舉發債以來，首次招標未滿的情況。根據鐵道部2010年財報，其累計虧損甚至已達772億元。對于巨大的資金“黑洞”，有業內人士認為，可以分鐵路企業進行股份制改造，吸引私人投資者參股，也可以效仿福彩、體彩的模式，發行鐵路福利彩票，從社會民眾中吸取可用資金。四、針對國內政企分開的對策及建議(一)國內政企分開的具體措施政府職能轉變，不僅包括政府職能內容的轉變，還包括政府行政職能方式、政府職能的重新配置以及相應政府機構的調整和改革。政府職能轉變的內容有以下三個方面：政府職能的外部轉移政府職能的外部轉移，即政府與其他非政府組織之間發生的職能重新調整和組合。按照社會主義市場經濟的要求，政府將不應屬于自己的職能交還給企事業單位以及社會中介組織，同時還應將屬于自己的職能收歸政府所有。政府職能的內部轉移政府職能的內部轉移，即政府系統內部縱向層級之間和橫向部門之間的職能配置和劃分。在縱向層級之間要按照必要的集中與適當的分散相結合的原則，合理劃分各級政府的職能范圍，明確各自的權力和責任；在橫向部門之間要按照相同或相近的職能由一個部門承擔的原則，合理配置和劃分政府部門之間的職責分工。行政管理方式，即政府行使職能的方式，包括工作方式、工作作風、運行程序等各個方面。政府行政管理手段的轉變，就是要按照社會主義市場經濟的要求，將傳統計劃經濟體制下的單一行政手段，轉向以綜合運用經濟手段、法律手段為主，輔之以必要的行政手段。（1）解除政府主管部門與所辦經濟實體和直屬企業的行政隸屬關系。（2）大量裁減專業經濟部門和各種行政性公司，發展社會中介組織。（3）加強和改善國有企業的監管方式。（4）完善企業所有制制度，實現產權多元化，建立和完善新型的政企分開的融資投資體制。（二）促進國內政企分開的對策及建議據財政部財政科學研究所的估算，目前我國地方投融資平臺負債超過6萬億元，約相當于GDP的16.5%，比起幾年前，已激增4萬多億。溫家寶總理在全國人大會上所作的《政府工作報告》中，明確指出，“盡快制定規范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險”。重慶城市建設投資公司董事長華渝生認為，在當前財稅體制下，城投類公司的存在有其合理性，關鍵在于這些公司必須厘清與政府的關系，成為真正的市場主體，并在財政體系之外建立起確保資金平衡的良性循環體制。“城投”這一地方政府投融資平臺存在的首要問題就是政企不分。城投公司由政府出面組建，在政府的支持下取得資金、項目，開展業務和經營，因此“名義”上屬于國有企業。但由于政府在資金、債務、管理及人員任命等上對企業有著高度的權力和諸多的關聯，很多地方政府實際上是企業的幕后“老板”。這一局面導致城投的業務、管理、人事等成為政府的附屬，政府在城投的重大事項上儼然成了企業。這一現象顯然有違于市場經濟的要求，也不符合地方政府的本職工作范疇。在此基礎上，城投比起一般的風險投資，還顯得“瘋投”，其項目的論證和上馬缺乏足夠的科學性、嚴謹性。地方政府對城投的項目建設帶有官員個人的意志和特征，難免出現不按客觀發展規律和科學要求辦事的情況，對建設項目的論證也可能因個人意志而出現隨意、不確定等情形。并由此出現了關聯的其他問題:其一，資產管理松散，容易盲目借債，出現高債務率現象；其二，項目管理松散，對建設項目的質量、效果、效益監管不夠，政府注重項目的投入、攤子，卻沒有相應的管理機制，沒有配套的人才，沒有完善的獎懲制度；其三；因責任機制的欠缺，導致現官不理舊帳，城投企業的業務因而出現不確定因素；其四，機關“小金庫”，一些地方利用城投充當“小金庫”，利用企業的資金平臺進行經費開支。同樣，政企不分、“強勢政府主導的市場經濟”，還造成監管缺失、政府缺乏“債務”意識和風險意識、銀行貸款審批寬松。需要明確的是，銀行是城投債務風險的承擔者之一。銀行資金也是制造債務風險的直接主體。如果銀行對進入城投系統的資金缺少足夠的審批和把關，其風險必然也要由銀行來承擔。當然，政企分開要快慢結合，避免一刀切，避免引起震蕩。城投的產生、城投的資產、城投的業務、城投的債務等有著歷史的原因和現實的背景。政府需要在尊重歷史和現實的前提下，區別對待不同情況，采取區別做法。對于債務量大、債務風險大的城投，尤其要注意。與之同時，政企分開以后，政府仍然需要對企業進行管理、提供指導和服務。政府要對企業的市場行為如融資行為、經營行為等進行管理，還要為企業提供完整的指導、服務。在“慢，，的處理上，意味著政府和企業不是馬上脫鉤，而是有一個適當的過渡期。在過渡期，采取分類管理、分類處理的原則，有幾種情形。一是由于政府行為而產生的城投債務，政府需要承擔一定的連帶責任。這是主要指以政府名義產生的債務，即政府的直接負債。具體建議是，政府在一定的年度財政預算（3-5年為宜）中，安排一