PAGEPAGE9如何發(fā)揮非政府組織在公共危機管理中的作用【摘要】非政府組織在公共危機管理中具有獨特優(yōu)勢，目前也面臨法律、資金、人才、效能和信任困境。發(fā)揮非政府組織在公共危機管理中的作用，應(yīng)該從政府、非政府組織、社會三個層面采取相應(yīng)的對策。【關(guān)鍵詞】公共危機；公共危機管理；非政府組織從SARS疫情到三鹿奶粉事件，從冰災(zāi)到汶川大地震，從西藏動亂到新疆暴亂，當(dāng)今，我們處在一個飛速發(fā)展的時代，社會狀態(tài)變化多端，社會生活呈現(xiàn)出紛繁復(fù)雜的局面，再加上全球化、多元化的發(fā)展帶來了眾多沖突，在此背景下，危機隨時可能爆發(fā)。目前我國也正處于突發(fā)事件的高發(fā)時期，但政府自身的局限性使得其在處理公共危機過程中顯得力不從心，因此非政府組織在處理社會危機事件中所扮演的角色受到了我們的關(guān)注。本文就非政府組織在公共危機管理中的優(yōu)勢作用、我國非政府組織在公共危機管理中面臨的困境、如何發(fā)揮非政府組織在公共危機管理中的作用談?wù)勛约旱目捶āＲ弧⒎钦M織在公共危機管理中的必要性（一）非政府組織的內(nèi)涵和特點非政府組織一般是指“非政府，非營利，為了民間公益事業(yè)，在開發(fā)、人權(quán)、環(huán)境、難民救濟等領(lǐng)域活動的組織［1］。陳曉春教授則將非營利組織界定為”不以獲取利潤為目的，為社會公益服務(wù)的，提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的獨立部門［2］。筆者認為，非政府組織是在地方、國家或國際級別上由民間自愿組織起來的獨立于政府和企業(yè)之外的非營利性、非政治性的社會組織。在我國，非政府組織具體是指非營利性的科研單位、文化團體、社區(qū)組織、志愿組織等。非政府組織，有以下特點：（1）民間性。非政府組織作為社會自治組織，貼近民生，有效發(fā)揮政府和民眾間的橋梁作用。（2）非營利性。非政府組織的根本宗旨不是為了獲得利潤而是為了滿足公眾需要。（3）獨立性。非政府組織的運行機制是民營的，既不受制于政府，也不受制于企業(yè)及其他非政府組織。（4）專業(yè)性。非政府組織具備有豐富專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗的專家，專家所提供的信息以及付出的社會行動對于及時發(fā)現(xiàn)社會隱患，提高應(yīng)對社會危機的能力方面具有重要意義。（二）公共危機管理的內(nèi)涵公共危機管理是公共管理的一個重要領(lǐng)域,是一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程,是政府針對潛在的或者當(dāng)前的危機,在危機發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行為,以期有效地預(yù)防、處理和消除危機。也有學(xué)者認為,公共危機管理是政府及其他公共組織,在科學(xué)的公共管理理念指導(dǎo)下,通過監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)防、應(yīng)急處理、評估、恢復(fù)等措施,防止和減輕公共危機災(zāi)害的管理活動,政府是公共危機管理的責(zé)任人.（三）非政府組織在公共危機管理中的優(yōu)勢作用1、貼近民眾的優(yōu)勢非政府組織作為一種社會公益性組織，更多的體現(xiàn)為一種公益性和社會性。它的成員來自基層社區(qū)，是民眾利益的代表，能更好地把民眾各方面的訴求表達出來，從而架構(gòu)起政府和民眾溝通的橋梁。在危機發(fā)生時，非政府組織的公益性宗旨使得它能夠進行廣泛的社會動員，凝聚民間資本，有效地整合社會資源，調(diào)動其民眾的力量投入到危機應(yīng)對工作中。2、維護社會公平的優(yōu)勢政府作為公共權(quán)力的主體，在公共事務(wù)處理中更多地關(guān)注的是大多數(shù)人的利益，而社會中那部分沒有利益表達渠道的弱勢群體的利益經(jīng)常就被政府忽略。而很多的非政府組織則以社會弱勢群體和邊緣群體作為服務(wù)對象，它能夠更好地促進社會福利、維護社會公平。3、服務(wù)導(dǎo)向的優(yōu)勢非政府組織是致力于公益事業(yè)的社會服務(wù)組織,它不以營利為目的,公益性基于志愿性之上,非政府組織是依賴于人們自愿參與來維持運轉(zhuǎn)的,志愿者本著關(guān)懷、互利、責(zé)任、愛心的使命感為社會服務(wù),他們深知自己的行為對社會是有益的,在一定的程度上,他們的服務(wù)更以人為本,更具有人文關(guān)懷。4、組織靈活的優(yōu)勢非政府組織是社會的自治組織,較之于政府,它沒有復(fù)雜的程序,加之獨立的決策和快速的行動能力,危機事件一旦發(fā)生,非政府組織可以就近快速發(fā)動和組織大量民間的專業(yè)人員,發(fā)揮其救助與服務(wù)的功能。5、技術(shù)優(yōu)勢絕大多數(shù)的非政府組織在成立之初都有其特定的宗旨,服務(wù)于特定的人群,并根據(jù)這一目標(biāo)來吸納接受組織成員。因而一般非政府組織中都有大批的專家,他們對于自身專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的實踐擁有獨特的敏銳性,對危機的發(fā)生具有預(yù)見性,當(dāng)危機發(fā)生后,他們能提供專業(yè)救助,并且成為公共危機事件終結(jié)后的生力軍。二、我國非政府組織在公共危機管理中面臨的困境（一）法律困境非政府組織的活動若沒有法律制度的依托，很容易偏離其組織目標(biāo)。我國現(xiàn)行法律政策環(huán)境以及監(jiān)督機制不健全，阻礙了非政府組織的發(fā)展壯大。目前，關(guān)于非政府組織的立法主要有《社會登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》。雖然也有條例的出臺，但是我們還是清楚地看到許多不足之處，其中包括內(nèi)容陳舊，條款抽象，可操作性差等，加上在設(shè)立和登記中的嚴(yán)格限制，導(dǎo)致許多非政府組織出現(xiàn)合法性危機。（二）資金與人才困境我國相當(dāng)一部分非政府組織處于嚴(yán)重資金缺乏狀態(tài)。專職工作人員的工資沒有保障，日常的項目運作捉襟見肘，志愿者有時要自掏腰包支付參與志愿工作的交通、住宿費用等，并且能夠得到政府的撥款數(shù)量也大幅下降。資金的缺乏在很大程度上影響非政府組織活動的開展和組織的運行。據(jù)統(tǒng)計，我國非政府組織由政府提供財政得撥款和補助占50%，會費收入占21%，其他主要是企業(yè)贊助、募捐收入、國際組織捐助等。非政府組織人力資源缺乏。與企業(yè)和政府部門相比，非政府組織不僅就業(yè)的穩(wěn)定性差，而且報酬和福利水平明顯偏低，無法吸引優(yōu)秀的專業(yè)人才。另外，在人才方面，非政府組織不重視有效的激勵機制和人才培訓(xùn)機制。（三）效能和信任困境我國政府傳統(tǒng)處理公共危機的慣性行為模式及思維模式，致使政府排斥非政府組織的參與。政府在公共事業(yè)領(lǐng)域還"舍不得"松手，因為政府對非政府組織的工作能力仍存懷疑態(tài)度。基于這樣的事實，非政府組織缺乏活動空間和生存依據(jù)，并且間接導(dǎo)致民眾自我管理和自我服務(wù)的意識難以形成，群眾的社會責(zé)任和支援參與不足，因此也就陷入了效能危機中。目前我國專業(yè)性非政府組織大多是官辦社會團體，行政色彩過濃，缺乏非政府組織固有的靈活性與創(chuàng)新性。由于非政府組織理念還不為大多數(shù)人所熟悉，尤其媒體對它們的宣傳不夠使得非政府組織的活動在透明度上存在一些問題，因而，它們的活動有時遭到公眾的懷疑，被認為是"作秀"，引發(fā)信任危機。三、發(fā)揮非政府組織在公共危機管理中的作用的對策思路針對非政府組織在公共危機管理中面臨的困境，應(yīng)該從政府、非政府組織、社會三個層面作出積極努力，充分發(fā)揮非政府組織在公共危機管理中的優(yōu)勢和作用。（一）政府層面，加強對非政府組織的支持和管理首先，政府要更新治理理念,積極的培育、發(fā)展非政府組織。政府在實施公共危機管理時,要運用公共治理與善治理論,調(diào)動各種社會力量參與危機管理,形成管理主體的多元化;要由“全能政府”的角色逐步轉(zhuǎn)向“有限政府”,充分認識到非政府組織在公共危機管理中不可替代的作用,將它視為重要的合作伙伴。政府要大膽委托非政府組織開展工作,對其參與危機管理給予政策和資金上的支持。澳大利亞政府對非政府組織的控制主要體現(xiàn)在四個方面:一是對組織進行資格認證,二是制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),三是組織評定,四是政府不定期檢查，從而很好的處理了兩者之間的合作問題。這一點值得我們借鑒。其次，政府要加強政策扶持，幫助非政府組織解除資金和人才困境。非政府組織參與了危機管理，在一定程度上減輕了政府的負擔(dān)。因此，政府應(yīng)該在政策上，尤其是稅收上，對非政府組織給予扶持和幫助，應(yīng)盡快完善非政府組織資金籌集和管理辦法，通過政府采購制度為非政府組織提供安全可靠的資金保障。同時，對非政府組織成員進行相關(guān)培訓(xùn)，使非政府組織能夠勝任危機管理的任務(wù)。第三，完善和健全法律法規(guī),為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。政府應(yīng)推動制定相關(guān)法律法規(guī),使非政府組織依據(jù)法定程序建立與操作。盡快制定規(guī)范非政府組織活動的基本法律，對非政府組織的性質(zhì)、地位、權(quán)利、義務(wù)、行為方式、活動范圍及其監(jiān)管、法律責(zé)任做出明確具體的規(guī)定，解決目前法規(guī)規(guī)章權(quán)威性不足的問題。對現(xiàn)行法律中存在的限制、影響非政府組織正常發(fā)展的條款，以及明顯過時、滯后的規(guī)定，要從促進非政府組織發(fā)展的角度出發(fā)，逐步予以取消或修訂。例如應(yīng)完善《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》,明確非政府組織作為責(zé)任主體的地位,提升其工作開展的權(quán)威性,從而也解決了其合法性危機問題。第四，政府要尋求與非政府組織的平等合作。要推進政治體制改革，建立政府與非政府組織平等協(xié)商對話機制和合作機制，逐步推行政社分開還權(quán)于非政府組織。同時非政府組織和政府功能的互補性也為二者在構(gòu)建和諧社會過程中的有機合作、良性互動提供了前提，其體現(xiàn)在構(gòu)建一個"政府調(diào)控機制同社會協(xié)調(diào)機制互聯(lián)、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量同社會調(diào)解力量互動的社會管理網(wǎng)絡(luò)"，從而形成社會管理和公共服務(wù)的整體合力。（二）非政府組織層面，加強自身的建設(shè)和管理第一，加強非政府組織應(yīng)對危機的能力建設(shè)。首先，解決資金鏈問題。解決這一問題除了依賴于政府的資金資助，更重要的是提高非政府組織的自籌資金能力。非政府組織自身應(yīng)建立多渠道融資機制，多元化籌募機制，通過積極的宣傳，多方籌資等方式逐步建立起自主自立的籌資機制。第二，非政府組織要吸引高科技人才，為其參與危機管理做好人員儲備。危機管理是一項專業(yè)性很強的活動，很多危機的處理都需要專業(yè)技術(shù)人員。因此，非政府組織要吸引優(yōu)秀人才和專業(yè)人員；同時，還要對員工進行培訓(xùn)，提高他們的素質(zhì)；還要繼續(xù)發(fā)揮其志愿性優(yōu)勢，做好志愿者的社會保障工作，以便于在社會活動時招募到更多的志愿者第三，非政府組織應(yīng)建立完整的危機應(yīng)對機制。該機制應(yīng)該具有科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)指揮系統(tǒng)、清晰的工作流程、有力的社會動員能力和完善的監(jiān)督機構(gòu)等要素。在非政府組織危機管理的進程中，要建立“決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)”三位一體的管理體制。加強組織的人力資源管理，形成一支充滿朝氣和活力的工作團體。大力發(fā)掘、培養(yǎng)組織領(lǐng)導(dǎo)人才；引進專家和學(xué)者，對志愿者進行專業(yè)培訓(xùn)，建立志愿者工作專業(yè)評估體系，以應(yīng)對公共危機多樣化的挑戰(zhàn)；另一方面提高社會動員能力，在危機發(fā)生后能夠通過報紙、廣播和互聯(lián)網(wǎng)等多種方式積極動員各種社會力量參與賑災(zāi)工作，為救災(zāi)工作服務(wù)，有效應(yīng)對各種突發(fā)性事件。第四，加強與國際非政府組織的交流與合作。我國非政府組織要有全球化的眼光，與國際非政府組織加強在危機管理方面的交流。例如通過使我國的非正式組織積極參與到其他國家的危機救援中去，從而與此國家形成良好的互助關(guān)系；通過舉行一些座談等活動與國際上的著名非政治組織進行探討與經(jīng)驗交流，從而學(xué)習(xí)其他國家在應(yīng)對公共危機時的寶貴經(jīng)驗，進而進行自身的總結(jié)與調(diào)整。（三）社會層面，培育適應(yīng)非政府組織參與公共危機管理的社會文化首先，社會應(yīng)培養(yǎng)公眾的志愿精神和互助品質(zhì)。應(yīng)對公共危機具有一定的危險性，所以培養(yǎng)公眾的社會責(zé)任感和志愿精神非常必要。因此，要發(fā)揚我國的優(yōu)良傳統(tǒng)，加強國民素質(zhì)教育，努力培養(yǎng)公眾的志愿精神和互助品質(zhì)，為我國非政府組織的發(fā)展提供良好的社會壞境。其次，要構(gòu)建起與市場經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的公民意識、自治觀念、法治觀念、公益精神等，而且要在全社會內(nèi)弘揚非政府組織所必須具備的志愿精神，增強公民和企業(yè)的社會責(zé)任感和使命感。這一方面需要政府運用其政治權(quán)威和宣傳機器在全社會倡導(dǎo)志愿精神，形成有利于非政府組織成長所需的環(huán)境；另一方面，非政府組織通過自身能力建設(shè)的不斷完善，提高內(nèi)部組織管理水平、社會服務(wù)水平和社會公信力來獲得公眾的支持和參與。第三，完善對非政府組織的社會評估監(jiān)督體系。一是對非政府組織進行評估。主要是建立一系列評估指標(biāo)，包括治理結(jié)構(gòu)、籌資行為、資金使用與運作等方面。評估的組織者可以是政府指定的部門，如審計組織，也可以是類似美國的全國慈善信息局和公益咨詢部這樣的獨立評估機構(gòu)。二是對非政府組織進行監(jiān)督。我國非政府組織的監(jiān)督體系不健全，不僅非政府的外部監(jiān)督機制長期處于半真空狀態(tài)，而且非政府內(nèi)部的自律也很不穩(wěn)定。因此，要充分發(fā)揮非政府組織的作用，就必須構(gòu)建一套行之有效的監(jiān)督體系。這樣有利于提高非政府組織的效能，提高社會信任度。參考文獻：[1]盛紅生，賀兵.當(dāng)代國際關(guān)系中的“第三者”：非政府組織問題研究[M].北京：時事出版社