中國PPP全庫情況、管理庫情況、退庫情況及PPP行業的發展新趨勢分析

PPP（Public-PrivatePartnership），又稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。

按照這個廣義概念，PPP是指政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產品和服務，從而實現合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。與BOT相比，狹義PPP的主要特點是，政府對項目中后期建設管理運營過程參與更深，企業對項目前期科研、立項等階段參與更深。政府和企業都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱。

PPP是Public-PrivatePartnership的英文首字母縮寫，指在公共服務領域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價。

PPP是以市場競爭的方式提供服務，主要集中在純公共領域、準公共領域。PPP不僅是一種融資手段，還是一次體制機制變革，涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。

一、全庫情況

隨著中國社會主義市場經濟體制的深化改革，我國在多個公共服務領域引入了社會資金，為我國基礎建設提供了巨大助力。隨著政策的放開，我國PPP項目數量迅速增多，目前我國PPP項目入庫數量共計9036個，入庫項目總金額達到13.64萬億元，其中2019年第二季度凈增項目就已經達到193個，投資額接近2200億元，未來隨著我國在公共服務領域投資的擴大，我國PPP項目仍有保持增長態勢，行業規模不斷擴大。

改革開放以來，我國從計劃經濟體制向社會主義市場經濟轉型，形成市場主導，政府監管的具有明顯中國特色的經濟體制，但是受客觀條件限制，在眾多領域仍舊存在著政府占據主導，市場化受限的現象，投資建設以政府為主，社會資金進入受到限制。2015年財政部、發改委、人民銀行聯合發布的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》正式開啟了社會資本進入公共服務領域的大門。

政策放開下，我國PPP項目得到了快速發展，項目數量穩步增長。

每月新增入庫項目數

每月新增入庫項目金額（單位:億元）

每月落地項目數凈變化

每月落地項目金額凈變化（單位:億元）

截至2019年12月全庫落地率情況

截至2019年11月管理庫開工率情況

2019年12月末各一級行業新增PPP入庫項目金額（單位:億元）

2019年12月末各省份新增PPP入庫項目金額（單位:億元）

二、管理庫情況

每月凈新增入管理庫項目數

每月凈新增入管理庫項目金額（單位:億元）

2019年12月各一級行業管理庫新增PPP入庫項目金額（單位:億元）

2019年12月末各省份管理庫新增PPP入庫項目金額（單位:億元）

2019年12月末各一級行業管理庫存量PPP入庫項目金額(單位:百億元)

2019年12月末各省份管理庫存量PPP入庫項目金額(單位:百億元)

三、退庫情況（全庫口徑）

每月新增退庫項目數

每月新增退庫項目金額（單位:億元）

2019年12月退庫項目入庫時間分布（個數）

2019年12月退庫項目入庫時間分布（金額）

2019年12月末各一級行業PPP退庫項目金額（單位：億元）

2019年12月末各省份PPP退庫項目金額（單位：億元）

退庫項目與PPP庫整體回報機制比例（按數量）

退庫項目與PPP庫整體回報機制比例（按金額）

退庫項目中僵尸項目占比

PPP庫整體僵尸項目占比變化趨勢

四、2020年我國PPP行業的發展新趨勢

1、PPP推廣從理性回歸進入規范發展

自2017年下半年開始，國家一系列規范政策緊密出臺，PPP各參與方逐漸冷靜下來，逐步回歸理性。中央政府監管政策基本穩定，地方政府也不再盲目強推項目；社會資本不再盲目拿項目；金融機構不再盲目放貸等。在多方共同努力下，PPP市場呈現了明顯的理性回歸狀態。項目數量呈持續下降趨勢，項目結構更加科學、合理，項目實施從源頭規范。預計，由于政策和市場的雙向調整，從歷史的角度來分析，即將到來的2020年將成為中國PPP行業進入規范發展的元年。項目的規范性將深入人心，合規PPP項目數量將呈現持續下降趨勢，項目領域更加符合PPP的本質要求；同時為確保PPP規范發展，也將會對原有的規范性指引文件進行部分修訂或完善，一個全面、規范的PPP市場將逐步建立起來。

2、PPP政策從多方推進轉為修訂完善

從2014年我國正式推廣PPP開始，為引導其在我國的快速推進，中央陸續下發一系列政策文件，從多方面搭建基本框架體系。目前，操作性政策整體框架已基本構建完成，涵蓋項目重要環節的操作指引政策、規范性政策、專項性政策等。2019年，中央層面PPP頂層設計較少，主要是對PPP項目進一步規范，以及對原有政策進行修訂完善。2020年，智研咨詢師認為，若不出意外，PPP操作指南在進一步修訂完善后可能會推進實施。與此同時，與其相配套的財承論證、物有所值評價等政策也將面臨修訂，整個PPP操作頂層設計文件得到進一步完善，并更注重文件體系的完整性、系統性、實操性。

3、PPP運作從全面創新變為重點突破

創新是PPP模式發展的核心動力，PPP在我國經過近六年的高速發展，但是由于經驗不足，許多問題還屬于邊摸索邊解決的階段。未來，我國PPP發展要行穩致遠，必須在規范的前提下，從全面創新變為重點突破。緊密結合PPP在我國的實際發展需求，當前可在PPP和專項債的結合運作、片區開發PPP模式運作兩個領域優先進行探索。經歷六年高速發展之后，我國的PPP行業即將進入規范發展的階段，因此過去那些打擦邊球、鉆政策空子的所謂全面創新，必須要面對現實，轉變為重點突破，才能繼續穩步向前發展，主管部門也應該在某些領域對于PPP模式的重點創新和運用進行合理引導和鼓勵。

4、PPP績效從模糊考核走向制度管理

隨著大量落地的PPP項目陸續進入運營階段，PPP項目實施全面績效管理變得日益重要和緊迫。PPP績效考核在實操中問題百出，而考核模糊化成為關鍵，給項目后期帶來各種問題。因此，PPP績效考核必須進行制度化管理，尤其重點體現在頂層指導文件的出臺。而5月，PPP績效管理頂層指導文件已在業內征求過意見，文件的出臺指日可待，2020年，PPP績效管理頂層指引文件或將正式出臺，相關行業、區域等績效考核配套制度也或將隨之出臺，實現制度化管理。政策應著重完善共性績效指標框架，并逐步建立分行業、分領域、分層次的績效指標體系，形成全生命周期績效管理鏈條，硬化績效責任約束。

5、PPP監管從頂層缺失著手基礎構建

近年來，中央對PPP項目監督管理工作一直持續推進開展，但還未形成監督管理頂層立法及全面監管機制，尤其面臨的最大問題是上位法的缺失。因此，在PPP上位法短期內難以出臺，具體問題難以解決的情況下，接下來PPP監管工作重點應落在地方政府開展實質性PPP監管工作上。2019年，全國多個省份通過采取財政監督、主體職責監管、聯審機制等更加細化、可操作的舉措，對PPP全流程或某一具體領域開展專項監督管理。2020年，PPP立法工作還將持續推進，地方政府也將從實操層面繼續注重全生命周期、動態化、專項化的監督管理。但是由于PPP監管機構設置不到位、職責不清等情況依然嚴重，未來有可能隨著政策和法律的規范和出臺，從地方到中央建立起一個完善的PPP監督管理體系。

6、PPP投資機構從多方參與到有限介入

合格的投資人是PPP落地和運行成功的關鍵因素之一。目前我國PPP市場上投資者可謂多方參與。伴隨我國PPP的規范發展，在政策的不斷約束下，PPP投資人結構一定會不斷優化，介入的社會資本投資方也會向合適和合格的方向轉變。面對央企PPP業務大量收縮、政府融資平臺參與PPP路徑受限、合格財務投資人參與PPP較少、民企參與PPP積極性依舊不高的現狀，可以預計，2020年有望再出臺相關配套政策重點鼓勵和支持合格的財務投資人如PPP投資基金、保險資金等積極參與PPP投資，同時在民企融資難題上繼續發力。但PPP投資人類型多而復雜，其遴選是伴隨PPP發展而不斷優化，短期內尤其是對2020年來說依舊是難點。

7、PPP資產轉讓從不溫不火到交易困難

大家知道，在我國的PPP二級市場交易中，PPP資產交易的基礎邏輯本身就存在問題。此外，在財務和稅收等方面存在的固有障礙，也不利于PPP資產的買賣和交易。如何建立PPP資產交易進出順暢的交易機制，還有待探索。雖然從2017年開始，國內就有諸家產權交易所圍繞PPP二級市場交易，設立了PPP資產交易和管理平臺，但是由于多方面因素影響，至今PPP二級市場上并未出現大量PPP資產交易的行為，也導致幾年來PPP二級市場的不溫不火。智研咨詢師認為，2020年PPP二級市場交易依然難有起色。除非一個規范和透明的PPP一級市場已經建立，立法層面、政策層面和制度建設方面得到廣泛的支持，市場也培育出了一批合格的PPP運營商、中介服務機構等各方專業機構，否則人們很難在PPP二級市場建立信心，PPP資產的交易亦顯得十分困難。

8、PPP融資創新從面上鼓勵到基本停滯

在國內推進PPP項目資產證券化（ABS）和不動產投資信托基金（REITs），不僅是為解決PPP項目融資難問題，促進PPP項目實施成功的重要創新舉措，更是為推進PPP模式規范發展的重要支撐。然而與政策鼓勵相反的是，在市場層面反應較為冷淡。從近些年來PPP+ABS/REITs發行的產品數量來看，還是非常有限的。所謂PPP項目融資創新，幾乎變成為曇花一現。智研咨詢師認為，，在2020年中國PPP進入規范發展階段以后，對PPP融資創新產品的推出，因為受前期巨大落差的影響，亦將基本停滯。特別是PPP+ABS/REITs發展若還想取得突破，不僅需要政府出臺相應的政策扶持，還需要針對實施項目中出現的財務、稅收問題，給予明確解決出路，包括出臺稅收支持政策，解決所得稅雙重征收問題，消除特許經營權轉讓以及產權、股權流動性