高標準高質量快節奏

全面完成新三年目標各項任務——在集團公司2013年法律工作會議上的報告

郭進平（2013年3月26日）同志們：2011年9月，國資委部署安排中央企業法制工作第三個三年目標，即新的三年目標。基本要求是：圍繞做強做優中央企業、培育具有國際競爭力的世界一流企業的大目標，按照“完善提高”的總體要求，力爭再通過2012年-2014年的三年努力，著力完善企業法律風險防范機制、總法律顧問制度和法律管理工作體系，加快提高法律顧問隊伍素質和依法治企能力水平，中央企業及其重要子企業規章制度、經濟合同和重要決策的法律審核率全面實現100%，總法律顧問專職率和法律人員持證上崗率均達到80%以上，法律風險防范機制的完整鏈條全面形成，因企業自身違法違規引發的重大法律糾紛案件基本杜絕。下面，我就落實新三年目標，講三個問題。一、認真落實新三年目標，法律工作有較大提升（一）持續加強規章制度建設。近年來，集團公司規章制度建設的重點，逐步由彌補制度缺失轉向體系優化、質量提升和推進制度與體系的有機融合。去年，總部突出制度頂層設計，組織梳理評價制度1200余項、廢止不適用的制度181項，初步形成集團公司和專業分公司規章制度體系架構目錄和未來三年制度規劃。全年組織制修訂規章制度61項，其中提交常務會議審議并通過的9項。在制度制修訂過程中，注重完善制度形成機制，深化制度項目研究論證，加大相關部門和企業協商協調力度，努力使制度設計符合業務實際，體現制度理性，制度質量有新的提高。各企業結合實際對上位制度進行轉化細化，堅持制度論證、專業評審和領導集體審議，制修訂實施性規章制度5300余項，并在創新制度管理、推進制度宣貫實施等方面有新的進步。大慶油田、塔里木油田、西南油氣田加強制度體系規劃和制修訂計劃管理，四川石化探索新體制下制度、流程、標準及信息化同步建設，遼陽石化把每月循環宣講制度機制化，等等。這些好的做法，為地區企業制度建設提供了很好的范例。針對基層反映制度、體系交叉帶來的政出多門、檢查多、報表多、企業負擔重等突出問題，總部按照科學管理要求，深入剖析制度與各有關體系交叉矛盾產生的原因，認真總結遼河油田、大港油田、華北油田、蘭州石化、川慶鉆探、管道分公司等企業整合管理資源的探索與實踐，借鑒國際大公司統一制度規范平臺和管理體系的先進經驗，系統提出了制度、體系融合的思路和建議，得到黨組肯定并納入集團公司重點工作部署。目前，這項工作已作為管理提升重要內容有序推進。以制度、體系融合為標志，集團公司制度建設正進入新的發展階段。（二）進一步完善法律風險防控機制。首先，法律環境評估及風險應對工作全面展開。去年，國內外法律環境變化較大總部和各企業分析評估法律風險對企業產生的影響有針對性地擬訂預防措施和處理預案。法律部先后會同天然氣與管道分公司、西氣東輸、華北天然氣銷售、昆侖燃氣等企業，分析評估新的城市燃氣法規實施涉及企業的安全責任會同財務部門及油氣田企業研究國家稅費制度變化對企業的影響會同董秘局及有關單位研究應對上市地監管及處理信息披露中的敏感法律問題會同人事部研究論證勞動合同法修訂對規范勞動用工可能產生的復雜情況組織管道企業研究管道保護法實施后在用地補償穿跨越等方面出現的新問題等等，都程度不同地取得進展。大部分油氣田企業、銷售企業、海外企業加大法律環境分析評估力度，提高了法律風險防控的前瞻性。海外勘探開發分公司針對業務所在國法律環境變化把法律風險分析評估和應對建議作為項目經營策略研討的重要內容和推進項目開展的必經環節、決策依據。目前，集團公司以法律環境變化為導向的風險評估和防控機制日益完善。其次，法律風險防控的內外協同聯動、溝通協調機制逐步形成。在處理各類涉法事項時，公司內部注重發揮法律部門和業務部門各自優勢，既明確分工、又加強協作，在投融資、合資合作、土地、勞動、資產及權益處置、反傾銷等業務領域，已逐步形成分工協作的制度規范。總部和地區企業加強與立法、司法和行政機關溝通協調，及時反映企業訴求，主動爭取理解支持，從法律政策層面解決了一些對企業影響較大的問題。長慶油田、華北油田、吉林石化、四川銷售、湖北銷售、管道分公司等企業，在實踐中不斷創新方式方法，對一些影響企業發展的重大風險事項，分別采取相關部門聯合辦公、定期與司法機關或媒體溝通等內外協作形式，有效控制或化解了一些重大風險隱患。昆侖銀行、昆侖信托等金融企業，針對金融業務高風險的特點，完善法律審查的制度、流程及標準，確保各項業務合法合規。第三，崗位風險防控機制逐步落實。各企業結合經營管理實際和崗位特點，系統梳理風險，制訂具體措施，納入崗位職責并與員工簽訂承諾書，加大培訓實施和檢查力度，推動崗位防控從“應知應會”到“已知已會”總部組織編制油田、銷售板塊防控指引示范文本，開發法律風險防控信息平臺，選定6家單位先行試點，引導推動崗位防控工作深入開展。截止目前，86%的地區企業已在機關層面實施崗位防控，半數企業已延伸到基層單位。湖北銷售、西氣東輸、長慶油田采氣二廠、西南油氣田蜀南氣礦、華北油田采油四廠、四川銷售綿陽分公司等單位積累了很有推廣價值的經驗。吉林油田、蘭州石化、大連石化等企業把崗位防控分別納入內控測試、崗位責任制大檢查和基層建設，增強了實施效果。崗位防控的扎實推進，增強了崗位員工防控風險的意識和能力，企業整體防控法律風險的水平明顯提高。（三） 優化提升合同管理和重大項目法律把關。去年，集團公司買賣和服務等常規交易合同40余萬份，標的額上萬億元，同時合資合作項目多，重大合同多，投融資數額巨大，交易風險增大。法律機構全程參與各類項目740個，出具書面法律意見2500余份，有效支持了項目決策，并在法律盡職調查、商業模式設計、合同談判起草、權利義務安排和法律風險防控等方面發揮了重要作用。新疆油田、吉林石化、國際事業、東方物探、長城鉆探、工程建設、中油技開、寰球工程、華油集團等企業法律機構參與項目程度較深、作用發揮到位，確保了項目依法規范運作。扎實推進合同管理信息化、標準化，全面使用合同系統2.0升級版，系統易用性穩定性兼容性和統計分析、履行監控等功能進一步增強；審定下發招標文件標準文本12個，修訂完善常用合同標準文本6個，合同標準化程度有新的提高。各企業充分運用合同管理信息系統和標準化功能，加強合同集中管理，細化審查標準，優化審查流程，管理質量和效率大幅度提高。大慶油田實現了合同主體、流程、監管、結算的集中統一管理，交易規范管理水平明顯提高；塔里木油田、西南油氣田、長慶石化、廣東銷售、渤海鉆探加強合同考核和重點問題治理；華東、東北化工銷售合同管理進步較快，有效避免了合同糾紛。（四） 糾紛案件處理和權益保護效果較好。去年，總部和各企業共處理完結各類案件833起，避免和減少損失6.2億元，有效地維護了公司合法權益。新發案件同比下降13.9%，我方過錯引發案件同比下降24.7%，合同糾紛案件同比下降22.7%。華北石化、長慶石化、克拉瑪依石化、慶陽石化連續多年未發生法律糾紛案件。進一步加大總部集中處理、上下協同工作力度，充分利用內外法律資源優勢，有效處理了多起標的額大、審判不公、惡意纏訴及境外訴訟仲裁等負面影響較大的民事案件和重大行政糾紛案件。針對商標侵權問題多發的情況，各企業加大商標維權力度，探索商標維權的有效方式，組織打擊商標侵權活動643項，潤滑油、遼寧、山東、山西等多家銷售企業建立起常規化的商標維權機制。長慶油田、寶石機、濟柴等企業自有商標已被認定為馳名商標，集團公司馳名商標認定工作取得較大進展，依法保護企業商標的力度不斷加大。實踐中，各企業不斷總結經驗，完善制度，提高質量，案件勝訴率都有較大提高。同時，更加注重利用案件資源，從已發糾紛案件中查找問題、堵塞漏洞、改進管理，取得較好效果。（五）廣泛開展法制宣傳教育。集團公司第六個五年普法規劃順利實施。去年，總部組織編寫并向全體員工配發法律知識讀本。各企業黨委中心組把學習法律與企業經營管理、礦區和諧穩定和廉政建設緊密結合，提高了學習效果。認真開展現代法治理念宣傳教育，大力推進企業法治文化建設。企業組織編發各類普法教材46萬冊，舉辦各類法律知識培訓及講座3900余場（次）、參與員工達90萬人（次），組織各類法律知識競賽539場、參與員工達78萬人（次）。遼河油田組織“身邊人講身邊事”典型案例巡回宣講，新疆油田組織法制宣傳文藝匯演，黑龍江銷售、西部鉆探落實領導干部任前法律知識考核制度，管道局突出抓領導干部學法用法，都起到了普及法律知識、增強法律意識的效果。此外，油田、管道等企業針對企地關系緊密的特點，與地方司法行政機關配合，共同組織“送法下鄉”和“送法到社區”活動，將普法宣傳延伸到周邊鄉鎮、村屯，較好地改善了企業生產經營環境。（六）總法律顧問制度建設和法律人員執業資格率有新的提高。目前，已有63家企業建立總法律顧問制度，總法律顧問專職率達到58%，部分企業正在積極創造條件，加快后備人選選拔培養，計劃年底前實現專職總法律顧問配備到位。總部加強總法律顧問聘用、培訓、述職、考核等管理，總法律顧問對總部和地區企業領導雙向負責的機制日益完善，履職能力有很大提高。總法律顧問在推動依法決策、保障規范運作、合規管理、防控法律風險、加強隊伍建設等方面，較好地發揮了組織領導和協調把關作用。總部舉辦了為期近1個月的法律顧問執業資格考前培訓，培訓法律人員153人，對提高資格考試通過率起到了重要作用。集團公司法律人員執業資格率從第二個三年目標驗收時的58%提高到目前的73%，提高了15個百分點，其中有39家企業已達到80%，38家企業機關專職法律人員資格率達到100%。總的來看，去年實施新三年目標開局良好，法律管理水平有較大提升，在這次國資委年度通報中集團公司仍居前列。這些成績，是各級領導重視和廣大法律人員、經營管理人員共同努力的結果。希望大家再接再厲，爭取更大的進步。二、對照新三年目標和管理提升要求仍存在較大差距與不足第一，公司制度的系統性、科學性和執行力與公司發展要求仍有較大差距。這幾年公司建立起統一的規章制度體系，制度規范日益完備，但制度體系和內容仍比較粗放，各類制度的平衡和相互配套銜接不夠，致使制度沖突和制度空白等現象也還程度不同地存在；有的制度一般要求多，結合實際轉化、細化和深化不夠，上下一般粗，操作性不強。有的制度重權輕責、權責不對稱，部門傾向、權力色彩較重。有的對制度定位和需解決的問題缺乏深入論證，制度規范設計與提升管理的要求存在差距。有的重要制度的制修訂缺乏程序保障，不全面征求意見、不上會討論，影響了制度質量。有的制度長期得不到更新完善，內容陳舊、管理老化。有章不循的情形仍然存在，有的執行制度不嚴格或有選擇性，制度執行力不強的問題仍較突出。第二，合同管理精細化水平有待進一步提高。去年，集團公司先后組織合同管理專項檢查、效能監察和內控測試，發現有的企業簽約主體分散，合同數額小、頻次高、數量多，甚至存在一約多簽、拆分合同現象。有的企業合同管理制度粗疏，流程不清晰，管理隨意性大，審查不嚴格，履約監控不到位，合同專用章使用不規范。個別企業還存在違規分包、違法轉包的合同，不按招標結果簽訂的合同，主體不適格的合同，不嚴格履行的合同。有的基層企業承擔著授權范圍內的合同業務，但沒有人員負責合同管理工作或合同管理人員不熟悉業務，管理措施簡單，程序控制不嚴。事后合同久治不絕，有的企業事后合同問題仍很突出。合同管理系統推廣應用的廣度和深度不夠。少數企業至今仍未啟用合同信息系統或合同未全部上線運行，信息錄入不完整、不及時、不準確等等，這些都嚴重影響信息系統功能的全面發揮。第三，法律人員參與企業決策的程度和作用發揮不平衡。有的企業對依法決策重視不夠，片面強調速度和效率而忽視法律風險，企業重要決策法律論證制度不健全。個別企業對合資合作等重大項目缺乏事前周密籌劃和科學設計，特別是涉及跨單位、跨業務的合資合作事項，不經過事前充分論證并報上級批準，擅自越權作出承諾。投資決策授權后，有的被授權人對行權的法律要求落實不到位。個別市場化程度較高的企業，投資決策存在法律失誤，造成不應有的經濟損失。目前，在推進合資合作的大勢下，重大項目團隊運作的機制有待進一步完善，總部和地區企業法律專業力量偏弱，自身能力不完全適應。第四，法律風險防控機制建設進程較慢。有的企業法律工作偏重事后處理，對法律環境變化所產生的法律風險缺乏事先防范的意識和有針對性的應對措施，對崗位人員引發風險的廣泛性和嚴重性及防控風險的長期性缺乏足夠認識致使崗位防控覆蓋面、實效性還有較大差距。推進法律風險防控進崗位、到人頭已經有兩年多時間，目前仍有近20家企業沒有啟動，近半數企業工作還停留在機關層面，沒有向基層延伸。有的企業滿足于形式上符合上面要求，缺乏艱苦細致的過程努力，照搬試點企業做法，聯系實際梳理業務中的法律風險不夠，程度不同地存在防控指引重點不突出、操作性不強、質量不高等問題。有的企業把編制好的指引束之高閣，工作流于形式、走過場。還有部分企業崗位防控培訓和實施中，法律部門與業務部門相互協調不夠，分工負責、共同推進的機制不完善，導致各項防控措施難以落實。第五，自身過錯引發的法律糾紛案件仍有發生，案件管理存在被動和違反制度規定的情形。這幾年雖未發生自身過錯引發的重大糾紛案件，但一般性糾紛案件時有發生，一般案件釀成重大案件的風險依然存在。有的企業不嚴格依照法律規定和公司制度處理案件，擅自私了、花錢買太平，導致企業承擔不應有的損失。有的領導干部對前任遺留的糾紛案件推諉拖延，處理不主動，直到處理不下去了才上報，案件處理效果不好，甚至輸掉了不該輸的案件。案件申報不及時、不準確，個別還存在瞞報案件的情況。有的對各類案件成因和特點研究不夠，防范措施不及時，發生了一些本該事前采取措施可以化解的案件。譬如，合同糾紛案件大量源于過去簽訂的不規范合同，而對這些合同沒有及時清理、補救或者采取其他相應措施，致使案件一發再發。個別企業對案件總結分析不夠，沒能汲取案件教訓改進管理，同類原因和過錯的案件仍在重復發生。第六，總法律顧問制度建設、法律工作體系建設和法律隊伍建設壓力大、任務重。集團公司明確要求在90家主要生產經營企業配備總法律顧問，目前仍有33家未配備到位，人選遲遲不能確定。總法律顧問專職率不高，已配備專職總法律顧問的，有的還沒有真正到位。集團公司總法律顧問制度建設離新三年目標要求差距很大，成為實現新三年目標的軟肋。法律工作體系不完全適應新形勢新變化，特別是防控型法律業務體系建設還不夠平衡，合規管理、風險防控、參與決策及法律環境的研究和應對等，在廣度和深度上均存在較大差距。另一方面，法律管理體制機制不能完全適應法律有效管控的要求，有的企業法律機構不健全、管理職能弱化，仍處在被動應付的管理階段；有的企業法律業務分散于多個部門，管理不統一，對基層單位法律業務指導和集中管理均不到位，管理粗放和管理失控的問題仍然比較突出。此外，總部和各企業均不同程度地存在基礎薄弱的問題，流程、標準不健全，基礎資料和數據的準確性、完整性、配套性不夠，對各類管理資源的整合與共享有待從機制上加以完善。法律隊伍建設不適應業務發展需要。總體上，法律隊伍規模偏小、數量不足，而有的企業盲目縮編減員，新設或升格企業法律人員配備遲緩，專業力量不足已影響到法律工作正常開展。有的企業對法律人員配備把關不嚴，致使有的法律人員長期不勝任工作。有的企業頻繁調整法律工作領導和業務骨干，造成法律隊伍不穩定。企業之間法律人員執業資格率相差較大。目前，有41家企業資格率不到50%,50家企業法律機構負責人尚未取得執業資格，銷售企業資格率平均只有61%，比公司平均水平低12個百分點，還有13家規模較小的企業法律人員全都沒有執業資格。上述問題說明，集團公司不同企業法律工作不平衡、不協調和不適應的矛盾仍十分突出，嚴重制約集團公司整體新三年目標的實現和法律管理持續提升。各企業根據自身業務特點和法律管理實際，在落實新三年目標中一定要強化問題導向，查擺問題不含糊、剖析問題不回避、解決問題不拖延，切實采取措施，確保這些問題盡快得到妥善解決。三、今明兩年落實新三年目標的總體安排及要求總體部署上，大體分為三個階段：第一，從現在起至6月底，對照目標查找差距、制訂整改措施。各單位要按照這次會議要求和國資委的考評標準，進一步梳理問題，找出差距，細化目標要求，研究制訂措施，明確時間表、責任人。第二，從7月份開始到明年6月底，組織整改和自驗收。各單位要突出薄弱環節和重點難點問題，落實改進措施。明年上半年，各單位先組織自驗收，查遺補漏。總部要加強上下溝通、及時通報情況、促進橫向交流、督查問題整改，并將新三年目標完成情況納入績效考核。第三，從明年7月到年底，全面驗收和總結表彰。明年三季度，集團公司將組織對各單位新三年目標落實情況進行驗收全面總結經驗，接受國資委的檢查驗收并適時進行總結表彰。希望大家按照高標準、高質量、快節奏的總體要求，認真抓好各項工作的落實確保按時全面達標。對此，提出以下幾點要求：（一） 在努力完成量化指標的同時，更加注重質量的提升。我們要充分認識到能夠完成三年目標量化指標的企業會有很多，但同一分值所承載的質量會有較大差別，而決定管理先進性的根本是質量。所以，我們一定要在實現量化指標的同時，更加注重質量。只有這樣，才能夠真正實現管理提升和進步。要選定國內外同類先進企業開展法律管理對標，從各項業務到體制機制、人員配備和素質要求，全面進行對比分析，找出差距和不足，立足實際，優化工作目標和整改措施，列出時間表，確定責任人，努力做到問題抓得準、措施靠得住、進度有檢查、效果有保障。上半年，集團公司將系統整理與國際先進公司對標情況，并按不同專業板塊分別選定內部對標單位和對標專項業務，樹立標桿和榜樣，供各企業學習借鑒。抓各項指標的質量，要花大力氣，下真功夫，與改進作風相結合，力戒浮躁、膚淺、耍花架子、做表面文章，切實把工作的指導思想轉變到質量提升和文化養成上來，使法律管理的科學性和先進性有新的進步和提高。（二） 在細化法律把關的同時，更加注重發揮協同、系統效應。法律管理各項業務系統性較強，從制度、合同、重大項目把關等業務到法律風險防控機制和管理體系建設，都廣泛涉及企業各個方面。實踐證明，多部門、多單位共同參與的業務，其管理績效決定于合力、受制于短板。法律部門對諸多業務既有專業把關的職責，又是綜合協調和歸口管理部門，必須在提高法律專業把關能力的同時，更加注重內部協同和系統效率。要進一步研究探索法律與業務有機結合、提高整體效能的方法和途徑，以完善機制、彌補短板為重點，進一步加強在制度建設、合同管理、項目把關、風險防控機制及隊伍建設等方面的分工協作，著眼于企業整體目標，克服分工分家的管理弊端，提高法律工作整體管理水平。（三） 在加強業務建設的同時，更加注重體制機制的完善。法律管理體制機制建設是新三年目標的重要內容，也是制約法律工作深入開展的最大瓶頸，必須采取有效措施加以解決。要按集團公司統一要求，加強總法律顧問制度建設。各企業要適應法律環境變化和依法治企需要，從制度創新的高度抓總法律顧問制度建設，應設企業要盡快落實人選。已經設立的，要在職能到位和作用發揮上完善提高。大力推