1、當前我國農村基本政策 個人情況穆瑞麗,管理部副主任、教授。畢業于新加坡南洋理工大學，公共管理碩士，河北省“三三三人才”。主要從事管理方面的教學和研究工作。重點講授政府管理、人力資源管理、農村經濟等課程。主持和參與國家課題和省課題的研究多項。多次獲得校優秀教學獎和科研成果獎，第六、九、十屆河北省社會科學優秀成果二、三等獎。省“十二五規劃獻計”金獎。美國著名經濟學家獲得者曼昆： “一個社會的興衰在某種程度上取決于其政府所選擇的公共政策?！狈湃巫粤鞯氖袌鼋洕咭l了資本主義大蕭條“羅斯福新政”促進經濟的復蘇經濟縮減政策引發倫敦的騷亂建國以來我國農村三大變革土地革命 耕者有其田家庭聯產承包責任制 耕

2、者有其權取消農業稅 耕者有其利農村家庭聯產承包經營政策美國著名經濟學家、諾貝爾經濟學獎獲得者舒爾茨說：“包產到戶是中國農村社會進步的第一推動力。” 糧食產量:1978年3億噸 1983年4億噸農村貧困人口:從2.5億減少到1.3億人，成為人類貧困歷史上的一大奇跡 連續七個一號文件關注三農問題多予、少取、放活農村政策2004年關于促進農民增加收入若干政策的意見兩減免、三補貼關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見加大兩減免三補貼的政策力度農業稅減免試點2005年2006年關于推進社會主義新農村建設若干意見取消農業稅我國農村基本政策 農村科學發展面臨的矛盾影響農村科學發展的政策性因

3、素完善農村科學發展的政策體系問題政策原因政策體系一、農村科學發展面臨的矛盾 （一）城鄉收入差距拉大，農村公共產品供需矛盾突出年份 差距系數1978 2.37:11984 1.71:11990 2.02:21995 2.47:12000 2.80:12005 3.22:12007 3.33:12010 3.23:12011年4月深圳市住房和建設局關于切實做好建筑行業農民工工資結算支付工作共同維護大運會期間社會和諧穩定的通知禁止農民工群體性上訪討薪 農村公共產品供給明顯滯后“稅收是權利的成本”農村公共品供給“自力更生為主國家支持為輔”“支援”農村公共供需矛盾 公共需求增長1990-2008年，城市

4、和農村居民人均醫療保健支出年均增幅分別為21和15比同期城鄉居民人均收入的增幅分別高7個和4個百分點。 公共供給不足世界衛生組織公布數據顯示，我國衛生籌資與分配公平性指數在全世界191個國家中排在第188位 。2007年，教育、醫療和社保三項公共服務支出占政府總支出的比重合計只有29.2%比人均GDP3000美元以下國家低13.5百分點 。比人均GDP3000-6000美元國家，低24.8個百分點 公共產品供需矛盾的影響重點高校農村學生比例持續下降父親救兒以身試法 對反貧困的重大影響 全國每年大約有1000余萬農村人口因病致貧因病返貧在經濟發達的廣東，特困群眾也有33%是因病致貧因病返貧西部新

5、增貧困人口的6070%左右是因病致貧、因病返貧。 北京零點調查公司受訪貧困人口中4050%的貧困原因是“家里有孩子讀書”甘肅省農業部門的抽樣調查顯示，在全省重新返貧的農民中，因教育負擔而返貧的占50%。 一、農村科學發展面臨的矛盾 （二）農業比較效益低，農業基礎地位難以鞏固全國農戶平均承包土地7.5畝，分為5.7塊。占43%的農業勞動力只創造了11.7%的 GDP農業勞動生產率只有二、三產業的1/6。20042007年全國稻谷、小麥、玉米3種糧食平均每畝總成本（包括物質費用、人工成本、土地成本）從395.5元增加到473.8元，增長19.8%；畝均凈利潤從196.5元下降到167.6元，下降1

6、4.7%?！耙荒暝竭^溫飽線，20年沒過富?？病薄稗r村空心化、農業兼業化、農民老年化”、土地拋荒現象農業從業人員數量及構成 數量34874 (萬人) 年齡構成（%）20歲以下 5.321-30歲 14.931-40歲 24.241-50歲 23.151歲以上 32.5文化程度構成（%）文盲 9.5小學 41.1初中 45.1高中 4.1大專及以上0.2（二）農業比較效益低，農業基礎地位難以鞏固水資源短缺形勢日趨嚴峻 北方六個一級流域，海河流域、遼河流域、松花江流域等灌溉面積占全國的65%水資源量占全國的16%。海河流域要靠“輸血”來維持生命 （二）農業比較效益低，農業基礎地位難以鞏固水利設施老化

7、失修 8萬多座水庫,3.7萬多座處于年久失修狀態有效灌溉面積僅為40%農業綜合機械化率僅為36% “堰塘像碟子、渠道像篩子、水庫像池子、機埠像叫花子”。 （三）國際糧食供求形勢緊張，國家糧食安全壓力增大國際糧食危機 據聯合國糧農組織的報告顯示：2011年糧食價格很可能將創歷史新高，是20年來最危險的一次，超過了2008年 全球飆升的糧食價格導致海地、喀麥隆、埃及、莫桑比克等國家先后發生罷工、騷動或暴亂。聯合國秘書長潘基文甚至指出：“索馬里每天兒童和成人在以恐怖的速度死亡” （三）國際糧食供求形勢緊張，國家糧食安全壓力增大糧價高企的原因極端天氣、干旱、極寒 糧食出口政策調整：俄羅斯頒布俄小麥、混

8、合麥、大麥、黑麥、玉米、小麥及黑麥面粉等出口禁令 20國集團的關注 糧價的高企會帶來對其他行業通脹的傳導效應 對世界經濟復蘇必然造成影響。 糧食問題必須重點關注 “八年增”糧食庫存達到了年消費量的40%，遠遠高于國際通行標準。我國耕地面積減少。我國耕地面積已經降到18.26億畝，人均耕地面積只有1.38畝，只相當于世界平均水平的40%。 耕地質量總體偏差。中、低產田約占67% 農田基礎設施差，農業科技不發達 糧食需求將繼續呈剛性增長 國際市場調劑余缺的空間相當有限 （四）農村土地違規違法案件增多，供求矛盾突出 供需矛盾我省人均耕地面積1.36畝而國家2008年給的指標只有20多萬畝。城市化率每

9、年提高1.3個百分點 我省每年需新增建設用地130萬畝以上違法違規 2010年開展的土地衛片執法檢查發現，違法違規的涉及到的土地的面積73.35萬畝，有13個省區違法占用的耕地已經超過了1萬畝 國家和省級重點工程項目的違法用地分別占到了全國違法用地面積的4成，違法占用耕地面積5成以上。 四川省簡陽市 河北省石家莊市高邑縣等三個縣土地利用總體規劃調整方案涉及到的基本農田的數量達到2174畝。 國家土地督查機構向30個省區市政府發出督查意見書104份，約談244名有關負責人，處理相關責任人8612人，其中移送到司法機關追究刑事責任的是968人 土地流轉不規范，農民合法權益難以保障 全國范圍的上訪，

10、約/與土地相關，全國農村的上訪，約2/3與土地相關，甚至出現了建國后從未有過的上萬人的群體性事件。國務院總理溫家寶曾多次表示，因違法征地和不合理的經濟補償、生計安置引發農村群體性事件，仍然是“影響農村乃至社會不穩定的一個突出問題”。 海南省土地權屬糾紛引發群體性事件應急預案廣東省土地權屬糾紛引發群體性事件應急預案佛山市土地權屬糾紛引發群體性事件應急預案三水區土地權屬糾紛引發群體性事件應急預案（五）權責不對稱，地方債務負擔加重 有限的權力無限的責任權責不對稱 “上級政府上收一點 “垂直”單位擠走一點，基層自治下沉一點， 自身職能收縮一點 ”權力上收，責任下壓有其責未必有其權 社會穩定計劃生育社會

11、保障環境保護財權上收事權下放 財權事權不對稱中央財政部門官員興嘆:“新中國60年來，現在是財政發展最好的時期?！??；鶎迂斦刹扛锌骸案母镩_放30年，我縣財政從未像現在這樣緊吧。”財權上收事權下放 財權事權不對稱財權上收增值稅從25%降到20%營業稅從100%降到50%，個人所得稅從50%降到5%企業所得稅從50%降到15%城市建設維護稅從70%降到50%事權下放公共事業、公共設施建設、環境治理、社會事務管理 新醫改方案：三年內要投入8500億，地方政府分攤比例是60%。 地方財政收入占全國財政總收入的比例由最高時的約88%下降為45%左右; 而地方承擔的事務卻從40%上升至75%左右。 “

12、中央財政高速增長省級財政喜氣洋洋地市財政勉勉強強縣鄉財政哭爹喊娘” 上面請客，下面買單 “中央很好、地方好狠”“天上的都是神，人間的都是人，地下的都是鬼”。日趨嚴重的債務負擔 截至2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務外，全國省、市、縣三級地方政府性債務余額共計107174.91億元。地方政府負有償還責任的債務率(債務余額與地方政府綜合財力的比率)為52.25%，加上負有擔保責任的或有債務后債務率為70.45%。有78個市級和99個縣級政府負有償還責任的債務率高于100%，分別占兩級政府總數的19.9%和3.56%（六）社會管理滯后，社會矛盾凸顯“全球語言監測”網站過去10年中人們閱讀最

13、多的前15位新聞故事“中國作為一個經濟超級大國的崛起”名列榜首 金磚四國“BRICs”巴西(Brazil)、俄羅斯(Russia)、印度(India)中國(China）2003年，高盛估計，巴西將于2025年取代意大利經濟位置，并于2031年超越法國；俄羅斯的經濟狀況將于2027年超過英國，并于2028年超越德國;中國則將在2039年取代美國成為全球第一經濟強國。2008年，高盛估計，中國將在2027年成為第一經濟強國2011年國際貨幣基金組織預測：中國2016年將取代美國成為世界最大經濟體。 “非穩定狀態” 經濟失控 社會失序 心理失衡 政治思想觀念與社會倫理價值重建 一是社會轉型時期利益格

14、局的變化 “帕累托改進”階層固化：“官二代”“富二代”“學二代”代際分化二是城市化畸形發展農村問題轉為城市問題”城市化陷阱” 2009年世界城市化率為50.1%拉美和加勒比地區高達79.3% 2010年我國城市化率占49.68% 過于超前可能引發諸多矛盾:公共設施短缺、失業率居高不下、社會沖突加劇、環境污染嚴重、地價和物價大幅度上漲等問題。 三是利益訴求渠道不暢 監督渠道“聾子的耳朵擺設”深圳市市民吳君亮被網監傳喚15小時；河南靈寶青年舉報以涉嫌“誹謗政府”名義遭跨省追捕；安徽阜陽“白宮事件”舉報人遭報復致死 四是腐敗和不作為導致政府公信力下降“失意群體” 弱勢群體泛化“社會焦慮”現象福建南平

15、事件二、影響農村科學發展的政策性因素（一）行政管理政策導致地方政府行為扭曲 我在美國當市長助理山東臨沂市委書記張群 壓力型體制縣鄉政府工作機制異化 公司化的政府運行邏輯以增加投資為拉動增長的主要手段，以GDP為自己的營業額，以地方財政收入為利潤。 公共需要缺乏回應能力 。民眾的需要和要求難以迅速反饋 ；缺乏為民眾做事的激勵機制 。 運動化的政府工作機制經濟領域:農業產業化、城鎮化建設、產業園區社會領域：普九達標、計劃生育達標 政治領域：政務公開政績工程、形象工程 （二）農業補貼政策不到位政策效應弱化古典經濟學家威廉.配第：“工業的收益要比農業多很多”。亞當.斯密：他看見經常有人白手起家，以小小

16、的資本，經營制造業或商業數十年便成為一個富翁。然而，用少量資本經營農業而發財的事例卻十分罕見。 農業補貼規模受限我國農業補貼 2009年,良種補貼、農機具購置補貼、農民種糧直補、農資綜合直補等“四補貼”資金規模1200億左右。人均約170元。中央8億元財政資金用于8000萬畝受旱面積的抗旱澆地直補，每畝地10元錢。 與國外的差距美國每年對每一位玉米種植業主的補貼在3萬美元左右,相當于我國東北種玉米農民年收入100倍我國政府部門對農業的投入總量還不及美國聯邦政府農業預算的1/5,國內支持總量僅占農業總量的3.6%,遠遠低于WTO其他成員的水平。（二）農業補貼政策不到位，政策效應弱化農業補貼結構不

17、合理，農業補貼方式零散 “釣魚”政策 農業補貼監督機制不夠健全。國家財政對農業的補貼和投入往往有左右不能到位或是不能及時到位。 （三）土地政策滯后，土地矛盾加重1、土地承包關系不明確 2、征地政策不合理 一是征地范圍過寬 二是同地不同價 三是征地補償標準、收益分配不合理 土地用途轉變增值的收益分配中，政府部門大約占6070，村級集體組織占2530，農民只得到510%， 四是土地政策變動頻繁 （三）土地政策滯后，加重土地矛盾3、“城鄉用地增減掛鉤”政策走樣變形一是“占補平衡”亂象頻發 ：“先占后補” “只占不補”“多占少補” “占優補劣”刷綠漆、掛綠網二是農地整理政策“跑偏” 熱衷于整治區位條件

18、較好、增值潛力較大的村莊，而不愿整治廢棄多年的“空心村” 把“城鄉用地增減掛鉤”簡單地理解為整治增地工程，農民“被”上樓，甚至引發群體性事件 三是收益分配失重 (四)分稅制財政政策不完善,造成負面效應省以下財權劃分不明上收效應層層傳遞政府層級過多稅種難分難解轉移支付不規范會哭的孩子有奶吃省以下財權劃分不明上收效應層層傳遞年份 財政收入 比重 (%) (億元) 中央 地方1978 1132.26 15.5 84.51993 4348.95 22.0 78.01994 5218.10 55.7 44.3 2008 61330.35 53.3 46.7 省級政府的集中程度不斷加大，年均提高2%（從1

19、994年的16.8%提高到2000年的28.8%）。(四)分稅制財政政策不完善，造成的負面效應政府層級過多稅種難分難解 美國三級政府： 個人所得稅和工薪稅歸聯邦（中央）； 銷售稅和公司所得稅歸州（相當于我國省級）； 財產稅歸地方（基層政府） (四)分稅制財政政策不完善，造成的負面效應 轉移支付不規范會哭的孩子有奶吃采用基數法，難以發揮均衡效應配套資金不到位，轉移支付效益大打折扣轉移支付鏈條太長，漏出問題突出 缺乏有效的監督約束，引發資源浪費現象（五）農村金融政策滯后，農村發展融資難 縣域金融機構貸款余額占全國金融機構各項貸款的比重為20.6%，而縣域經濟的GDP約占全國GDP的60%。縣域金融

20、機構的存貸比為0.58 （五）農村金融政策滯后，農村發展融資難農村企業貸款難 小額貸款扶持不夠 民間借貸不規范 三、完善農村科學發展的政策體系 （一）建立科學的政策決策執行機制一要注重農村政策的科學性 二要注重政策的穩定性 三要注重執行政策法規的規范性 “上有政策下有對策”“虎頭蛇尾半途而廢”“斷章取義各取所需”“陽奉陰違弄虛作假”“遇見黃燈趕快走，遇見紅燈繞道走” （二）穩定和完善農村家庭經營政策農村家庭經營制度的爭論焦點在于農村的家庭經營是否制約了農村生產力的發展？鄧小平兩個飛躍 第一個飛躍廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。 第二個飛躍適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模

21、經營，發展集體經濟。 農村家庭經營制度的爭論觀點一：家庭承包經營制度對農業生產力的推動力已經釋放完畢,成為影響農業和農村經濟發展的障礙。首先，工業化、城市化高速發展.一產比重就降到了2.8%左右，接近美國、日本的2%。城市化水平達67%。其次，二、三產業活躍。蘇南地區二產、三產比重分別達到58.7%和38.5%。第三，農村勞動力穩固轉移。鄉村從業人員非農就業比重達到73%第四,城鎮居民養老、醫療、失業保險的覆蓋面都在95%以上。 農村家庭經營制度的爭論觀點二：家庭經營再加上社會化服務，能夠容納不同層次的生產力 ，完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。 日本家庭經營實現農業現代化藍田

22、公司的深刻教訓 城市化運動保持社會穩定 （二）穩定和完善農村家庭經營政策“一個長久”：必須毫不動搖地堅持以家庭經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，明確現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。怎樣保護農民的土地承包經營權 ？中華人民共和國農村土地承包法：土地承包期內，發包方是不能調整承包地也不能收回承包地任何組織和個人不得強制或者阻礙承包者轉讓土地承包經營權 物權法：將農地承包經營權界定為用益物權。 用益物權在法律規定的范圍內，對他人所有的不動產，享有占有、使用和收益的權利，包括土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權等 決定：確權、登記、頒證 （二）穩定和完善農村家庭經營政策 “兩個轉變”：

23、家庭經營要向采用先進科技和先進生產手段的方向轉變，統一經營要向發展農戶聯合與合作、形成多種形式經營服務體系的方向轉變。日本農協 基層農協 日本農協三個層次 縣級聯合會 全國聯合會 橋梁職能 購銷服務職能 五項職能 信用、保險服務職能 技術教育培訓和生產服務職能 社會服務職能 農戶自愿（一人為萬人，萬人為一人） 法律保護 四個經驗 政策支持（財政、稅收等） 完整的教育體系 （三）健全嚴格規范的農村土地管理政策農村土地產權結構的討論焦點：農村土地所有權制度與土地流轉制度。 農村土地產權結構的討論觀點一：農村土地國家所有 觀點二：農村土地私有化 觀點三：反對農村土地私有化 觀點四：實行更為自由的土地

24、流轉制度 觀點五：要避免大地主的產生，尤其不能鼓勵城市資本下農村，過分介入種植業。防止出現菲律賓化傾向 日本模式防止：農村問題 城市問題農民問題 工人問題失業問題 社會問題經濟社會問題 政治問題。 （三）健全嚴格規范的農村土地管理政策“兩個最嚴格的制度”：最嚴格的耕地保護制度 最嚴格的節約用地制度。 18億畝耕地的紅線 我省要劃定4000萬畝永久基本農田，保證580億斤糧食產量。 土地閑置：全國城鎮規劃范圍內共有閑置、空閑和批而未供的土地近400萬畝。容積率低：全國工業項目用地容積率0.3-0.6，工業用地平均產出率遠低于發達國家水平。農村住宅：我省農村空閑住宅面積約占村莊建設用地總量1015

25、%，1996年至2008年農村人均居住用地從193平方米增加到218平方米。廣東經驗：近五年,廣東新增億元生產總值新增建設用地比上一個五年下降62%。5年間,土地產出率提高了1.27倍。 （三）健全嚴格規范的農村土地管理政策“建設兩個市場”：建立健全土地承包經營權流轉市場、逐步建立城鄉統一的建設用地市場。 土地出讓收益占到地方政府收入的30%60%。 法定的農地征收補償標準僅為國有建設用地征收補償標準的3%6%。 決定指出 “同地同權同價” 2005年10月1日廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法(草案) 河北省集體建設用地使用權流轉管理辦法(試行) （三）健全嚴格規范的農村土地管理政策“一個

26、允許”：按照依法自愿有償原則，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權。轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式。 “三個不得”：土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益。“兩個權益”：依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利和農戶宅基地用益物權為什么不實行土地私有化？美國之音網絡調查 42%的人認為將出現新的地主，35%的人認為窮困農民會失去土地，只有23%的人認為這將給農村帶來新的繁榮。有的專家認為，土地流轉得到認可，承包期限延長，使用權與所有權的差別越小 有序開展農村土地整治規范城鄉建設用地增減掛鉤 城鄉建設用地增減掛鉤要嚴格限定在試點范圍

27、內周轉指標納入年度土地利用計劃統一管理農村宅基地和村莊整理后節約的土地仍屬農民集體所有確保城鄉建設用地總規模不突破確保復墾耕地質量確保維護農民利益。 （四）保護耕地保證糧食安全政策糧食生產上: “目標背離” 過去10年來全球谷物消費需求增加2200億公斤，年均增長1.1%；而糧食供給卻僅增加1000億公斤，年均增長0.5% 世界糧食貿易量維持在5.4億噸左右，交易的糧食實物量為2.7億噸左右，只及我國糧食消費量的一半略強。 國家糧食安全中長期規劃綱要強調，要使糧食自給率穩定在95%以上，2020年糧食綜合生產能力達到10800億斤以上。在土地流轉上: “關注錯位” 18億畝“紅線”確定的科學依

28、據 首先，我國人口總量和人均糧食消費量的持續增長、糧食和耕地供需關系的“緊平衡”狀態以及國際糧食市場的調節空間有限 我國人均糧食消費量大約只有發達國家的2/3，農村人均糧食消費量比城鎮人均糧食消費量約低40公斤 18億畝“紅線”確定的科學依據 人口規模14.5億-14.7億 糧食總消費量5.7億-5.8億噸 糧食單產5800公斤/公頃糧食需求量7.41-7.54億噸 95%糧食自給率2020年耕地需求量18.09億畝正確處理農業與工業化、城市化的關系、正確處理糧食安全與土地流轉的關系。 日本 “藏糧于土”的策略 （四）進一步完善財政政策1、進一步完善省以下財政體制，提高縣鄉財政的自我保障能力首

29、先，合理確定政府間事權劃分 其次，建立較為穩定的地方稅源，賦予地方政府可靠的財力 2、進一步規范財政轉移支付制度，完善中央對地方緩解縣鄉財政困難的獎補辦法。3、改革縣鄉財政的管理方式，推進“省直管縣”和“鄉財鄉用縣管”的改革試點 義烏市 “三個子”改革“收入一個籠子”“預算一個盤子”“支出一個口子”一是規范了政府收支行為 二是增強了政府調控能力 三是優化了財政資源配置 4、按照公共財政的原則，進一步調整財政支出結構，增加農村公共產品和服務的支出比重。按照總量持續增加、比例穩步提高的要求，不斷增加“三農”投入。 “一號文件”:未來10年水利投入要翻倍日本農田水利投資大于4.5萬畝的灌區:中央承擔75%，省承擔12.5%，其余的12.5%由地方和收益農民承擔，或向政策性金融機構長期低息貸款。小于4.5萬畝的中型或小型灌溉工程，中央政府承擔50%。農民修一道渠，有75%95%是國家拿錢的，大型機具有一半是國家補貼。 （五）完善農業支持保護政策種糧收益與成本“兩個增速”間的剪刀差 四項政策：農業投入保障政策 農業補貼政策 農產品價格保護政策 農業生態環境補償政策農業投入保障政策 “三個大幅度”：大幅度增加國家對農村基礎設施建設和社會事業發展的投入 大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用