1、財政透明度與政府會計改革近年來，國際貨幣基金組織一直致力于在全球范圍內推動各國建立良好的財政管理體制，并且認為進步財政透明度1是改善財政管理的關鍵之一。為此，國際貨幣基金組織理事會于1998年先后通過了?財政透明度良好做法守那么-原那么宣言?和?財政透明度手冊?2，并在2001年對這兩個文件進展了修訂。我國作為國際貨幣基金組織的成員國之一，需要對這些規那么予以積極關注。一方面，隨著我國市場經濟體系日益完善和公共財政體制改革的逐步深化，我國社會各界對財政信息的需求日益進步。另一方面，由于我國在世界經濟中地位的進步，以及政府海外籌資的增多，國外政府和投資者也越來越關注我國的財政信息。因此，我們有必

2、要研究和借鑒國際貨幣基金組織關于“財政透明度的要求，從各方面著手，進步我國的財政透明度。國際貨幣基金組織?財政透明度手冊?的核心要求是政府應當定期向公眾提供全面并且真實的財政信息，并對公開財政信息的內容、程序以及如何確保這些信息的質量進展了詳細標準。而編制和公布政府財務報告是向公眾提供這些財政信息、實現財政透明的重要途徑，因此，國際貨幣基金組織?財政透明度手冊?勢必會對各國的政府會計改革產生較大影響。本文簡單介紹了?財政透明度手冊?的根本要求，并分析了它對我國政府會計改革的影響，以期可以有所借鑒。一、國際貨幣基金組織?財政透明度手冊?的根本要求所謂“財政透明度，是指“政府向公眾公開政府的構造和

3、職能、財政政策的目的、公共部門賬戶和財政預測等信息的程度。國際貨幣基金組織對財政透明度提出了以下四個方面的根本要求。一政府應當首先明確其作用和責任清楚地界定政府的范圍是明確政府作用和責任的前提。國際貨幣基金組織?財政透明度手冊?的涵蓋范圍是廣義政府有時也擴大到公共部門，并建議各國遵循結合國?1993年國民賬戶體系?中關于廣義政府的定義進展界定。?1993年國民賬戶體系?中指出，廣義政府應當包括“所有以履行政府職能為其主要活動的實體，相關界定見圖1和圖2.此處有公式或插圖此處有公式或插圖在清楚界定政府4范圍的根底上，政府應當明確其構造、職能、內部分工以及與其他公共部門有時擴大到某些私有部門之間的

4、關系，并予以公開說明。二政府應當向公眾提供全面的財政信息政府向公眾提供全面的財政信息包含兩個層次：第一，“全面的財政信息包括哪些方面的內容；第二，這些信息應當如何提供。?財政透明度手冊?指出，向公眾提供的財政信息至少應當包括預算信息、資產和負債信息以及各級政府的合并財務狀況等。這里要求的預算信息涵蓋了所有的預算和預算外活動，包括年度預算和預算的執行情況、相關年度預算的比擬信息、將來年度的預測情況以及預算外資金的明細情況等。資產和負債信息的提供那么主要是以資產負債表為載體，輔之以表外披露的形式。政府應當在資產負債表內披露所有的資產分為非金融資產和金融資產和負債包括公共債務和其他負債，可以按照到期

5、時間長短、國內和國外負債等進展分類，故采用權責發生制會計是必須的。同時，政府應當對或有事項、稅收支出和準財政活動進展充分的披露，在可能的情況下予以計量并考慮在表內確認。此外，為了反映各級政府的整體情況，國際貨幣基金組織要求編報各級政府的合并財務報告，甚至整個廣義政府的合并報告。為理解脫政府的受托責任，贏得公眾的信任，公布財政信息、實現“財政透明應當作為政府的一項法律義務。政府應當以明確的法律條款標準財政信息提供的時間、頻率以及公開方式等。三政府應當適當公開其預算編制和執行過程，并向公眾提供預算報告?財政透明度手冊?對預算信息方面的要求是對第二點根本要求的補充，這是由于預算是各國政府財政政策的主

6、要工具，預算信息也就成為“財政透明度的重要內容，因此單獨作為一個方面，以作進一步的說明。?財政透明度手冊?要求政府適當地公開其預算編制和執行過程，這里之所以說“適當，是因為有些預算過程過于敏感，而且公布預算所有階段的本錢可能過高等原因。在向公眾提供的預算報告中，政府應當說明財政政策的目的、宏觀經濟的框架、預算政策和主要財政風險等。而為了表達信息提供的定期性和及時性，預算報告應當包括年報、半年報、季報和月報。此外，在預算執行過程中，應當建立健全內部控制制度，并在此根底上進展有效的內部審計。在標準預算會計制度時，國際貨幣基金組織強調，它完全支持權責發生制的?國際公共部門會計準那么?和?政府財政統計

7、手冊?，并規定應當采用權責發生制會計，在此根底上同時提供現金流量表。國際貨幣基金組織認為，進步“財政透明度所要求的很多做法都必須通過采用權責發生制會計來解決，比方，財政風險的評估和披露，預算工程的投入產出分析，政府財政狀況指標如政府總體差額的計量等，而收付實現制會計無法滿足這些要求。國際貨幣基金組織指出，只有采用權責發生制會計才能全面反映政府的資產和負債，涵蓋政府的所有公共交易。比方，對于政府對供給商、雇員和養老金領取人的拖欠款，采用收付實現制就會低估政府的實際赤字，另一方面，政府應收未收的稅款拖欠量也很大，也需要予以反映。四政府應當保證政府報告中財政數據的真實性2001年，在對?財政透明度良

8、好做法守那么?進展修訂時，其他方面未做大的改動，但是對于如何保證財政數據的真實性的內容那么作了較大的修訂和充實，修訂前注重的是通過外部監視確保財政信息的真實性，而修訂后那么更強調數據自身質量的進步。國際貨幣基金組織認為，保證財政數據的真實性應當通過到達高質量的數據標準和進展公開、獨立的監視兩個方面來施行。到達數據質量標準主要包括對預算收支的準確預測、采用公認的會計標準、財政數據內部的穿插核對和與其他數據的協調，并通過有效的內部控制包括內部審計來實現。公開和獨立的監視那么包括國家審計機關的獨立審計，外部專家對財政和宏觀經濟預測的評估以及國家統計機關通過獨立編制財政統計數據來對財政數據的質量進展核

9、實。對此，國際貨幣基金組織建議，各國政府的政府會計和財務報告應當參照?國際公共部門會計準那么?，這就是它認為的“高質量的數據標準。國際貨幣基金組織認為，宏觀的財政數據必須通過微觀的會計系統產生，而要保證財政數據的真實性，就必須從會計標準的制定著手。此外，還需要通過獨立的外部審計，輔之以國家統計等，對政府財務報告的真實性把最后一道關。二、國際貨幣基金組織?財政透明度手冊?對我國政府會計改革的影響從以上的分析可以看出，國際貨幣基金組織在?財政透明度手冊?中要求各國政府公布政府的構造及各部門之間的關系和各自的職能，以預算報告和財務報告的形式全面、及時地向公眾提供包括預算信息在內的所有財政信息，并通過

10、內部控制、獨立國家審計等確保公開信息數據的真實性。其中，尤其強調應建立全面、統一的會計標準包括預算會計和政府會計，以反映政府的資產、負債、收入、支出等，并指出應盡可能參照?國際公共部門會計準那么?，而且會計標準的制定必須公開。一對政府會計范圍的影響在開場著手研究和制定我國政府會計準那么時，首先需要解決的問題之一就是政府會計的范圍，這包括兩個方面：第一，政府會計應當涵蓋哪些部門和機構；第二，政府會計核算這些部門和機構的哪些活動。對于政府的范圍和活動，?財政透明度手冊?的定位是“廣義政府，并將其定義為“所有以履行政府職能為主要活動的機構，因此“包括所有中央政府單位和次級政府單位，預算外基金以及所有

11、主要提供非市場性效勞、由政府單位控制并提供主要資金來源的非營利機構。這里的政府職能是指，通過提供非市場性效勞，以及收入與財富的再分配來履行公共政策的相關職能，其資金來源主要來自于稅收收入和非政府部門的其他強迫性收費。國際貨幣基金組織認為，“所有的政府職能均為財政活動。然而，一些財政活動是由主要從事貨幣或商業活動的非政府公共部門機構執行的，這類活動被稱為“準財政活動。?財政透明度手冊?要求“將政府與其他公共部門機構即中央銀行、公共金融機構和非金融公共企業區分開來；同時，“假如其他公共部門從事了廣泛的準財政活動，那么應在涵蓋公共部門的財政報告中予以反映。上述部門間的關系見圖3.此處有公式或插圖因此

12、，政府會計改革的第一步應當是界定政府與政府職能。我國改革開放以前執行的是高度集中的方案經濟。改革開放之后，盡管國有企業進展了重大改革，政府職能也得到了很大轉換，但是，事業單位、國有企業和非營利組織等的職能和性質至今仍然紛繁復雜，因此，對政府與政府職能的界定將是一項非常復雜的工作。對此，?財政透明度手冊?中提出的遵循?1993年國民賬戶體系?進展界定的建議值得我們參考。二對政府財務報告內容的影響關于政府財務報告的內容，即在政府財務報告中應當披露哪些信息，與政府會計標準的范圍親密相關。應該講，但凡納入政府會計范圍的機構和活動，均應在財務報告中提供相關信息；但是，反之并不盡然5。根據國際貨幣基金組織?財政透明度手冊?，向公眾提供的財政信息至少應當包括以下五個方面：第一，政府財政活動的所有信息，包括1中央政府預算和預算外的全部活動；2中央政府的合并財政狀況；3以前兩個可比年度的預算執行情況；4對以后兩個年度主要預算情況的預測。第二，其他公共部門的準財政活動，比方公立學校和醫院以低