1、“新公共管理視野下的我國行政管理改革探析新公共管理視野下的我國行政管理改革探析摘要:中西社會背景不同,我國的行政管理改革只能借鑒西方的新公共管理形式,應當在審視自身國情的根底上,把握我國行政管理改革不同于西方新公共管理運動的特殊方面。這至少包括:為行政管理改革提供良好的法治環境;突出效勞職能,同時強化必要的管制;大力培育非政府組織;有限制地引入市場機制和私營部門的管理方法;在促進規那么制度建立的同時逐漸加大結果評價的權重;實現政治與行政的別離而又提升管理者的政治責任感。關鍵詞:新公共管理行政管理改革論文聯盟一、新公共管理運動的成功方面及其問題上世紀80年代以來,西方興旺國家開場醞釀行政管理體制

2、的變革,形成了所謂新公共管理運動。時至今日,新公共管理運動還只是限于提出一些富有創新意義的思想及解決傳統體制問題的某些重要向度,新的統一的管理形式尚未完全確立,但已顯示出假設干優于傳統行政管理體制的創新點:(一)新公共管理運動的成功方面1以結果而不是以規那么、程序的正確性來評估管理程度。新公共管理運動那么強調行政結果即目的價值的優先地位,只要有助于行政效率的進步,管理人員可不為僵化的規那么、程序所束縛。新公共管理運動力圖解除規制,增強管理人員的自主權,賦予他們以更大的自由裁量權。新公共管理運動的這些舉措,使行政管理獲得了空前的靈敏性,進步了行政組織處理緊急情況、應對特殊問題的工作效率。2引入市

3、場機制及相應的管理手段。傳統的行政管理體制認為在政府管理的公共部門中,只宜于實行以權利為根底的從上到下的命令式的管理,而利用市場機制那么是僅存在于私營部門的事情。排擠市場機制,導致了傳統行政管理體制的追求預算最大化、官僚主義、腐敗等問題。新公共管理運動為理解決這些問題,積極尋求將市場機制引入政府的行政管理的途徑,并在公共管理中大量采用對應于市場機制的私營部門管理方法。引入市場機制及采用私營部門的一些管理方法,在公共部門的管理中形成了競爭的場面,預算最大化為效率最大化所取代,進步了行政管理的質量和效率,并有助于防止行政權利的腐敗。3重塑政治與行政的關系。傳統的行政管理體制以威爾遜、古德諾等人的政

4、治-行政二分法作為理論基點之一,這對于解決所謂政黨分贓制問題曾起過積極作用。但正如歐文E休斯所說:要對政治與行政,或政策與行政進展嚴格的區分永遠都是不現實的。1政府的行政管理就其本質而言就是政治性的,政治與行政的二分法在很大程度上削弱了管理人員的政治責任。新公共管理運動從行政管理的現實狀況出發,力圖將政治與行政結合起來。在新公共管理運動的推動下,許多國家開場了強化政府政策執行部門自主權的改革,形成了一股執行局自主化的改革潮流,從而重新塑造了政治與行政之間的關系2。4職能限制與職能轉向?；陧f伯式官僚制的政府的主要職能是管制。無節制的管制擴張束縛了技術和商業的創新,導致了資源配置的無效率現象及政

5、府規模的膨脹。新公共管理運動主張弱化政府的管制職能,將政府的職能嚴格限制在公共領域確實定范圍之內。職能的限制必然使得政府規模趨于縮校這樣,政府行政管理的開支也會下降,而管理效率那么會相應進步。5由集權走向分權。傳統行政管理體制以集權為中線3。官僚制體系的金字塔構造,導致了組織內部權利的高度集中和權利拜物教。新公共管理理論認為政府不是行使公共權利的唯一主體,因此主張分權而反對集權。分權的要求將一局部公共權利分給非政府組織或非營利組織。新公共管理運動的分權使得管理組織具備更大的靈敏性和適應性,可以更迅速地對社會的公共需求作出反響,也可以更好地調動基層管理人員的積極性和創造性。(二)新公共管理運動存

6、在的問題盡管新公共管理運動的主張已顯示出其優越性,但尚未開展成熟,故也存在著假設干問題。對新公共管理運動的批評意見主要在以下幾個方面:1對市場化的過分崇拜。批評者認為新公共管理運動的市場化取向表達了改革者對市場價值和市場機制的崇拜4。實際上,市場機制自身也有其內在缺陷,這一點就連經濟學家也不否認。過分崇拜市場機制就會忽略市場的缺陷,從而無視公共部門市場化過程中可能附帶產生的一些錯誤。5與此相聯絡,在公共部門中大量采用私營部門的管理手段也受到了非議。批評者認為公共部門與私營部門雖有相似性,但二者的差異卻是本質的。由于公共管理在本質上不同于私營管理,故照搬私營部門的管理手段就很成問題。2顧客至上對

7、公民主體的遮蔽。批評者認為,將公共效勞的對象比作顧客,可能無法全面理解公民的角色,使公民與政府之間的關系不健全、角色錯亂5。公民不僅是公共效勞的承受者,而且也是公共效勞的參與者和監視者。新公共管理運動的顧客至上導向的初衷也許是為了改良公共效勞質量,但顧客這一隱喻在客觀上卻造成了對公民主體地位的遮蔽,使公民被簡單化為公共效勞的被動承受者。3政治化的風險。針對新公共管理運動否認政治-行政二分法的觀點,批評者指出,在傳統的二分法思想的管理體制下,公共行政人員的積極性也許受到了壓抑,但這一思想的解除,會誘發新的更多的問題:行政人員權利過分的擴張和不受節制,會增加腐敗及政治黑幕發生的概率,公共行政人員的

8、任命與管理破綻增大;對政黨的行為的約束降低,完全可能超出必要的限度,致使行政機構政治化而危及國家意志的表達。二、我國行政管理改革的特殊關注由于我國的行政管理改革有自己的特殊背景,因此,在西方興旺國家產生了積極成果的新公共管理運動,不能在我國原樣復制。但是我們可以借鑒新公共管理運動的成功方面,再結合外鄉的實際情況,進展富有創造性的探究。在立足于自身國情的根底上借鑒西方的新公共管理運動,考慮現階段我國行政管理改革的特殊維度,至少要關注以下事項:(一)盡快完善相關法律制度,使行政管理改革在良好的法治環境中進展有法可依,是國家秩序的根底,也是有序地進展行政管理改革的基矗我國的法制建立起步較晚,法治的總

9、體程度低于西方興旺國家,要由人治轉變為法治,還要做大量的工作。為了保障我國行政管理改革的順利進展,我們一定要高度重視社會的法制建立,為行政管理改革營造良好的法治環境。單就行政管理領域來說,我國在這一領域長期缺少從上而下的行政法規和個人負責制。為理解決這個問題,我國行政管理改革面臨著一個重要任務:建立和完善各種行政法規,標準行政行為,實現政府機構、職能、編制、工作程序的法定化。從目前的情況看,至少要完善三個方面的行政法規:行政機關組織法、部門組織法和行政程序法。只有建立和完善了各項行政法規,才能為依法行政提供權威性的根據。(二)在提升政府的效勞職能和適度分權的同時,強化必要的政府的管制職能我國政

10、府的宗旨是為人民效勞,當然更應當提升政府的效勞職能。但是,由于我國尚處在由傳統社會向現代社會的轉型中,市場經濟還沒有完全建立,政府還擔負著培育市場的艱巨任務,因此,政府的管制職能不能輕易放棄,特別是在維護市場秩序方面,政府更應當理直氣壯地強化管制職能。只有當市場經濟已經步入良性運行的軌道之后,才有條件考慮政府退出、弱化這方面管制職能的問題。為了更好地實現效勞,必須使集權式政府轉變為分權式政府,因為分權比集權具有更大的靈敏性和適應性,它可以使管理機構對公眾的多樣化的真實需求作出迅速、及時的反響。但鑒于我國轉型期的特殊情況,與保存和強化政府的必要的管制職能相對應,我國的行政管理改革只能是適度分權,

11、而不能一味否認集權的作用。(三)大力培育非政府組織或非營利組織,促進它們的開展和成熟,為一局部公共管理職能從政府剝離出來創造相應的社會條件我國非政府組織或非營利組織的開展相對滯后,在某種程度上影響到政府公共管理職能向社會轉移的進程。因此,要通過制定相關的法律、法規和政策,采取有力措施,在社會上催生足夠數量的非政府組織或非營利組織,并使得這些組織安康地發育、成長,具備承接公共管理職能的組織根底和內在才能。我國的非政府組織或非營利組織,在承接了局部公共管理職能之后,還面臨著如何正確行使這些職能的問題。為了防止非營利組織或非政府組織失靈,使其能正確行使公共管理職能,必須在標準這些組織開展的法律、法規

12、中對行使公共管理職能的范圍、目的、方式等作出明確的規定,并建立非營利組織或非政府組織的道德控制機制。論文聯盟(四)積極引入市場機制和私營部門的管理方法,同時又對其作出嚴格的限制,防止陷入市場崇拜的誤區毫無疑問,我國的政府管理工作中要積極引入市場機制和私營部門的管理方法。但我們要注意兩個問題:第一,由于我國傳統上屬于情理社會而非法理社會,且權利制約問題至今仍然沒有得到根本解決,再加上市場經濟尚不成熟,故在公共管理中引入市場機制和私營部門的管理方法,就有可能導致在一些西方國家政府企業化過程中不曾有或很少有的現象。因此,我國的行政管理改革,在引入市場機制和私營部門管理方法的同時,要根據我國的條件對其

13、運用范圍作出明確而嚴格的限制。第二,即使在西方興旺國家,新公共管理運動之引入市場機制和私營部門管理方法,也有導致所謂市場崇拜從而由市場缺陷引發一系列惡果的風險5。因此,我國的行政管理改革,既要積極引入市場機制和私營部門的管理方法,又要清醒地認清市場的缺陷。(五)既以規那么、制度的完善促進現代官僚制建立,又逐漸加大對行政管理的結果評價的權重我國的行政管理改革的重要目的之一,是建立和完善適應我國國情的現代官僚制。鑒于西方興旺國家官僚制老化、僵化而引起的各種嚴重問題,我們在建立和完善現代官僚制的過程中,也應參考西方新公共管理運動克制官僚制弊端的改革舉措,逐漸加大對行政管理的結果評價的權重。之所以要逐

14、漸加大而不是象新公共管理運動那樣一步到位,是因為我國的官僚制的規那么根底相對薄弱。而在規那么根底薄弱的情況下貿然轉向結果評價,那么有可能形成對制度的解構作用。只有在規那么健全和管理人員的規那么意識逐漸增強的條件下,激發管理靈敏性的結果評價才不至于導致濫用自由裁量權的后果。(六)既要繼續解決政治-行政不分的老問題,又要提升行政管理人員的政治責任感,防止發生偏離政治目的的行政行為西方新公共管理運動否認傳統行政管理體制的政治-行政二分法,其改革致力于將政治與行政結合起來。而我國在公共行政領域長期遵循的是政府行政一元論,即政治與行政不分,因此,西方興旺國家政治-行政二分的問題在我國并不存在。我國的政治

15、-行政不分問題,集中表現為黨政不分現象,即執政黨的政治權利與政府的行政權利沒有明確別離,執政黨過多地介入政府的行政事務,形成所謂二元行政或黨政雙軌行政的獨特構造。盡管改革開放以來指導層非常重視解決這一問題,力圖實現黨政分開,但受現有制度制約,黨政分開的實現程度仍然有限。因此,解決黨政不分問題仍然是我國行政管理改革的重要課題。我們要從制度和法律入手,明確而嚴格地規定黨和政府各自的權利范圍和相應責任,實在保障黨政分開的順利進展。在政治-行政二分的體制中,由于行政官員僅僅埋頭于行政事務,故存在著淡化政治責任的內在趨勢。西方的新公共管理運動之所以要否認政治-行政二分法,是因為政治與行政在管理理論中實際上不可能完全別離,所以要明確行政官員的政治責任。我國的行政管理改革,雖然不應當像西方的新公共管理運動那樣否認政治-行政二分,在現時更需解決政治-行政不分的問題,但也要防止淡化行政官員政治責任的傾向。我國的政治制度要