1、集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及估價(jià)技術(shù)路線的探討摘要：土地是人類(lèi)生產(chǎn)和存在的源泉。集體土地是農(nóng)村價(jià)值最集中的資源，是寬敞農(nóng)民利益實(shí)現(xiàn)的最重要的載體。集體土地的征收給集體和個(gè)人合法權(quán)益帶來(lái)嚴(yán)峻的損失，土地征收補(bǔ)償彌補(bǔ)了這種損失。土地征收補(bǔ)償制度體現(xiàn)了集體和個(gè)人合法權(quán)益對(duì)國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力的制約，體現(xiàn)了土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利與土地征收權(quán)力的均衡。由于土地征收補(bǔ)償制度具有較強(qiáng)的政策性與技術(shù)性，理論界尚未對(duì)其作深入系統(tǒng)的研究。特不是今年來(lái)，都市拆遷評(píng)估經(jīng)常遇到一些城郊結(jié)合部的集體土地房屋估價(jià)對(duì)象，因此，展開(kāi)對(duì)我國(guó)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其估價(jià)技術(shù)路線的探討，具有特不重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。關(guān)鍵詞：集體土地征收 合理補(bǔ)償 估價(jià)技術(shù)路線

2、2007年3月16日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的中華人民共和國(guó)物權(quán)法第四條明文規(guī)定:“國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律愛(ài)護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。” 第四十二條明文規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序能夠征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)；征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益；征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。”由此能

3、夠看出土地征收“是指國(guó)家在一定條件下，對(duì)本具有不可侵性的個(gè)人、集體土地所有權(quán)加以強(qiáng)制剝奪的情形。”它是憲法授予政府的一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)權(quán)力，不以集體土地所有權(quán)人的同意為條件，只要符合憲法和有關(guān)法律規(guī)定，政府就能夠取得被征收的土地。從土地征收特征上看，強(qiáng)制性和補(bǔ)償性是土地征收的兩個(gè)差不多特征。這種強(qiáng)制性地改變他人土地所有權(quán)的行為是以被征地者獲得公平補(bǔ)償為前提的。土地征收補(bǔ)償指國(guó)家征收土地時(shí)依法定的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序給予土地征收相對(duì)人一定貨幣、實(shí)物或其他替代物以彌補(bǔ)損失的行為。一、土地增值的歸屬 土地征收并出讓的過(guò)程中土地價(jià)值明顯上升，那么土地增值利益的歸屬究竟如何界定，即該土地使用權(quán)收益應(yīng)補(bǔ)償給誰(shuí)，這是土地

4、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定必須先行解決的問(wèn)題。 有學(xué)者主張土地征收過(guò)程中的增值必須實(shí)行“漲價(jià)歸公”原則。并認(rèn)為，我國(guó)土地征收不僅是一個(gè)土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的過(guò)程，也是一個(gè)土地用途由農(nóng)業(yè)利用轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)開(kāi)發(fā)的過(guò)程，它會(huì)帶來(lái)被征收土地資產(chǎn)的巨額增值。這種土地用途變化產(chǎn)生的土地增值，和原來(lái)土地所有者、使用者的投資與勞動(dòng)沒(méi)有任何關(guān)系，是土地利用規(guī)劃或都市規(guī)劃用途管制的結(jié)果。“土地的這種增值，是一種用途變換性增值，其投資來(lái)源于國(guó)家和整個(gè)社會(huì)，因而這種增值所體現(xiàn)的收益，自然而然的應(yīng)當(dāng)回歸于國(guó)家和社會(huì)。” 在全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)組的小組討論上，聞名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉就表示：“都市化過(guò)程并不是房主自己制造的價(jià)值，因此都市拆遷補(bǔ)償不應(yīng)按

5、市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行。”這一論調(diào)一時(shí)曾引起社會(huì)輿論轟動(dòng)。因此，也有學(xué)者不同意此觀點(diǎn)，認(rèn)為“這一觀點(diǎn)忽略了農(nóng)地之主對(duì)土地增值有一項(xiàng)重要貢獻(xiàn)，那確實(shí)是放棄農(nóng)地的使用權(quán)。放棄一項(xiàng)權(quán)利，要付出代價(jià)，必須通過(guò)產(chǎn)權(quán)加以合理界定和補(bǔ)償。”因此，漲價(jià)不歸公才是商品市場(chǎng)中的普遍現(xiàn)象，價(jià)格的變動(dòng)及其利益分享應(yīng)由產(chǎn)權(quán)來(lái)決定。按照交易各方覺(jué)得“值得”的原則成交，資源配置才有效率。 筆者認(rèn)為，土地征收并出讓的增值不能全歸國(guó)家，應(yīng)由貢獻(xiàn)者按比例分享。依照地租理論，級(jí)差地租能夠分為級(jí)差地租和級(jí)差地租。級(jí)差地租形成的緣故之一是土地位置和土地質(zhì)量的差異，級(jí)差地租是由在同一塊土地上連續(xù)投資的勞動(dòng)生產(chǎn)率的差異造成的。具體到土地征收過(guò)程中，級(jí)

6、差地租應(yīng)歸土地所有者所有，級(jí)差地租應(yīng)由土地所有者和征地者共同所有。因此，在增值部分的分配上應(yīng)考慮被征地者的利益。因此，土地增殖全由被征收人享有也不合理。土地征收過(guò)程中土地增值專(zhuān)門(mén)大程度上是由政府開(kāi)發(fā)建設(shè)帶來(lái)的，政府須投入大量的資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此，政府應(yīng)享有一部分土地增值。在獵取方式上，政府能夠通過(guò)開(kāi)征土地增值稅分享此部分的份額，“而不應(yīng)依據(jù)土地漲價(jià)歸公理論，事先否定通過(guò)產(chǎn)權(quán)界定和市場(chǎng)交易來(lái)配置土地資源的差不多原則。”但我國(guó)目前尚無(wú)計(jì)算土地征收后土地增值的法律依據(jù)和詳細(xì)規(guī)則。農(nóng)村集體所有土地的增值稅，可參照土地增值稅暫行條例實(shí)施細(xì)則計(jì)算，最好是依照農(nóng)村集體所有土地增值的專(zhuān)門(mén)性，由國(guó)家另行

7、制定農(nóng)村集體所有土地增值稅條例。二、土地征收補(bǔ)償?shù)墓纼r(jià)方法 在房地產(chǎn)估價(jià)中，估價(jià)方法即為估價(jià)技術(shù)路線，技術(shù)路線體現(xiàn)估價(jià)的思路和設(shè)計(jì)過(guò)程。房地產(chǎn)估價(jià)的技術(shù)路線“是指導(dǎo)整個(gè)房地產(chǎn)估價(jià)過(guò)程的技術(shù)思路，是估價(jià)人員對(duì)估價(jià)對(duì)象房地產(chǎn)的價(jià)格形成過(guò)程的認(rèn)識(shí)。”確定土地征收補(bǔ)償估價(jià)的技術(shù)路線首先要解決的差不多事項(xiàng)包括估價(jià)對(duì)象、估價(jià)目的、估價(jià)時(shí)點(diǎn)，其中最關(guān)鍵、最具有法律因素的確實(shí)是估價(jià)時(shí)點(diǎn)。1. 土地征收補(bǔ)償?shù)墓纼r(jià)時(shí)點(diǎn)估價(jià)時(shí)點(diǎn)是指與估價(jià)結(jié)果對(duì)應(yīng)的日期。依照土地征收補(bǔ)償估價(jià)的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，土地征收補(bǔ)償?shù)墓纼r(jià)時(shí)點(diǎn)應(yīng)分不考慮補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)構(gòu)成因素時(shí)點(diǎn)和補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)價(jià)格計(jì)算時(shí)點(diǎn)。 應(yīng)受補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)的結(jié)構(gòu)包括物質(zhì)因素（如地上和地下的附

8、著物等）和法律因素（如租賃權(quán)、他物權(quán)等），這些因素是在計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)必須考慮的重要因素。由于這些因素是經(jīng)常變動(dòng)的，因此必須選定某一固定日期作為計(jì)算財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)。 在我國(guó)，土地征收應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的行政許可制度。土地征收公告之后對(duì)土地征收申請(qǐng)人（土地需用人）進(jìn)行資格審查，進(jìn)行征收聽(tīng)證會(huì)，申請(qǐng)人的事業(yè)確實(shí)符合法定建設(shè)目的，審批機(jī)關(guān)才頒發(fā)土地征收許可證。土地征收?qǐng)?zhí)行人獲得土地征收許可證之后必須在法定時(shí)刻內(nèi)對(duì)土地征收相對(duì)人進(jìn)行補(bǔ)償。在土地征收補(bǔ)償費(fèi)全部支付以后，法定機(jī)關(guān)才能批準(zhǔn)轉(zhuǎn)移土地及其附屬物的權(quán)屬。因此，對(duì)集體土地征收補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)構(gòu)成因素時(shí)點(diǎn)，本文認(rèn)為應(yīng)確定為法定機(jī)關(guān)土地征收公告之日。法定機(jī)關(guān)的土地征收公告是

9、公布土地征收需用人、征收土地的用途、范圍、面積和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜葍?nèi)容。土地權(quán)利人得知公告范圍內(nèi)的土地將被征收，有可能對(duì)土地及地上物進(jìn)行快速改良以增加補(bǔ)償費(fèi)的數(shù)額，也有可能對(duì)土地及地上物的權(quán)屬進(jìn)行改變而增加補(bǔ)償?shù)膹?fù)雜性，因此將土地征收公告之日定為補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)構(gòu)成因素時(shí)點(diǎn)較為合理。至于我國(guó)補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)價(jià)格的計(jì)算時(shí)點(diǎn)，考慮到資金的時(shí)刻價(jià)值，參照房屋拆遷評(píng)估中估價(jià)時(shí)點(diǎn)的確定方式，應(yīng)確定為土地征收許可證頒發(fā)之日較為合理。綜上，集體土地征收補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)構(gòu)成因素時(shí)點(diǎn)應(yīng)定位于法定機(jī)關(guān)土地征收公告之日；集體土地征收補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)價(jià)格計(jì)算時(shí)點(diǎn)應(yīng)定于土地征收許可證頒發(fā)之日。如此，既考慮了要固定被征收人財(cái)產(chǎn)的物質(zhì)和法律因素，又考慮

10、了土地征收公告到土地征收許可證頒發(fā)所致補(bǔ)償金的價(jià)值差異與房地產(chǎn)價(jià)格的波動(dòng)因素。2. 土地征收補(bǔ)償?shù)墓纼r(jià)路線 我國(guó)的集體土地征收補(bǔ)償制度正處于改革之中，為了彌補(bǔ)“產(chǎn)值倍數(shù)法”的缺陷，許多地點(diǎn)主動(dòng)采取一些修正措施，對(duì)“產(chǎn)值倍數(shù)法”或與市場(chǎng)和區(qū)位相結(jié)合、或再附加條件、或與“市場(chǎng)價(jià)”相結(jié)合等方式進(jìn)行自身改良。農(nóng)用地分等規(guī)程、農(nóng)用地定級(jí)規(guī)程和農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程三個(gè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)差不多以行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)形式頒布，全國(guó)正在對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行“分等、定級(jí)、估價(jià)”工作，這是以農(nóng)用地分等定級(jí)的成果結(jié)合農(nóng)用地價(jià)格評(píng)估來(lái)確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這種技術(shù)路線較原來(lái)的“產(chǎn)值倍數(shù)法”不失為一種進(jìn)步，它考慮了被征地的區(qū)位條件、個(gè)體差異以及預(yù)期收益等因素，

11、但其仍依據(jù)被征土地原用途、原質(zhì)量進(jìn)行估價(jià)，沒(méi)有考慮到土地用途的轉(zhuǎn)換和土地增值的歸屬。因此，此技術(shù)路線不能實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程自身所規(guī)定的“為國(guó)家征收集體土地農(nóng)用地提供依據(jù)和價(jià)格參考”的估價(jià)目的。 有學(xué)者提出另一種技術(shù)路線，即補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依城鎮(zhèn)化后的生產(chǎn)和生活方式確定。由于農(nóng)村土地有三重要緊功能，即所有權(quán)功能、進(jìn)展功能和保障功能，因此補(bǔ)償依據(jù)的客觀因素應(yīng)有：生活費(fèi)用、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)資本、住房、社會(huì)保障以及一定的土地增值收益；且認(rèn)為這些因素所計(jì)算出來(lái)的確實(shí)是土地價(jià)格，此土地價(jià)格確實(shí)是按照被征土地所承載農(nóng)民的實(shí)際社會(huì)安置成本來(lái)確定的。這種技術(shù)路線考慮了被征地農(nóng)民的生存進(jìn)展和土地增值的歸屬，但其僅以土地所承載的

12、人來(lái)計(jì)算土地價(jià)格有失偏頗，因?yàn)橥恋爻休d的客體是多方面的。同時(shí)，此技術(shù)路線只關(guān)注如何保障農(nóng)民的生活，違背土地價(jià)格生成的機(jī)理，所謂的客觀因素也難以量化，土地價(jià)格不能合理計(jì)算出來(lái)，同樣沒(méi)有解決土地征收補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)困惑，僅是理想化的模式而已。 目前，國(guó)土資源部提出一種新的指導(dǎo)性技術(shù)路線：“有條件的地區(qū)，省級(jí)國(guó)土資源部門(mén)可會(huì)同有關(guān)部門(mén)制訂省域內(nèi)各縣（市）征地區(qū)片綜合地價(jià)，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公布執(zhí)行，實(shí)行征地補(bǔ)償。制訂區(qū)片綜合地價(jià)應(yīng)考慮地類(lèi)、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)進(jìn)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素。”此技術(shù)路線在一定程度上考慮了土地的市場(chǎng)因素，然而在現(xiàn)行集體

13、土地所有權(quán)禁止流轉(zhuǎn)的制度下，“土地區(qū)位、土地供求關(guān)系”不可能反映出來(lái)，最終有可能依舊按照土地原來(lái)用途進(jìn)行評(píng)估。因此，這種非市場(chǎng)化的征地區(qū)片綜合地價(jià)不可能實(shí)現(xiàn)合理補(bǔ)償。筆者認(rèn)為，我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)募夹g(shù)路線應(yīng)采納城鎮(zhèn)土地分等定級(jí)規(guī)程、城鎮(zhèn)土地估價(jià)規(guī)程與房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，按照規(guī)劃所確定的最高最佳使用原則評(píng)估被征土地在征收用途轉(zhuǎn)化后的公開(kāi)市場(chǎng)價(jià)格，即按照土地征收后所遵循的規(guī)劃條件，評(píng)估在土地征收許可證頒發(fā)之日的公開(kāi)市場(chǎng)價(jià)值。因?yàn)橥恋卦鲋祽?yīng)由貢獻(xiàn)者按比例分享，且被征土地轉(zhuǎn)化后的使用在法律上許可、技術(shù)上可能、經(jīng)濟(jì)上可行，因此土地征收補(bǔ)償應(yīng)按最高最佳使用原則評(píng)估被征土地在征收轉(zhuǎn)化后的公開(kāi)市場(chǎng)價(jià)格。在

14、確定估價(jià)原則后，集體土地征收補(bǔ)償?shù)募夹g(shù)路線應(yīng)依照被征土地在土地市場(chǎng)中的供地價(jià)格，借鑒城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地地價(jià)評(píng)估技術(shù)手段，依照農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后的土地增值收益分配比例（區(qū)分政府、集體土地權(quán)益人、農(nóng)民以及土地他項(xiàng)權(quán)利人），查找國(guó)家、集體、個(gè)人三者利益的平衡點(diǎn)，合理測(cè)算出區(qū)域土地平均取得成本，以該成本結(jié)合被征地的個(gè)不因素（包括鄰星附著物與需拆遷的農(nóng)民房屋等）狀況最終確定被征土地補(bǔ)償費(fèi)。該技術(shù)路線的特點(diǎn)在于：既不是簡(jiǎn)單地以被征地的年產(chǎn)值作為補(bǔ)償依據(jù)，也不同于農(nóng)用地分等定級(jí)估價(jià)的思路；既強(qiáng)調(diào)土地區(qū)位差異，也強(qiáng)調(diào)區(qū)域平均土地成本；既考慮了土地市場(chǎng)因素，也同時(shí)兼顧了政府與地權(quán)益人的利益；實(shí)踐操作也較方便。三、土地征

15、收各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)的確定“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定實(shí)質(zhì)是一個(gè)利益衡量過(guò)程。從社會(huì)學(xué)的角度來(lái)看，個(gè)人利益、團(tuán)體利益、國(guó)家利益和公共利益構(gòu)成了一個(gè)社會(huì)利益的結(jié)構(gòu)整體，不管偏袒哪一方，都會(huì)導(dǎo)致社會(huì)利益體系的失衡，從而破壞社會(huì)公平，阻礙和諧社會(huì)健康進(jìn)展”。土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以土地公開(kāi)市場(chǎng)價(jià)值為依據(jù)，合理制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償，體現(xiàn)市場(chǎng)規(guī)律。在美國(guó)和其它西方國(guó)家，“這要緊依靠獨(dú)立的資產(chǎn)評(píng)估師提出評(píng)估報(bào)告。”因此，在上述的估價(jià)時(shí)點(diǎn)和最高最佳使用原則的指導(dǎo)下，對(duì)各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)的確定可概要如下：1. 土地補(bǔ)償費(fèi)。被征土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)依據(jù)被征土地的最高最佳用途，以土地征收許可證頒發(fā)當(dāng)日當(dāng)?shù)氐墓_(kāi)市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償。殘余土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)為殘余土地新建、增建或改進(jìn)通路、溝渠、圍墻、柵欄及其他構(gòu)造、或修繕、填土、挖土等所需的費(fèi)用，或者為因土地征收導(dǎo)致殘余土地價(jià)值的減少額。相鄰?fù)恋匮a(bǔ)償費(fèi)為不超過(guò)接連地因受征收地使用阻礙而減低的土地價(jià)值。2. 地上建（構(gòu)）筑物補(bǔ)償費(fèi)。地上建（構(gòu)）筑物的補(bǔ)償費(fèi)，最好制定農(nóng)村房屋拆遷法律法規(guī)，將貨幣化拆遷與建設(shè)成片農(nóng)民復(fù)建房相結(jié)合，建立征地房屋拆遷法律體系。3. 恢復(fù)生產(chǎn)生活補(bǔ)償費(fèi)。生活再建補(bǔ)償費(fèi)為重建生活所花費(fèi)用或找工作期間的原工資的適當(dāng)數(shù)額。動(dòng)產(chǎn)遷移補(bǔ)償費(fèi)為搬遷所花實(shí)際費(fèi)用并加上臨時(shí)過(guò)渡費(fèi)用。專(zhuān)門(mén)