1、公共危機管理 第二講基本理論（1）相關定義公共危機管理的核心內容現代社會是一個充滿危機的社會,應對危機,管理危機已成為現代管理者的重要職責,更是公共管理者的主要責任。主要內容一、危機與公共危機二、公共危機管理概述三、我國公共危機管理體系的構建四、浙江省公共危機管理的實踐探討一、危機與公共危機 （一）危機的含義危機（crisis），最初來源于希臘語的分離(krinein)一詞，普遍用于醫學領域，其原意為決定病人是走向死亡，還是逐漸恢復的關鍵時刻，以形容一種至關重要的、需要立刻做出相應決斷的狀態。韋伯詞典：危機是有可能變好或變壞的轉折點或關鍵時刻。 系統論認為：危機是一種改變或破壞系統平衡狀態的現

2、象，可以視為系統的失衡狀態。“危機是一種決策情景，在此情景中作為決策者的組織（政府）所認定的社會基本價值和行為準則架構面臨嚴重威脅，突發緊急事件以及不確定情景造成了高度的緊張和壓力，為使組織在危機中生存，并將危機所造成的損害降至最低限度，決策者必須在相當有限的時間約束下做出關鍵性決策和具體的危機應對措施。”突然發生的、攸關公共利益的、對于組織的存在與發展具有重大影響的、急需管理者快速應對的事件。EG：重慶開縣井噴救險緊急應對SARS的挑戰（二）公共危機的含義突發性和緊急性危害性和破壞性不確定性和易變性社會性和擴散性（三）公共危機的特征自然狀況因素政治發展與政治參與經濟發展與結構調整社會結構與變

3、遷政府應對突發事件的預警成熟度以一個國家或地區所處的地理位置、地形地貌、資源分布和儲量狀況以及環境狀況等為分析要素 一般是指一國政治民主化的程度。民眾政治參與的滿足程度與政治性的社會突發事件爆發概率有著密切聯系 （四）公共危機產生的一般原因1.災害成因理論 人類對災害成因的科學研究和系統闡述開始于近代自然科學革命以后，從宏觀上可以認為一切災害發生的根本原因在于自然界和人類社會這兩大系統內部要素的紊亂失衡，以及兩者之間相互作用對這種失衡狀態的進一步激發。（1）自然界本身的矛盾運動（2）人類活動對生態環境的破壞 （3）人類認識的局限性 （4）人類自身的生理極限 （五）公共危機產生的理論分析 2.社

4、會沖突理論 （1）政治和社會發展失衡而導致的社會沖突 （2）經濟全球化和區域發展的不平衡導致的社會沖突 （3）文化的一體化和多元化帶來的社會沖突 （4）心理上的期望和挫折帶來的社會沖突 根據公共危機產生的原因進行分類（六）公共危機的分類政治性危機事件宏觀經濟性危機事件戰爭惡性通貨膨脹或緊縮革命或武裝沖突國際匯率的巨幅波動政變股票市場的大幅度振蕩大規模的政治變革（如前蘇聯與東歐巨變等）失業率居高不下或上升政策變遷（國有經濟改革、社會保障制度改革等）利率的大幅度變化大規模恐怖主義活動生產性危機事件腐敗工作場所安全其他政治騷亂導致人身嚴重傷害的職業病社會性危機事件產品安全社會熱點問題的變遷生產設施與

5、生產過程安全等社會不安（social unrest）自然性危機事件社會騷亂（Riots）雨量變化（干旱、大水泛濫、山洪爆發等）游行示威地震罷工臺風或龍卷風小規模的恐怖主義活動等流行性傳染病其他自然災害等公共危機的劃分：我國（依據：突發事件應對法）:自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等4類。按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素分成4級，特別重大的是級(紅色)，重大的是級(橙色)，較大的是級(黃色)，一般的是級(藍色)。 具體類型：自然災害：地震、洪水、暴雨、大雪、火災等交通事故：飛機失事、火車脫軌相撞、輪船沉沒等環境污染：廢氣、廢水、廢渣的排放、核電站泄漏等生產失誤：重大工傷

6、事故、質量事故、房屋倒塌等商業危機：競爭對手沖擊市場、股票交易危機、產品信譽危機等其他的突發事件危機潛伏期危機突發期危機持續期危機解決階段（七）公共危機的周期公共危機造成社會發展的負面影響資源的損失、發展計劃的打斷、影響投資的環境、政治的不穩定危機的發生隱喻著新的發展機會危機=機會（正面）（八）公共危機的影響這就意味著對公共危機進行有效的管理可以使危機產生的危害降到最低，并能利用新的發展機會前進。back二、公共危機管理概述公共危機管理=政府危機管理 ？思考（一）公共危機管理的含義政府及其他公共機構在危機的產生、發展過程中，通過建立必要的危機應對機制，采取一系列必要措施，防范、化解危機，恢復社

7、會秩序，保障人們正常生產和生活的活動，保護社會穩定，促進社會和諧健康地發展。危機管理貫穿于危機性事件的整個生命周期在危機的所有階段，都要實施監測、預警、干預或控制以及消除性措施危機管理不僅有事先的預定方案，且有應急的反應機制危機管理是政府管理的重要組成部分政府危機管理是組織相關力量共同對付危機事件的過程管理目標：提供公共產品管理基礎：以強制力作為管理的基礎管理決策：風險較大（非線性、軌跡不定）管理過程：難度較大（非常規）管理公開：受到公眾的監督和約束管理人員：素質要求特別高（二）公共危機管理的特點（三）公共危機管理的基本原則居安思危公眾利益至上快速反應效率性、協同性、安全性、合法性、科學性、程

8、序性、適度性透明原則真誠坦率原則（四）公共危機管理機構最高決策機構綜合協調機構職能組織機構輔助組織機構決策咨詢機構紐約城市危機管理機構 1996年組建,專司各類突發事件應急處理的職能部門。辦公室設主任一名，直接對市長負責，其它人員來自警察局、消防局、急救服務辦公室、環保局、公園管理局、殘疾人辦公室和美國紅十字會。 常設四個部門：行政部門包括與媒體接觸的信息及公共事物部;緊急事故應對、規劃和培訓部門;災難救援部門;計劃與技術支持部門。 日本東京都危機管理機構東京都設危機管理機構，總務局、消防廳、警視廳、防衛廳、健康局都設有相應的防災處室。 1991年設立了世界一流的應急指揮中心，即東京都防災中心

9、。由五大機構組成：災害對策本部、防災中心聯絡室、通信室、指揮情報室、夜間防災聯絡室。 常規狀態下，中心的主要任務是進行防災演練，加強工作人員的培訓。（五）公共危機管理的重要性構建和諧社會的底線要求人與自然、人與社會、社會結構提高執政水平與能力加快民主政治建設塑造政府良好的形象back三、我國公共危機管理體系的構建（一）基本情況（二）公共危機管理機制的構建（三）西方國家公共危機管理體系構建的理論與經驗（一）基本情況2003年5月7日，國務院第7次常務會議審議通過了突發公共衛生事件應急條例。2005年，緊急狀態法草案列入全國人大常委會當年立法計劃。2005年1月26日，國務院第79次常務會議通過了

10、國家公共危機總體應急預案25件專項應急預案，80件部門應急預案。責任主體：國家總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案、地方應急預案、企事業單位應急預案五個層次。2005年2月，國務委員兼國務院秘書長華建敏表示：全國應急預案框架體系已初步形成。我國已初步建立起自己的危機管理機制。（二）公共危機管理機制的構建建立預警監測網絡制定預測信息管理制度，開展預警預報工作設置公共危機的警戒線制定應急預案預警管理機制公共危機決策指揮機制 建立公共危機應急指揮中心 啟動并修訂應急預案 美國領導科學家斯蒂芬.柯維指出，在成為一個領導者的潛質中，處理危機能力占15%，成功的領導必須具備爐火純青的危機處理藝術。肯尼

11、迪成功解決古巴導彈危機，終于成為美國歷史上偉大的總統；蘇哈托處理金融危機不當，落得個黯然下臺，等待收審的下場。可見有效的危機處理手段對領導者而言，是不能不具備的。 公共危機管理的執行機制 決策執行計劃 決策執行指揮 決策執行的協調決策指揮和執行機制公共危機防范和應急處理責任制 建立責任政府 政府權力有限 政府的責任無限公共危機管理的檢查監督機制 危機決策領導的檢查監督 專門從事檢查監督的督查部門的檢查監督責任制和檢查監督機制公共財政應急反應機制的內容： 公共財政應急目標系統 公共財政應急決策系統 公共財政應急動員系統 公共財政應急反饋系統公共財政應急反應機制公共財政應急反應管理的措施增強預備費

12、的穩定功能建立應急預算實施程序化管理 預備階段 啟動階段 結束階段建立物資調配網絡建立應急物資保障制度建立應急物資管理使用監督制度物資保障機制公共危機中的民眾責任 給政府以更多的信任與支持 凝聚起眾志成城的民族精神社會動員與參與機制 如公益捐贈 （1）政府管理成本意識增強 （2）主體觀念的轉變（大政府-小政府）社會動員和參與機制全流程的公共危機信息管理全方位的公共危機信息通訊全面整合的公共危機信息管理系統公共危機信息報告和披露機制案例: 2004年印度洋海嘯的信息障礙 2014年馬航失聯航班的信息告知公共危機信息管理機制危機狀態下的社會心理疏導 焦慮、恐慌、恐懼、輕信、傳播流言、非理性行為、暴

13、亂、騷擾等反政府、反社會行為社會心理疏導與控制的措施及時發布信息、領導沉著冷靜、主流媒體的客觀及時報道、專家學者釋疑解惑、非政府組織的積極參與、良好的溝通對話機制心理控制機制危機時的社會心理分析流言從眾心理認知失調親社會心理攻擊心理態度的形成及改變（三）西方國家公共危機管理體系構建的理論與經驗1.特納(Turner) 災難孵化理論 該理論認為安全與危機事故的發生不能僅僅歸咎于技術方面的因素，應該同時考慮人為的因素和技術的因素兩個不同的層面。 人為的因素具體體現在，例如，涉及企業管理、個人、群體、企業文化等各個方面的系統性失誤。是人的因素和技術的原因同時釀成了安全和危機事故的發生。 國外應對公共

14、危機管理的理論2.佩羅(Per row)-企業組織機構理論 該學說認為企業過于僵化和溝通不暢的組織機構和管理機制是大多數危機事故的根源和預兆。該理論贊同技術問題和人的問題可能是導致危機安全事故發生的兩個基本原因，但同時又強調指出：企業組織和管理結構存在的一些弊端可能會使企業在突遇危機災難時遭受本來可以避免的慘重損失。 美 國1、美國制定了適用于各類危機的國家緊急狀態法和相關的法律法規，使危機管理有法可依。2、危機管理機制以國家元首總統為核心，都有一個由總統直接領導的、跨部委的決策中心。這個決策中心位高權重，統一指揮和協調各部委行動。3、美國從事危機管理的職能部門比較齊全，涵蓋了眾多社會領域，并

15、形成了既分工負責又相互協作、有機結合的體系。4、建立了專業化的民防搶險救援職能機構。5、強化防范和打擊恐怖主義的功能。國外構建公共危機管理體系的實踐1、日益完善的法律法規體系2、安全局 歐洲安全委員會3、快速警報系統 4、應急管理機制 歐盟 日本日本面對臨時危機，有一套完整的危機管理機制的框架：1、首相 2、內閣官房 3、安全保障會議 4、中央防災會議 5、緊急召集對策小組1、培養和提高公民的危機管理意識與抗危機能力。如以色列、美國、日本。2、建立綜合性的危機管理協調部門。 美國政府于1979年成立了聯邦緊急事態管理局，直接向總統負責，報告并處理災情。 3、完善政府危機管理的法律體系。 美國：

16、國家安全法、全國緊急狀態法、反恐怖主義法等。 日本：武力攻擊事態對應法案、安全保障會議設置法修正案、自衛隊法修正案等。 國外構建公共危機管理體系的經驗4、利用民間社會的力量參與危機治理。5、重視危機管理中決策系統的建設。 以色列：（1）中樞指揮系統由總理，安全內閣，國家安全委員會及國防部組成。 （2）參謀與咨詢系統主要包括情報系統和以 “整體安全系統組織”為代表的咨詢機構兩部分。 back四、浙江省公共危機管理的實踐探討（一）浙江省公共危機產生的原因分析（二）浙江省近幾年發生公共危機事件的類型學分析 （三）對浙江省應急預案的分析與評價（一）浙江省公共危機產生的原因分析浙江省作為經濟快速發展的沿

17、海省份，存在著導致社會突發事件爆發的諸多不穩定因素。它們主要有以下三個因素：1自然狀況因素。地處東南沿海，使得浙江省大部分地區都容易遭受臺風等自然性突發事件的襲擊。 2經濟發展因素。浙江的經濟發展帶來了巨大的發展空間與動力。浙江省已經成為了中國最有活力的省份，人均GDP已經達到了中等發達國家水平。從宏觀上來講，浙江省正處于經濟發展與政治暴力的發生呈倒U型曲線的較高處，經濟發展中蘊涵著許多不安定的因素；從微觀上來講，浙江省是民營企業的大本營，民營經濟支撐起了浙江經濟的快速發展，由此引起了浙江工業化與城市化的快速行進，工業化與城市化中引起的諸如污染企業問題與失地農民問題日益困擾著我們的政府。3政治

18、參與因素。經濟的飛速發展的另外一個結果就是日益動員起來的政治參與和對政治發展的強烈訴求。民營經濟的發展導致了浙江省社會階層的迅速分化，以民營企業家為代表的社會精英強烈希望通過政治參與，進入到體制內從而保護自己的已有權益和獲得更好的發展環境。 二、浙江省近幾年發生公共危機事件的類型學分析 近幾年發生的事件類型 2003年爆發的SARS 2004年初的禽流感 2004年8月份的第十四號臺風“云娜”自然性危機事件“2.15”海寧特大火災事故（40人死亡，3人受傷） 5.12乍嘉蘇特大交通事故（23人死亡） 7.28平陽縣溫州輝煌皮革有限公司特大火災事故（17人死亡，12人受傷。） 蒼南“鄉巴佬”系列

19、食品和“毒奶粉”事件生產性危機事件2003年5月溫州打火機遭遇歐盟反傾銷事件 2004年全國出現的電荒，浙江省尤其嚴重。 國有股減持帶來的股市動蕩宏觀經濟性危機事件臺海局勢的緊張嚴重的腐敗問題政治性危機事件群眾圍堵市政大樓下崗職工群訪、農民工討薪社會性危機事件浙江省今后可能發生的公共危機事件預測自然災害 資源危機 1水資源危機 2電力危機 3土地資源危機 生產性危機 其它社會危機 （三）對浙江省應急預案的分析與評價公共危機總體應急預案簡介浙江省公共危機總體應急預案2006年04月12日由省政府正式對外發布，并從發布之日起施行。這部總體預案共6章，分為總則、組織體系、運行機制、應急保障、監督管理

20、和附則，明確了各類公共危機分級分類和預案框架體系，規定了省政府應對公共危機的組織體系、工作機制等內容。總體應急預案目的是提高政府保障公共安全和處置公共危機的能力，最大程度地預防和減少各類公共危機及其造成的損害，保障公眾健康和生命財產安全，維護社會穩定，促進經濟社會全面、協調、可持續發展，促進“平安浙江”建設。1.將公共危機分為4級，界定公共危機根據公共危機的發生過程、性質和機理，公共危機主要分為以下四類：自然災害。主要包括水旱災害，氣象災害，地震災害，地質災害，海洋災害，生物災害，森林火災等。事故災難。主要包括工礦商貿等企業的各類安全事故，交通運輸事故，火災事故，公共設施和設備事故，核輻射事故

21、，環境污染和生態破壞事故等。公共衛生事件。主要包括傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業危害，動物疫情以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件，民族宗教事件，經濟安全事件，涉外公共危機和群體性事件等。各類公共危機按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為四級：級(特別重大)、級(重大)、級(較大)、級(一般)。 2.確定應急原則的十大原則，要以人為本應急預案有十大工作原則，其中以人為本，把保障公眾健康和生命安全作為首要任務。凡是可能造成人員傷亡的公共危機發生前，要及時采取人員避險措施；公共危機發生后，要優先開展搶救人員的緊急行動；要加強搶

22、險救援人員的安全防護，最大程度地避免和減少公共危機造成的人員傷亡和危害。3.事件報告的時間原則：不超過四小時各地、各部門(單位)要建立健全公共危機監測、預測、預警系統，做到早發現、早報告、早處置。對于可能發生或已經發生的公共危機，事發地政府和省政府有關部門要在立即采取措施控制事態的同時，及時如實向省政府作出報告，最遲不得超過4小時，重大和特別重大公共危機實行態勢變化進程報告和日報告制度。4.按事件等級啟動預案根據公共危機的不同等級，啟動相應預案，做出應急響應。發生I級(特別重大)、級(重大)公共危機一般應啟動省專項應急預案或省總體應急預案，省級有關部門預案和有關市縣預案必須啟動；發生級(較大)公共危機一般應啟動市級預案，有關縣級預案必須啟動，省級有關部門預案視情啟動；發生級(一般)公共危機，一般應啟動縣級預案，有關市級預案視情啟動。凡省級預案啟動，事發地市、縣(市、區)和相關部門預案同時啟動。5.預警發布分紅橙黃藍對需要向社會發布預警的公共危機，應及時發布預警。根據其可能造成的危害程度、緊急程度和發展態勢，預警級別一般分為四級：級(特別嚴重)、級(嚴重)、級(較重)、級(一般)，依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。預警信息應包括事件的類別、可能波及范圍、可能危害程度、可能延續時間、提醒事宜和應采取的相應措施等；預警信息的發布、調整和解除，可通過廣播、